老年人的社會福利政策

1、關(guān)于老年人的社會福利政策 大家好，陳功給我一個題目讓我講講老年人的社會福利政策， 過去一 直做社會福利， 但是做了十幾年的社會福利， 我們國家的社會福利到 底要怎樣界定 ?在福利政策上要怎樣突破 ?我自己也不是十分清晰的。 因為我國的社會福利和國際社會通行的福利是不同的。 他們把福利界 定為國家或政府對社會所有成員保障和改善生活采取的一切舉措， 既 有保障的范圍，也有改善的內(nèi)容?？墒俏覈纳鐣＠?，按照學(xué)者的 說法是個狹義的福利，是保障弱勢人群基本生存或者說是生活權(quán)益。 “改善”，“提高”有可能都還算不上。從這個意義上講，如果說畫一條 水平線，他們線下邊維持基本的生活權(quán)益包括在福利之內(nèi)， 線上

2、邊的 改善和提高也包括在內(nèi)。而我們只是把線下邊的基本生存包括在內(nèi)， 這基本生存還不是所有公民的基本生存，而只是弱勢人群的基本生 存。所以從這個角度上講我國的福利確實是狹窄的， 而且內(nèi)容也是狹 窄的?？墒请S著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善， 特別是過去那種計劃 經(jīng)濟體制下的單位保障和福利被打破的情況下， 我國的福利政策應(yīng)該 說也該發(fā)生一些變化， 應(yīng)該逐漸向國際社會靠攏。 但是這個過程我們 覺得還是慢了點，特別是福利保障的人群在擴大的情況下更是如此。 過去我們說弱勢人群基本是老年人，殘疾人，孤殘兒童，以及生活特 別困難的需要照顧的人群。 但是使這幾類人中也不全是國家管， 有很 多情況，國家并不管。

3、國家只管這幾類弱勢人群中的三無對象和五保但是，隨著我國社會政策的逐漸的建立和改變， 我們的福利對象 的邊緣，按照我們的想法， 逐漸的在模糊。我們現(xiàn)在通常說的福利對 象包括老年人，殘疾人，孤殘兒童等弱勢群體，也就不再去區(qū)分是不 是三無啊，是不是五保啊。 反正大家這么含糊的說，我么就這么含糊 的聽，含糊的做。 從這個意義上講，就是說從含糊的意義上使我們的 福利對象邊緣模糊了，對象群體擴大了，范圍有所拓展。那么就模糊 的福利對象及它的數(shù)量上來講應(yīng)該說確實是非常巨大的。 老年人有一 億四千五百萬， 可能按照我們更嚴格的說應(yīng)該是一億四千三百萬。 為 什么這么說呢 ?我來糾正，主要是過兩天我們要做一個新聞

4、發(fā)布，和 南開大學(xué)做一個百年預(yù)測的研究， 要把我國目前的老年人數(shù)量和今后 五十年到一百年的老年人發(fā)展的趨勢和狀況做一個公布。 殘疾人口是 六千多萬， 但是殘聯(lián)覺得這六千萬是小了， 因此他們正在進第二次殘 疾人的抽樣調(diào)查。 我想調(diào)查之后這個數(shù)量還會有大幅度的攀升。 孤殘 兒童現(xiàn)在按照我們通常的說法是三四百萬， 但是真正嚴格的統(tǒng)計下來 的只有六十萬左右。 這個統(tǒng)計我也知道肯定是有很多的遺漏， 因此我 們并不完全相信它。 但是制定政策時又得依靠它， 因此目前我們制定 孤兒的政策基本上就是按照六十萬。那么對這些福利對象的保障和服務(wù)的方式上， 我們目前主要是采 取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)著兩種方式。集中供養(yǎng)，

5、大家都知道，就是舉 辦機構(gòu)，設(shè)施和院舍，采取了國家供給，養(yǎng)服務(wù)對象，養(yǎng)服務(wù)隊伍， 養(yǎng)機構(gòu)，從而由國家一覽到底把它包起來。 目前我國城鄉(xiāng)各種各樣的 福利機構(gòu)有三萬八千五百多所， 收養(yǎng)了人員有一百二十萬左右， 床位 數(shù)有一百四十六萬七千多張， 這是我們的存量。 當(dāng)然還有一些社會力 量舉辦的， 但是由于規(guī)模數(shù)量各地掌握的現(xiàn)在都不太一致， 所以統(tǒng)計 起來也不是那么科學(xué)的。分散供養(yǎng)就是對三無對象，五保對象，除了 集中供養(yǎng)之外采取國家供給的方式， 把它放在家庭之中。 國家給相應(yīng) 的保障，并且有的時候派遣一些服務(wù)人員。 這是我們國家基本的福利 狀況。那么老年人的福利政策呢 ?老年人的福利政策應(yīng)該是把老年人納

6、 入到我們的福利對象范圍從而制定相應(yīng)的社會政策。 應(yīng)該是老年人的 社會政策，因為我一直做福利，我愿意談福利，姑且稱之為老年人的 福利政策吧。福利應(yīng)該包括兩個方面 :一個是收入的保障，一個是服 務(wù)的保障。 收入保障的角度大體上有這么多， 有保障老年人合法權(quán)益 的法律法規(guī)，像老年權(quán)利保障法。還有關(guān)于養(yǎng)老保險方面的一些政策， 剛才大家都談到了。 關(guān)于醫(yī)療保險的政策， 關(guān)于農(nóng)村實行新型合作醫(yī) 療制度的政策。關(guān)于城市普遍實施和農(nóng)村試點實行的最低生活保障的 政策。關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的規(guī)定。 關(guān)于城鄉(xiāng)貧困人口實行醫(yī)療救 助和生活救助的政策。 還有關(guān)于特殊優(yōu)待老年人的一些政策等等。 就 是說我們已經(jīng)制定出臺

7、的和正在執(zhí)行的， 也包括一些探索大體上應(yīng)該 是這么幾類。 屬于服務(wù)保障的大體上有這么多， 有老年人服務(wù)機構(gòu)舉辦運營管理監(jiān)督質(zhì)量評估等方面的優(yōu)惠政策和規(guī)定辦法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等等。就是說硬件設(shè)施建設(shè)的一系列的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等等。還有社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施場所建設(shè)運營管理的辦法及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。 還有家庭和社會 服務(wù)，居家養(yǎng)老服務(wù)等反面服務(wù)的政策和服務(wù)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。有為老服務(wù)隊伍建設(shè)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)技術(shù)等級規(guī)定等等。老年人健康狀 況的評估辦法標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)發(fā)展老年衛(wèi)生文化教育康復(fù)健身等服務(wù)的政 策的規(guī)定，發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，老年用品市場等方面的政策措施等等。應(yīng)該說從這兩方面講要是數(shù)起來也不少，但是沒有一個完整統(tǒng)一 的東西，特

8、別是沒有一個剛性的管總的東西。 如果我們把老年人政策 法規(guī)體系作為一個體系來看，我說基本的框架可能搭建起來了， 但是 這個框架結(jié)實不結(jié)實，合適不合適還有待商榷。另外這個框架下面需 要建墻需要扣頂，這個框架的豐富和完善現(xiàn)在看還遠遠不夠。所以如 果分析一下我國老年社會福利政策法規(guī)方面的建設(shè)，確實存在著不 足。我主要從以下幾個方面分析。一是老年福利總體上缺少法律層面 的根本保障。除了有一部非常原則，無所不包的老年人權(quán)益保障法之 外（而且這部法律我們現(xiàn)在看已經(jīng)十年了。今年是十周年，還要有一 系列的慶?；顒?。），但是隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善這部法律很 多地方已經(jīng)跟市場經(jīng)濟的要求是不相適應(yīng)的了， 跟老

9、年人的發(fā)展趨勢 和老年人的服務(wù)需求是不相適應(yīng)的了。 除此之外，我國至今還沒有制 定出老年福利的專項法律法規(guī)。這和國際社會比較起來，我們還是非 常滯后的。我國老年服務(wù)政策更多更久的還停留在政策文件的層面 上。因此執(zhí)行起來它的強迫性、它的剛性和他的時效性都要大打折扣， 這是一個缺失吧。第二，老年福利的政策法規(guī)體系建設(shè)，總體上講還嚴重的滯后于 經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體水平。我國老年人社會福利保障和服務(wù)水平總 體來說還是比較低的。經(jīng)濟不發(fā)達欠發(fā)達地區(qū)和廣大農(nóng)村表現(xiàn)得尤為 突出。農(nóng)村老年人的生活困難、缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象非常普遍。前幾天我 們看了中國老年報登的一個黑龍江兩會代表就是人大政協(xié)代表到偏 遠的農(nóng)村進行調(diào)

10、查的狀況，真的是非常的觸目驚心?？戳酥笠灿X得 農(nóng)村老年人的生活狀況和服務(wù)需求狀況方面的滿足是非常糟糕的。剛才王老師發(fā)表了一番感慨，我覺得王老師說的狀況跟他們調(diào)查公布的 情況比較起來還好得多。當(dāng)然這種現(xiàn)象和我國的公共財政政策、 社會 政策、以及老年福利政策建設(shè)的嚴重滯后是緊密聯(lián)系在一起的。第三，老年人的福利政策法規(guī)體系的建設(shè)缺少配套和銜接。 這不 僅體現(xiàn)在老年福利政策法規(guī)體系的本身各個方面，各個環(huán)節(jié)，各個層面都缺少配套和銜接。也體現(xiàn)在老年福利政策和其他的經(jīng)濟社會發(fā)展 政策發(fā)生矛盾、不協(xié)調(diào)甚至相悖的現(xiàn)象。比如：院舍服務(wù)當(dāng)中政府包 辦，導(dǎo)致資源分配不公，和效率低下這種體制性的障礙與國家改革大 政方

11、針的矛盾。像我國提出了政企分開、政市分開、政資政社分離的問題。但是現(xiàn)在我們更多地為老服務(wù)機構(gòu)， 特別是城市當(dāng)中都是政府 從辦到管一攬子包起來。這跟政市分離起碼都是不相吻合的。 還有福 利投入機制的偏向和市場經(jīng)濟公平競爭機制的矛盾也是非常突出的。 國家辦的是親兒子，投入多少也不心疼，這種現(xiàn)象的高耗低效非常突 出。但是社會力量舉辦一點資助就像剜心頭肉一樣，這個現(xiàn)象確實比較突出。第四，老年福利政策在執(zhí)行過程當(dāng)中落實不到位或者根本不落實 也比較突出。剛才我細數(shù)了一堆，當(dāng)然每一個方面里還有很多政策性 的文件，我們說的也不少了。給老年人社會力量舉辦也好、為老服務(wù) 業(yè)好、社區(qū)服務(wù)業(yè)好、居家養(yǎng)老也好，都有一些

12、支持性的政策和措施。 為什么就是不落實？國務(wù)院的文件按道理也有強制力，也有權(quán)威性， 但是到地方照樣不落實。這種執(zhí)行過程當(dāng)中存在的問題我覺得更為突 出。影響了我們的一些構(gòu)想，或者說影響了老年服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。此外，還有一些缺失。比如說，現(xiàn)行的福利投入預(yù)算缺少了公開 民主透明和監(jiān)督；城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)福利體制的分割和巨大的 差異；社會福利領(lǐng)域第三部門的作用很少體現(xiàn)； 服務(wù)人員的專業(yè)社會 工作者制度的缺失等等，這些都使得我們老年社會福利，政策法律， 法規(guī)體系的建設(shè)和健全有很長的路要走。最后，我想對老年社會福利法律體系的建設(shè)講一點建議。第一,從長期建設(shè)上來考慮老年福利的政策法規(guī)建設(shè)。 特別是要推動老

13、年福利的立法進程，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的老年社會福利保障和服務(wù)制度的 建設(shè)。我覺得這個應(yīng)該是隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村任務(wù)的推出我們今 后有些像低保制度、保險制度、最低生活保障、醫(yī)療保險這些今后應(yīng) 該逐步向農(nóng)村擴展。現(xiàn)在已經(jīng)在進行試點，有一些也不是說完全沒有， 比如說低保，現(xiàn)在已經(jīng)有一千多個縣在進行試點。聽起來縣很多，但 是試點的時候可能就是一個村、 一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。那么總體來講廣大的農(nóng)民 還沒有最低生活保障，或者說沒有養(yǎng)老保險。第二，要建立起新型的 合作醫(yī)療。第三，加快養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體 系的建設(shè)。這個我們設(shè)想要建立一個什么樣的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)呢？三句 話?，F(xiàn)在我們也在向這個方向努力。以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，這和我們的 國情和我們的民族傳統(tǒng)是吻合的