我國地下空間開發(fā)利用行政管理問題研究

1、第5卷 增刊2 地下空間與工程學(xué)報(bào)V o.l5 2009年12月 Chinese Journal o fU nderground Space and Eng i neering D ec.2009我國地下空間開發(fā)利用行政管理問題研究*徐 偉1,汪 霄1,陸偉東2(1.南京工業(yè)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院,南京 210009;2.南京工業(yè)大學(xué) 土木工程學(xué)院,南京 210009摘 要:本文從地下空間的特點(diǎn)入手,研究地下空間行政管理中的相關(guān)問題,并提出改善意見。文章首先從歷史發(fā)展角度、法律法規(guī)角度、行業(yè)管理角度發(fā)掘出地下空間管理問題的根源,然后將行政管理問題按照傳統(tǒng)行業(yè)遺留問題、法律法規(guī)問題、專業(yè)管理問

2、題角度進(jìn)行分類分析,最后從專業(yè)管理角度和綜合管理角度提出建議。關(guān)鍵詞:地下空間;行政管理;管理體制中圖分類號(hào):TU984.11+3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1673-0836(2009增2-1446-06Study on Ad m i nistrati on for Expl orati on and U tilization ofC ity Underground Space in Chi naXU W e i1,WANG X iao1,L U W ei dong2(1.M anage m ent Science and E ngineer i ng Institute,N anj i n

3、g Universit y of T ec hno logy,N anj i ng210009,China;2.College of C i vil Eng i neering,N anjing University of T echno l ogy,N anjing210009,ChinaAbstract:T his artic l e began w it h the analysis on the charac teristi cs o f unde rground space,and st udied the re le v ant issues o f ad m inistra ti

4、 on,t hen t he i m prove m ent is suggested.F irst of al,l fro m the v i ew po i n ts o f t he h istor ica l deve l op m en,t l aw s and regu l a ti ons,as we ll as v i ew po i nt o f the m anage m ent of t he i ndustry,t h i s article su mm ed up the prob le m s i n the managem ent of underground s

5、pace,t hen c l assifi ed the ad m inistrati on issues from t he v i ew po i n t o f proble m o f traditi onal i ndustries,laws and regu lati ons as we ll as pro fessiona lm anage m en t.F i nall y,fro m the v ie w s o f professi onal managem ent and i n teg ra ted m anagem ent,th i s arti c le m ade

6、 so m e reco mm endati ons.K eyword s:unde rground space;ad m i n i strati on;m anage m en t syste m1 引言步入21世紀(jì),我國城市化進(jìn)程發(fā)展加速,同時(shí)為了解決土地矛盾、緩解交通壓力、改善居住環(huán)境,人們開始把注意力集中到地下空間資源。近幾年來,北京、上海、廣州、深圳、西安、南京等地都加大了地下空間的開發(fā)力度,地鐵、地下商街、地下市政等工程都在大規(guī)模的建設(shè)運(yùn)行中,并且部分城市都已經(jīng)頗具規(guī)模。但是,隨著地下空間資源的開發(fā)利用,有很多問題逐漸顯現(xiàn)出來,相關(guān)法律法規(guī)的不完善、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的空白、開發(fā)利用中管理

7、上的低效等問題都影響到了地下空間資源的進(jìn)一步利用。如何看待、分析并解決這些弊端,正是擺在我們面前的首要問題。本文就是從研究地下空間的特點(diǎn)為基點(diǎn),以此來進(jìn)一步分析目前地下空間開發(fā)利用中行政管理中的相關(guān)問題,并提出改善意見。*收稿日期:2009 09 30(修改稿作者簡介:徐 偉(1982-,男,江蘇常州人,碩士研究生,主要從事工程建設(shè)管理、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的科研工作。E ma i:l robert m arch基金項(xiàng)目:國家 十一五科技支撐計(jì)劃:城市地下空間建設(shè)政策與標(biāo)準(zhǔn)體系研究(2006BA J27B01。2 我國城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀和特點(diǎn)我國地下空間開發(fā)利用布局可以這樣來描述:由結(jié)建民防工

8、程構(gòu)成的 點(diǎn)多而無序,由地下交通工程構(gòu)成的 線單一少變,缺少節(jié)點(diǎn)與連通區(qū)域來形成功能強(qiáng)大、用途多元的高效 網(wǎng)1。如何形成這樣的特點(diǎn),可以從如下幾個(gè)角度來分析: 2.1 歷史發(fā)展角度我國城市地下空間資源的利用發(fā)展歷史,是圍繞著人民防空工程來展開的,總體來說可以分為三個(gè)歷史階段。第一階段!五十年代末到八十年代中期。該階段是大規(guī)模的人民防空建設(shè)時(shí)期,但人民防空工程功能單一、開發(fā)深度不足2。第二階段!八十年代末到九十年代末。國內(nèi)開始著重將已有的人民防空工程進(jìn)行改造,地下空間開發(fā)利用開始向民用化發(fā)展,但是,由于開發(fā)利用管理仍然是以人民防空部門為基礎(chǔ),仍然是以民防和倉儲(chǔ)為主要功能。第三階段!九十年代末至今

9、。地下空間已能作為一個(gè)完整獨(dú)立的概念從過去的人民防空范疇中獨(dú)立出來,并且反過來包容人民防空的內(nèi)容。綜合地下空間的開發(fā)利用過程,可見我國的地下空間發(fā)展是以地下人民防空工程為基礎(chǔ)的,無論是從開發(fā)設(shè)計(jì)形式上還是從管理制度上,都有著人民防空工程的印記,特點(diǎn)如下:從地下空間工程成分比例來講,民防工程是地下空間工程的主體部分,其中城市商業(yè)建筑結(jié)建民防和地下靜態(tài)交通結(jié)建民防占了很大部分,而這些地下結(jié)建工程在大部分城市就構(gòu)成了地下空間開發(fā)利用的主體框架。從地下空間工程的布局來講,民防建筑的分布影響了地下空間工程的布局結(jié)構(gòu)。民防工程的主體是防空地下室,而防空地下室的建設(shè)依賴于城市建設(shè),這就決定了民防工程存在著布

10、局分散、相對(duì)獨(dú)立、機(jī)動(dòng)性差,同時(shí)也形成了我國地下空間布局以點(diǎn)為主,缺少連接,沒有形成綜合網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)2。從地下空間工程的產(chǎn)品屬性來講,我國地下空間工程是公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的混合產(chǎn)品,并具備連續(xù)過渡性。地下空間發(fā)展初期所建造的民防工程是典型的公共產(chǎn)品,其中民防指揮部仍然是完整的公共產(chǎn)品,而其他的結(jié)建工程,具備了私人產(chǎn)品屬性。從地下空間工程的使用權(quán)屬來講,我國地下空間工程的使用權(quán)屬都有部分與民防相關(guān)。中華人民共和國人民防空法#中規(guī)定: 人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理,收益歸投資者所有,在地下空間工程中,相關(guān)民防設(shè)施通常由民防部門提供,也就滿足了 誰投資、誰使用、誰收益原則,所以,民防對(duì)該工程也擁有

11、使用收益權(quán)利,這也是 多頭管理的原因之一,下面再詳細(xì)論述。2.2 法律法規(guī)和政策角度我國地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)體系還很不完善。到目前為止,對(duì)于地下空間的開發(fā)利用,我國尚未制定與實(shí)施相關(guān)正式法律、行政法規(guī),只有部門規(guī)章、單行法和部分地方政策法規(guī)。目前頒布的相關(guān)文件有:1996年中華人民共和國人民防空法#、1997建設(shè)部的部門規(guī)章城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定#;部分城市制定地方政策法規(guī),如上海市2002上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法#,2007年城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定#;杭州市2004、05年相繼出臺(tái)的關(guān)于積極鼓勵(lì)盤活存量土地促進(jìn)土地節(jié)約和集約利用的意見(試行#、杭州市

12、土地登記辦法#;深圳2008年深圳市城市地下空間使用條例#。我國目前的法律法規(guī)現(xiàn)狀對(duì)地下空間的影響主要有以下幾點(diǎn):(1所有權(quán)和使用權(quán)分離1。根據(jù)土地管理法#規(guī)定 城市市區(qū)的土地屬于國家所有,礦產(chǎn)資源法#規(guī)定 地下資源屬于國有,明確城市地表以下土地空間為國家所有,而且不因其所依附的土地和建筑的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。(2已有的土地法規(guī)、房地產(chǎn)法規(guī)和相關(guān)建筑行業(yè)法律法規(guī)在地下空間利用方面仍存在空白。如產(chǎn)權(quán)的歸屬界定,優(yōu)先權(quán)的設(shè)置、相鄰關(guān)系的處理等。(3由于缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)的保障與支持,以致我國的地下空間商業(yè)開發(fā)利用大部分只限于公共設(shè)施地下開發(fā)1。因?yàn)榈乇頇?quán)和地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界限模糊,地上建筑

13、與其地下空間產(chǎn)權(quán)無法劃分,以致無法開發(fā)私有地上使用權(quán)的地下空間,造成商業(yè)地下街主要是以道路干道下開發(fā)運(yùn)營,地鐵等動(dòng)態(tài)交通也主要是在城市主干道的地下進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營。2.3 行業(yè)管理角度14472009年增刊2 徐 偉,等:我國地下空間開發(fā)利用行政管理問題研究行業(yè)管理就是行業(yè)相關(guān)行政管理部門按現(xiàn)有的法律規(guī)范來履行職責(zé)的行政管理體系。我國地下空間開發(fā)利用起步較晚,還處于摸索階段,所以在行業(yè)管理方面仍然是參照一般建筑工程的行政管理體系運(yùn)行。地下空間工程的行政管理又有其自身的要求,比如工程類型分類多而復(fù)雜,專業(yè)性強(qiáng),管理工作協(xié)調(diào)程度高等,而各部門各司其職的管理方式容易導(dǎo)致多頭管理和真空管理,很明顯不能滿足

14、地下空間工程管理的要求,這就客觀要求有某個(gè)部門要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)管理職能。目前國內(nèi)各城市地下空間利用的行政管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有所不同,這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè):各城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同,所以對(duì)地下資源的開發(fā)利用程度并不相同,開發(fā)程度的深淺會(huì)影響到各行政主管部門的地位,可能引起領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)生變化;%由于地理位置和需求現(xiàn)狀的影響,造成各個(gè)城市對(duì)于地下空間開發(fā)的偏重點(diǎn)也不一樣,偏重點(diǎn)的不同也同時(shí)影響到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的確定?？偟膩碚f,目前國內(nèi)各城市的地下空間工程行政管理體系有如下幾種:(1采用一般建筑工程的行政管理體制。由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)、利用的綜合規(guī)劃管理及一般地下工程的詳細(xì)規(guī)劃管理,建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)一

15、般地下工程的建設(shè)、管理,房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)一般地下工程的登記、發(fā)證管理,民防部門負(fù)責(zé)民防工程的規(guī)劃、建設(shè)、管理以及民防工程的登記、發(fā)證管理。(2由建設(shè)主管部門作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門。按照城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定#中的規(guī)定,由地方建設(shè)主管部門作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌地下空間權(quán)的登記、發(fā)證、規(guī)劃、建設(shè)和管理。(3由民防管理部門作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門。在地下空間開發(fā)程度較淺的城市,適當(dāng)擴(kuò)充市民防辦的管理范圍,統(tǒng)籌地下空間權(quán)的登記、發(fā)證、規(guī)劃、建設(shè)和管理。(4由市規(guī)劃部門作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門。由于規(guī)劃部門能立足長遠(yuǎn),統(tǒng)籌性強(qiáng),以地下空間規(guī)劃管理為基礎(chǔ),協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。市建委管理地下工程的建設(shè)與管理,市民防辦管

16、民防工程的規(guī)劃、建設(shè)和管理。3 我國城市地下空間工程的行政管理中所存在的問題3.1 傳統(tǒng)建筑管理的遺留問題(1相關(guān)管理機(jī)構(gòu)較多,信息溝通存在阻礙,影響管理效率。地下空間開發(fā)涉及的主要管理部門有建委、規(guī)劃、民防、發(fā)改委、國土、公安消防、環(huán)保衛(wèi)生、市政、水利防洪、文物保護(hù)等行政管理部門,管理部門多,界限模糊,對(duì)出現(xiàn)的問題不能及時(shí)反應(yīng)和解決。(2各部門之間職責(zé)關(guān)系不順,運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。各行政管理部門各司其職,存在本位主義和相互推諉,遇事只顧局部利益和眼前利益,而缺乏全局和長遠(yuǎn)眼光,導(dǎo)致管理重疊和管理盲區(qū)并存。(3 重建輕管現(xiàn)象。有的是建管不分導(dǎo)致重建輕管,也有的實(shí)行所謂 建管合一的體制,而實(shí)際運(yùn)作中則是

17、重視建設(shè)職能,輕視管理職能。另外,在建設(shè)中政府包辦太多,而一些可以交給市場(chǎng)承擔(dān)的建設(shè)、維修任務(wù)卻由政府去成立專門機(jī)構(gòu)直接承擔(dān),致使管理職能只能處于從屬地位3。(4地下空間總體規(guī)劃滯后,存在局限性。國內(nèi)大部分城市的地下空間開發(fā)仍然是無序開發(fā),只從近期需要考慮而忽視了長遠(yuǎn)全局利益。地下空間開發(fā)利用投資大、技術(shù)要求高,并且開發(fā)后難以改造和消除,缺乏合理綜合的規(guī)劃,必定對(duì)后期開發(fā)造成嚴(yán)重影響。(5管理信息系統(tǒng)有待改進(jìn)和完善。地下空間信息數(shù)據(jù)資源大都只停留在專業(yè)管理功能需要層面,缺少綜合完整的信息資源,各相關(guān)單位和部門地下資源信息數(shù)據(jù)都各自享有自己的版權(quán),相互之間既不連通也不共享,影響到了管理的質(zhì)量和效

18、率。3.2 民防部門對(duì)其它管理部門的影響首先要說明的是,民防部門對(duì)地下空間開發(fā)利用上的干涉是立足在民防工程的發(fā)展角度考慮的。一方面由于民防工程的數(shù)量不能滿足戰(zhàn)時(shí)的需求,所以為了充分利用地下空間的防護(hù)潛力,可以將一部分地下空間通過可靠的加固改造措施,在戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)換成民防工程,以彌補(bǔ)民防工程的不足;另一方面,民防工程布局分散,沒有形成地下防護(hù)空間體系,所以需要通過與地下空間工程的連通來構(gòu)建網(wǎng)絡(luò),以此來完善和增強(qiáng)地下防護(hù)能力。雖然出發(fā)點(diǎn)是好的,但是對(duì)管理活動(dòng)的干涉必然會(huì)導(dǎo)致效率的降低,簡單分析如下:1448地下空間與工程學(xué)報(bào) 第5卷(1對(duì)規(guī)劃部門的影響。民防法#規(guī)定 城市的地下交通干線以及其他地下工程的

19、建設(shè),應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要;而且 城市新建民用建筑,按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室,民防部門有權(quán)對(duì)地下工程的設(shè)計(jì)規(guī)劃進(jìn)行審核。由于缺少相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持,民防部門對(duì)規(guī)劃的不適當(dāng)干預(yù),會(huì)致使規(guī)劃設(shè)計(jì)的混亂,以致工程的滯后甚至流產(chǎn)。(2對(duì)土地管理部門的影響。隨著對(duì)地下空間開發(fā)地深入,對(duì)于地下民防工程的使用權(quán)問題也凸現(xiàn)出來。由于現(xiàn)在部分地下民防工程的歸屬權(quán)還不清晰,民防法#的 誰投資,誰使用,誰受益的含糊界定在一定程度上擴(kuò)展了民防部門的權(quán)利,影響到了土地管理部門的地籍管理工作。(3對(duì)地方建設(shè)主管部門的影響。我國地下空間利用的開展是在民防工程的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,無論從建設(shè)還是管理,民防管理部門

20、比建設(shè)主管部門更具有優(yōu)勢(shì),而且相關(guān)法律規(guī)定,地下工程必須要兼顧民防需要,一直民防部門和建設(shè)主管部門管理界限不清,容易導(dǎo)致管理重疊。3.3 受法律法規(guī)和政策影響產(chǎn)生的問題目前,我國對(duì)地下空間開發(fā)利用管理工作,國家還沒有正式的法律法規(guī)出臺(tái),只有1997年建設(shè)部頒布的城市地下空間管理規(guī)定#,但是,在實(shí)際管理中,既無法可依,也無主管部門,實(shí)施方法和開發(fā)計(jì)劃,更無從談起,使得地下空間的利用處于無序狀態(tài),這是管理工作混亂低效的重要原因。(1由于產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)范圍無法確定,也就無法對(duì)地下工程中民防工程的范圍進(jìn)行界定,造成民防部門與其他行政管理部門的管理職責(zé)界限不清,出現(xiàn)管理重疊和管理空白。(2產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)問題

21、還直接影響到規(guī)劃部門和土地管理部門的工作。地上和地下土地的權(quán)屬如何區(qū)分,地下資源如何分層劃分,地下土地使用權(quán)如何取得、轉(zhuǎn)讓,直接影響到城市地下空間的綜合規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展。(3缺少相關(guān)法律法規(guī)的保障和支持,也會(huì)影響地下市政工程的開發(fā)利用,導(dǎo)致資源浪費(fèi)。如上海張揚(yáng)路共同溝建成后,由于缺少相關(guān)的政策和配套的法規(guī),至今仍無法投入正常使用。(4環(huán)境保護(hù)法#中缺少對(duì)地下空間方面的規(guī)定和限制,環(huán)保部門的工作難以開展。地下工程的建設(shè)運(yùn)營,對(duì)地下和地表環(huán)境都會(huì)造成影響,如何減少或避免不利影響,需要法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)的支持和保障。3.4 專業(yè)管理問題目前在地下空間的開發(fā)利用管理上,采用的是傳統(tǒng)建筑行業(yè)的專業(yè)管理方式

22、,特點(diǎn)是各部門條塊分割,各司其職,強(qiáng)調(diào)自身職責(zé)和利益,但是為什么對(duì)于普通工程行之有效的管理體制,卻在地下空間工程的管理運(yùn)行中暴露出各種問題,這是值得探究的。(1由于地下建筑工程本身的特點(diǎn),在地下空間開發(fā)利用中,相關(guān)建設(shè)法律法規(guī)不能完全照搬使用,各行政管理部門沒有法律作為行政依據(jù),必然會(huì)在一定程度上發(fā)生管理混亂。(2在地下空間工程中,民防工程的特殊性。民防工程是我國地下空間開發(fā)利用的基礎(chǔ),對(duì)于地下空間本來就具備相應(yīng)的管理權(quán)。也就是說如果不考慮地上地下的區(qū)別,民防部門的管理職能和其他部門行政管理部門的職能是相同的,所以當(dāng)所有管理部門的職權(quán)都集中于地下時(shí),必然發(fā)生管理職能的重疊。(3各行政管理部門的

23、職權(quán)在有限的地下空間中被 壓縮,職能邊界模糊,部分職能交叉。地下空間管理主要內(nèi)容包括規(guī)劃管理,建設(shè)管理,權(quán)屬管理,運(yùn)營與維護(hù)管理,環(huán)境保護(hù)、消防及災(zāi)害應(yīng)急管理,而現(xiàn)有的管理職能又分別歸屬規(guī)劃與建設(shè)管理部門、房屋土地資源管理部門、民防部門、市政管理部門、交通管理部門,甚至稅務(wù)局、環(huán)保局、環(huán)衛(wèi)局、園林局、電力局等部門也參與到地下空間的管理中來,勢(shì)必引起管理問題。(4傳統(tǒng)專業(yè)管理在地下空間管理中的弊端被 放大。地下空間最主要的特點(diǎn)就是其有限性和不可再生性,開發(fā)利用過程中的一點(diǎn)疏忽就會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi),而且開發(fā)利用環(huán)環(huán)相扣,管理工作相互交叉緊密相連,這就對(duì)各管理部門間的相互協(xié)作能力有了高要求,而傳統(tǒng)

24、的各司其職模式是不適應(yīng)這種管理要求,弊端就明顯暴露出來。4 對(duì)于地下空間行政管理改革上的對(duì)策和建議4.1 完善法律法規(guī),為地下空間開發(fā)利用行政管理工作提供法律依據(jù)(1地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)和政策的完善,要從縱向和橫向兩方面來考慮。橫向上要滿足不同類型地下工程的需要,如地下交通工程相關(guān)法規(guī)、地下商業(yè)街相關(guān)法規(guī)、地下管道共同溝開發(fā)14492009年增刊2 徐 偉,等:我國地下空間開發(fā)利用行政管理問題研究利用法規(guī)等;縱向上應(yīng)涵蓋地下空間工程的整個(gè)生命周期,從項(xiàng)目初的使用權(quán)的取得、產(chǎn)權(quán)的界定,項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用,項(xiàng)目建成后的管理維護(hù),都應(yīng)該通過法規(guī)和政策進(jìn)行限制規(guī)定。(2通過立法定義地下空間的產(chǎn)

25、權(quán)、使用權(quán)、空間權(quán)等基本屬性。產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、空間權(quán)是地下空間的根本屬性,是管理工作的依據(jù)和根本,只有明確了這些基本屬性,管理工作才能有的放矢,各部門的職責(zé)權(quán)屬劃分也才有科學(xué)的依據(jù)。(3完善建筑管理法規(guī)。由于地下建筑工程本身的諸多特點(diǎn),使之不能完全適用地面建筑工程的相關(guān)管理辦法,因而必須制定適應(yīng)地下空間開發(fā)要求的具體管理辦法,即地下空間開發(fā)利用建筑工程管理法#。(4完善健全相關(guān)法規(guī),如規(guī)劃法#、土地法#、民防法#等,以建立科學(xué)合理的建設(shè)管理法規(guī)體系。通過建立建設(shè)管理法規(guī)體系來綜合指導(dǎo)和規(guī)范各管理部門的職責(zé)和行動(dòng),從而真正做到有法可依,保證管理的質(zhì)量和效率。(5建立科學(xué)的地下空間開發(fā)利用政策支持體

26、系。由于地下空間工程投資大、造價(jià)高、成本回收周期長,而且地下空間設(shè)施營運(yùn)成本高于同類項(xiàng)目的營運(yùn)成本,還多為公益性的服務(wù)事業(yè),盈利水平低,為了保持地下空間設(shè)施經(jīng)營基礎(chǔ)的安定,對(duì)地下空間開發(fā)利用要給與相應(yīng)的政策支持,如融資優(yōu)惠和低稅賦政策等。4.2 對(duì)專業(yè)管理的意見4.2.1 對(duì)規(guī)劃管理部門的建議(1地下空間規(guī)劃不單是地下管網(wǎng)規(guī)劃、民防規(guī)劃、地鐵規(guī)劃等的簡單拼湊,而是地下空間資源的總體規(guī)劃布局,是整個(gè)城市總體規(guī)劃的一部分,所以不能盲目地追求規(guī)模、項(xiàng)目開發(fā),而應(yīng)有一個(gè)全局的、宏觀的開發(fā)意識(shí)。只有對(duì)地下空間進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃,才能使地下空間資源得到合理有序的開發(fā)和利用。(2編制城市總體規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)首

27、先考慮民防工程建設(shè)規(guī)劃與城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的結(jié)合。因?yàn)槊穹拦こ叹哂?平戰(zhàn)結(jié)合的特點(diǎn),要在規(guī)劃中盡可能滿足 社會(huì)效益、戰(zhàn)備效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。開發(fā)要有先后,有重點(diǎn),有層次,保持規(guī)劃總體布局在空間和時(shí)間上的連續(xù)性和發(fā)展彈性?？梢詫㈤_發(fā)分為優(yōu)先開發(fā)設(shè)施、選擇開發(fā)設(shè)施和未來開發(fā)設(shè)施,在規(guī)劃區(qū)域選擇上,要有所側(cè)重應(yīng)根據(jù)城市布局結(jié)構(gòu),以開發(fā)城市中心區(qū)的地下空間為主,由里向外輻射開發(fā)利用地下空間。(3要積極采用先進(jìn)的測(cè)繪勘察技術(shù),建立三維的城市空間規(guī)劃圖,更有助于地下空間的有效規(guī)劃和利用。4.2.2 對(duì)民防部門的建議(1進(jìn)一步細(xì)化民防工程建設(shè)規(guī)劃,明確民防重點(diǎn),對(duì)于 平戰(zhàn)結(jié)合部分,在相關(guān)法律法規(guī)的基

28、礎(chǔ)上細(xì)化民防工程產(chǎn)權(quán),明確自身的地位,利用自身對(duì)地下民防工程的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn),積極發(fā)揮協(xié)調(diào)配合作用。(2對(duì)于早期民防工程,由于年久失修,缺乏有效的管理和維護(hù),工事質(zhì)量和等級(jí)降低,需要改進(jìn)內(nèi)部防護(hù)設(shè)施,完善配套設(shè)備,在發(fā)揮其最佳防護(hù)效能的基礎(chǔ)上,盡可能與其它地下空間工程對(duì)接。(3改進(jìn)通信指揮體系,完善系統(tǒng)性,提高預(yù)警和報(bào)知系統(tǒng)的自動(dòng)化程度,可作為地下空間管理的有效工具。(4和各相關(guān)管理部門相互協(xié)作,努力將民防工程與地下空間的開發(fā)結(jié)合起來,連接分散的民防工程,不僅可以提高民防工程的平時(shí)利用率,又可以提高戰(zhàn)時(shí)城市的整體防護(hù)能力,真正實(shí)現(xiàn)民防工程的 社會(huì)效益、戰(zhàn)備效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。4.2.3

29、對(duì)建設(shè)主管部門的建議(1處理好民防工程和其它地下工程的關(guān)系,要充分而考慮到民防工程平戰(zhàn)結(jié)合的特點(diǎn),在保證民防效用的基礎(chǔ)上,促進(jìn)民防工程和其它地下工程的融合統(tǒng)一,從而提高地下空間工程的整體綜合效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、戰(zhàn)備效益、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。(2完善建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),建立地下空間工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系#。由于目前我國地下空間開發(fā)利用形式是以地鐵建設(shè)和民防工程建設(shè)為主,交通市政設(shè)施為輔,所以現(xiàn)在我國的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也只是涉及這幾部分,其它方面基本是空白領(lǐng)域,而且產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、安全、衛(wèi)生及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及綜合標(biāo)準(zhǔn)都相當(dāng)缺乏,嚴(yán)重影響了地下空間開發(fā)利用的質(zhì)量和效率,足以可見建立地下空間工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系#的重要性和迫切性。4.2

30、.4 對(duì)環(huán)保和安全部門的建議(1做好地質(zhì)、水文、礦產(chǎn)的勘察。環(huán)保部門要配合規(guī)劃和建設(shè)部門做好環(huán)境、礦產(chǎn)資源、水資源、文物古跡的保護(hù)和對(duì)現(xiàn)有人民防空、國防設(shè)施1450地下空間與工程學(xué)報(bào) 第5卷2009年增刊 2 徐 偉, 等: 我國地下空間開發(fā)利用行政管理問題研究 1451 的保護(hù)。要采取有效措施防止地下水枯竭、 地面沉 降, 防止地下水污染、 危及地面建筑安全。 ( 2 完善環(huán)境保護(hù)方 面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前地 下環(huán)境方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏, 嚴(yán)重影響了環(huán)保部門 的管理工作。針對(duì)這點(diǎn), 我們可以參考學(xué)習(xí)日本、 美國等發(fā)達(dá)國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 制定出完善的適合我 國國情的環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 從而從技術(shù)上保 證環(huán)保部門的管理效率。 4 3 綜合管理和專業(yè)管理的整合 . 綜合管理是種領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)管理體制, 是以專業(yè)管 理為基礎(chǔ), 建立綜合管理機(jī)構(gòu), 并通過其領(lǐng)導(dǎo)和協(xié) 調(diào)來彌補(bǔ)專業(yè)管理不足的管理體制。目前國內(nèi)有 很多管理領(lǐng)域都實(shí)行的是綜合管理制度, 如環(huán)境保 護(hù)部門、 水資源流域管理部門、 自然保護(hù)區(qū)管理部 門等, 而且實(shí)踐證明, 綜合管理制度能有效彌補(bǔ)專 業(yè)管理的不足, 對(duì)于行業(yè)行政管理改革是十分行之 有效的措施。 目前國內(nèi)有部分專家都提出了地下空間綜合 管理的設(shè)想, 總的來說可以歸結(jié)為兩種: ( 1 建立綜合