中外經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃比較研究

1、中外經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃比較研究摘要：通過對中外規(guī)劃的“功能、內容、編制、評估”的比較發(fā)現(xiàn)，從形式上看，除規(guī)劃的評估外，中外規(guī)劃的功能、內容、編制程序等差別不大，但從內容看，我國規(guī)劃相對于成熟規(guī)劃仍有較大差距。中外規(guī)劃普遍具有信息、協(xié)調和調控三種功能，但我國規(guī)劃的調控功能相對較弱。中外規(guī)劃內容存在較為一致的演變趨勢，但我國規(guī)劃內容涉及領域過全、經(jīng)濟領域內容過多、社會領域內容過少，而且規(guī)劃目標和對策措施搭配不夠協(xié)調。 關鍵詞：規(guī)劃；調控；編制程序；規(guī)劃評估 黨的十七大報告將“發(fā)展規(guī)劃”從“計劃”中獨立出來，突出了發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的獨特地位，進一步強化了發(fā)展規(guī)劃對計劃、政策、政府工作的導向作用，對

2、完善發(fā)展規(guī)劃提出了更高的要求。按照規(guī)劃期限不同，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃可分為短期、中期、長期規(guī)劃，其中45年的中期規(guī)劃最為重要。本文圍繞“十一五”規(guī)劃綱要與其他國家進行比較，注重從比較研究中總結進一步完善我國規(guī)劃的對策。 一、中外規(guī)劃的功能 規(guī)劃功能是政府職能在經(jīng)濟社會領域的延伸和具體體現(xiàn)。從規(guī)劃史看，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃可分為指令性、指導性等類型。指令性計(規(guī))劃是以行政命令來調控所有的經(jīng)濟活動，起到經(jīng)濟運行中樞的作用。指導性計(規(guī))劃的功能較弱，主要是擔當信息、協(xié)調、調控職能。信息功能是指規(guī)劃揭示了經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、政府調控意向等信息。協(xié)調功能是指規(guī)劃編制過程中，協(xié)調不同群體利益，形成可代表不同群體

3、利益的規(guī)劃方案；還包括為達到規(guī)劃目標，采取協(xié)調一致的措施。調控功能是指通過規(guī)劃所確定的政策措施對經(jīng)濟社會主體進行約束和引導，促使經(jīng)濟社會總體發(fā)展方向符合規(guī)劃目標和發(fā)展戰(zhàn)略。調控功能一度被作為刺激經(jīng)濟增長的方式，主要是由于一些采用規(guī)劃方式調控經(jīng)濟的國家初期都獲得了較快增長，如19511979年法國GDP年均增長率為4.9，日本則在5以上，超過了原聯(lián)邦德國(4.7)、美國(3.6)和英國(2.6)。但20世紀80年代后，法、日、韓等國經(jīng)濟情況并沒有好于其他國家，政府和學術界逐漸意識到規(guī)劃的功能是熨平經(jīng)濟周期，而不是單項的刺激經(jīng)濟增長。 規(guī)劃的調控功能是規(guī)劃功能體系的核心，也是關系到規(guī)劃存廢的關鍵。

4、從總體上看，社會主義國家的指令性計劃調控功能強，轉型國家的指導性計劃調控功能相對弱；發(fā)達國家規(guī)劃調控作用較強，而發(fā)展中國家調控作用較弱。 規(guī)劃的調控功能取決于戰(zhàn)略目標與政策措施的有效組織方式。我國一直在探索加強規(guī)劃的調控功能，但成效不大。除規(guī)劃本身的問題外，更深層次的原因是經(jīng)濟體制不完善和行政體制改革不到位。這集中體現(xiàn)在政府與市場間界線不清晰、財稅體制改革不徹底、政績考核體系不完善等方面。如，政府與市場間界線不清晰使規(guī)劃內容選擇不科學，許多本應由市場實現(xiàn)的內容，卻被政府強加干預，目標因此落空。再比如，盡管各級政府在改革績效考核方面有較大進步，尤其是2006年7月6日中央有關部門下發(fā)的體現(xiàn)科學發(fā)

5、展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法取得了一些突破性進展，但卻沒有從根本上改變以GDP等經(jīng)濟指標為核心的干部考核機制，許多部門追求眼前利益，“領導指揮規(guī)劃”、“項目引導規(guī)劃”的現(xiàn)象較普遍，產(chǎn)業(yè)結構升級、地區(qū)協(xié)調發(fā)展、保護資源環(huán)境等戰(zhàn)略性內容統(tǒng)統(tǒng)讓位于經(jīng)濟增長。 要實現(xiàn)好、完善好我國規(guī)劃調控功能，一方面需要繼續(xù)完善五年規(guī)劃，包括進一步優(yōu)化規(guī)劃內容設置、目標明確和切實可行、配套政策和措施有力、編制程序進一步科學化。另一方面，也需要堅定不移的推進經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革，只有理順經(jīng)濟運行體制、行政管理體制，規(guī)劃才有可能真正具備調控功能，成為政府調控經(jīng)濟社會運行的基本手段。

6、二、中外規(guī)劃的內容 各國規(guī)劃內容具有較為一致的演變趨勢，促進產(chǎn)業(yè)結構升級一直是規(guī)劃的核心內容。但各國規(guī)劃內容的差異也比較明顯。第一，規(guī)劃的指導思想和發(fā)展目標不同。20世紀50、60年代，各國普遍以經(jīng)濟增長為規(guī)劃目標，到目前為止，大部分發(fā)展中國家仍以推動經(jīng)濟迅速增長作為規(guī)劃的基本目標；20世紀70、80年代，發(fā)達國家規(guī)劃開始轉而強調增加就業(yè)、消除貧困和公平分配，重視可持續(xù)發(fā)展；20世紀90年代后規(guī)劃的目標和理念不僅包括經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、收入分配公平、可持續(xù)發(fā)展，而且還包括文化的多樣性和政治參與等社會、文化和政治目標。我國經(jīng)過長期的探索，確立了科學發(fā)展觀的規(guī)劃指導思想，在此基礎上對規(guī)劃內容進行調

7、整。第二，規(guī)劃的內容涵蓋領域不同。發(fā)達國家的規(guī)劃一般集中在經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等領域，“經(jīng)濟社會”發(fā)展規(guī)劃的特點較為突出。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃往往涵蓋經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、外交等各領域，“總體”規(guī)劃特征明顯，但重點又放在經(jīng)濟建設領域，社會領域尤其是公共服務領域的內容偏少。第三，規(guī)劃內容的組織方式不同。規(guī)劃目標是否可行、政策措施是否有效、目標與政策措施的組合方式是決定規(guī)劃成敗的關鍵。較為成功的規(guī)劃一般都是由明確的戰(zhàn)略目標和可操作性強的政策措施有機組合而成。如，韓國的新五年計劃綱要(19931997)對于“100天、半年、各年”的目標都有清晰的界定，這些目標輔以對應的政策措施，組織嚴密。但我國

8、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標和對策措施不夠明確，五年規(guī)劃中的目標多沒有具體分解，各年度實現(xiàn)的目標不清楚，而年度計劃又較少關注五年規(guī)劃的目標；而且我國規(guī)劃采取了“目標、戰(zhàn)略+配套措施”的模式，每個領域內都有相應政策措施，這帶來了各類政策如何相互協(xié)調和配合的問題；政策措施較為寬泛，許多政策往往只是指出方向，缺乏具體的路徑設計，實踐中難以遵照執(zhí)行；一些支撐政策如投資政策等，與目標間的關系論證不充分，各種政策不一定能完全滿足規(guī)劃目標的需要。 我國發(fā)展規(guī)劃內容應“有進有退”，圍繞“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求，在政府可調控的領域內進行內容選擇，減少經(jīng)濟等領域的內容，增加公共服務領域內容的比重，

9、增加相應的對策措施。規(guī)劃內容應實現(xiàn)“虛實結合”，即一方面將總體規(guī)劃作為闡述和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，遵照發(fā)展戰(zhàn)略確定規(guī)劃目標，體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略導向性。另一方面，還應包含具體工程項目和切實可行的對策措施，與具體工程項目性質相似，政策措施也是規(guī)劃的“實體內容”，各項政策是保證規(guī)劃和內容實現(xiàn)的基本手段。因此，規(guī)劃內容與政策的組合優(yōu)劣是關系規(guī)劃成敗的關鍵因素。應逐步推廣“規(guī)劃目標+配套政策”的規(guī)劃模式，保證各規(guī)劃目標都有相應的配套政策；配套政策采取總體框架和近期具體政策措施相結合的方式，強化政策對規(guī)劃內容的支撐和保障作用。 三、中外規(guī)劃的編制程序大多數(shù)國家編制規(guī)劃的程序都包括五個步驟，即前期研究、規(guī)

10、劃草案、全面協(xié)調、正式方案和公布實施。核心環(huán)節(jié)是前期研究和協(xié)調。其中，協(xié)調環(huán)節(jié)是中外規(guī)劃編制程序中差別較大的部分。協(xié)調是不同利益主體對規(guī)劃方案進行討論、修改、完善來達成共識，促使規(guī)劃方案更貼近實際、減少執(zhí)行阻力的基本手段。因此，協(xié)調的范圍和深度是決定規(guī)劃成敗的關鍵。發(fā)達國家規(guī)劃都重視協(xié)調，協(xié)調的時間要歷時3年，而規(guī)劃方案編制僅需幾個月；韓國規(guī)劃從開始編制到正式公布，整個過程一般需要兩年時間。其中，大部分時間都是在協(xié)調；日本一個中長期規(guī)劃的制定，一般需要一年左右的審議和決定過程。 從協(xié)調對象看。發(fā)達國家規(guī)劃是與所涉及到的主要利益群體進行協(xié)調，國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與各專業(yè)部門、地方政府、各類企業(yè)、

11、民眾等進行協(xié)調，尤其是與企業(yè)、民眾間的協(xié)調更為重要。協(xié)調工作較好的法國、日本、韓國都側重于企業(yè)、民眾的協(xié)調。如，法國負責規(guī)劃協(xié)調的現(xiàn)代化委員會(后改稱為計劃工作委員會)由產(chǎn)業(yè)組織的代表、政府有關官員、政府指定的專家及工會組織的代表組成。其中，前兩部分人員占6070。我國總體規(guī)劃主要與專業(yè)部門、地方政府協(xié)調，側重與不同專業(yè)部門之間的協(xié)調尤其是與財政、土地、建設等部門的協(xié)調。但與企業(yè)和民眾的協(xié)調還不夠。到目前為止，國家規(guī)劃的初步方案對企業(yè)和民眾都是保密的，只有規(guī)劃批準公布后，廣大企業(yè)、民眾才能了解規(guī)劃方案。編制“十一五”規(guī)劃期間，民眾、企業(yè)還只能通過發(fā)展改革委網(wǎng)站專欄反映意見和建議，或采取郵寄信件

12、、電子郵件方式反映意見看法，還不能直接對規(guī)劃方案提出意見。目前，我國正致力于推進企業(yè)和民眾“知情權”的建設。 從協(xié)調內容看。規(guī)劃協(xié)調的主要內容包括目標選擇(在眾多可能的目標中選擇最優(yōu)目標或為大多數(shù)群體所接受的目標)、目標與政策手段的配合、討論和修改總體方針和政策建議：最后，形成規(guī)劃草案報告。協(xié)調是為了確保國家規(guī)劃目標的實現(xiàn)，同時又能充分調動地區(qū)或企業(yè)的積極性，實現(xiàn)國家目標與企業(yè)經(jīng)營活動的協(xié)調一致。我國規(guī)劃協(xié)調主要是不同政府部門、各地方對主要發(fā)展指標的可行性進行重點論證，對主要措施、重點項目和資金配套關系等進行討論修改，這與國外規(guī)劃大體相同。但協(xié)調本身追求的是與大多數(shù)群體達成一致，由于我國規(guī)劃缺

13、少與企業(yè)、民眾的協(xié)調。所以，實質上協(xié)調內容較國外少。 從規(guī)劃協(xié)調的機構看。許多國家設有專門機構負責規(guī)劃協(xié)調工作，以提高規(guī)劃協(xié)調力度，韓國的經(jīng)濟企劃院是組織規(guī)劃協(xié)調的主要機構，從第五個計劃開始，在計劃草案報送內閣批準前，必須廣泛征集有關方面對計劃目標和政策的意見。我國國家發(fā)展改革委員會發(fā)展規(guī)劃司是具體負責中長期規(guī)劃編制事務的機構。從今后的發(fā)展趨勢看，我國應建立專門負責規(guī)劃協(xié)調的組織機構，以委員會的形式搭建規(guī)劃的協(xié)調平臺。加強規(guī)劃與企業(yè)、居民的協(xié)調，在進一步加大與專業(yè)部門、地方協(xié)調力度的同時，逐步加強與企業(yè)、民眾的協(xié)調，尤其是對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)代表、不同階層的民眾代表進行協(xié)調。 四、中外規(guī)劃的評估

14、 較為完善的評估體系包括監(jiān)測和評估兩部分。監(jiān)測是對規(guī)劃實施的全程記錄，評估可分為定期評估和不定期評估。定期評估包括年度評估、中期評估、最終評估(后評價)；不定期評估主要是指應急評估。各類評估的差異很大，年度評估的重點是評價規(guī)劃實施的環(huán)境和進程，中期評估的重點是規(guī)劃實施環(huán)境、實施進程、修改建議和對新一輪規(guī)劃的建議。應急性評估的重點是重大突發(fā)事件對規(guī)劃的影響，最終評估的重點是規(guī)劃實施效果評價和對新一輪規(guī)劃的建議。 目前，我國規(guī)劃評估體系還不健全，年度評估、中期評估、應急性評估長期沒有開展。2003年，我國第一次開展五年計劃中期評估，并由國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司提交了“十五計劃實施情況的中期評估報告

15、”，但該報告總體上是描述式的，沒有對因素進行深度分析來解釋所觀察到的趨勢。 不同類型的規(guī)劃評估重點差別很大，評估方法因此各不相同。指令性規(guī)劃的基本目標是實現(xiàn)投資、財政、信貸等的“三大平衡”，主要圍繞經(jīng)濟增長速度、投資總量等指標來安排具體項目，對其評估的重點是主要指標實現(xiàn)程度和指標之間的平衡趨勢，方法主要是對指標進行定量對比。指導性規(guī)劃目標的重點在于闡述和落實經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向及相應對策措施，對這類規(guī)劃的評估也集中到落實發(fā)展戰(zhàn)略的主要領域，主要是評價各領域的發(fā)展是否符合規(guī)劃的方向，以及實現(xiàn)的程度如何；評估方法也由單純的定量比較研究向定性與定量相結合的方法轉變，包括利用定量指標判斷基本指標的實

16、現(xiàn)程度，依靠專家定性判斷經(jīng)濟社會發(fā)展方向與規(guī)劃戰(zhàn)略的吻合程度，利用問卷調查評價規(guī)劃對企業(yè)和民眾的影響等。 我國“十一五”規(guī)劃是指導性規(guī)劃，而且具有一些新特點：一是貫徹落實科學發(fā)展觀、以人為本的理念得到較為全面的體現(xiàn)。評估的重點是這一理念的貫徹落實情況，可通過個人、企業(yè)等微觀主體在規(guī)劃前后的切身感受對比，輔助以必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評估。二是產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、社會、政治、文化建設等領域“虛實結合”。評估應兼顧戰(zhàn)略方向和具體工程的進度。三是發(fā)展指標性質不同。評估應注意到不同類型的指標。應著重從“指標、戰(zhàn)略、滿意度”三方面對“十一五”規(guī)劃進行評估。“指標”主要是評估發(fā)展指標的實現(xiàn)程度和重大工程項目的進度。“戰(zhàn)

17、略”是評價經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域的發(fā)展是否遵循規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。“滿意度”則主要調查企業(yè)、個人、政府部門對規(guī)劃實施的滿意程度。 “指標”的評估主要可采用數(shù)值對比方法，難點在于約束性指標的評估。約束性指標包括可均分性指標和不可均分性指標，即有的指標可基本平均分到各年，如城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率等，這些指標均分后通過數(shù)據(jù)對比直接測度。許多指標包括全國總人口、森林覆蓋率等指標受自然規(guī)律影響，工作成效難以逐年體現(xiàn)。為此，一方面，應注重科學合理確定指標年度目標。另一方面，對指標完成情況的測度應放到較長周期考察。還有部分不可均分性指標如單位GDP能源消耗降低程度，國家已對每年

18、實現(xiàn)的目標進行了確定，可對照實現(xiàn)程度進行評估。一些重大工程中也存在類似情況，如，科技創(chuàng)新工程等探索性、試驗性、風險大等項目進程往往具有時間不對稱性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情況，對其評估應使用不可均分性指標進行處理。 “戰(zhàn)略”的評估是中期評估的難點。開展中期評估時，規(guī)劃剛執(zhí)行到中期，從短期發(fā)展指標判斷長期發(fā)展趨勢是其難點。以前主要采取定性評估的方法，許多人并不認可這種評估方法，認為這種方法容易“流于形式”。因此，可采取分層評估的辦法評估“十一五”規(guī)劃內容。第一層，基于各領域內重點工程的完成情況和統(tǒng)計指標，判斷該領域戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)程度，并對這些工程能否實現(xiàn)該領域的戰(zhàn)略意圖進行反饋性思考。第二