從_南海一號(hào)_事件看我國(guó)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的完善

1、論文從“南海一號(hào)”事件看趙亞娟張亮3 【內(nèi)容摘要】“南海一號(hào)”古沉船從1987年被發(fā)現(xiàn)到擬定于今年發(fā)掘出水, 前后歷時(shí)二十年, 這一漫長(zhǎng)的過(guò)程暴露出我國(guó)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)體制在遺產(chǎn)發(fā)現(xiàn)、遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)掘等方面的種種不足。在遺產(chǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上, 我國(guó)應(yīng)設(shè)立較為完善的報(bào)告發(fā)現(xiàn)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 激勵(lì)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)者向主管機(jī)關(guān)報(bào)告, 杜絕或減輕私人盜掘; 在遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題上, 應(yīng)當(dāng)將就地保護(hù)確立為一項(xiàng)保護(hù)原則, 例外情形下才可進(jìn)行發(fā)掘; 在遺產(chǎn)發(fā)掘問(wèn)題上, 應(yīng)當(dāng)允許私人力量在一定條件下介入遺產(chǎn)的發(fā)掘?！娟P(guān)鍵詞】水下文化遺產(chǎn)報(bào)告發(fā)現(xiàn)就地保護(hù)發(fā)掘顧名思義, “水下文化遺產(chǎn)”即指處于水下環(huán)境中的文化遺產(chǎn)。由于各國(guó)對(duì)“

2、文化遺產(chǎn)”的理解不盡一致, 對(duì)“水下文化遺產(chǎn)”的理解也有很大區(qū)別。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織2001年保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約的規(guī)定, 水下文化遺產(chǎn)指“至少100年來(lái), 周期性地或連續(xù)地, 部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價(jià)值的所有人類(lèi)生存的遺跡”。公約列舉的水下文化遺產(chǎn)包括遺址、建筑、房屋、人工制品(artifacts 、人類(lèi)遺骸、船舶、飛行器、其他運(yùn)輸工具或其任何部分及其所載貨物或內(nèi)容物、具有史前意義的物品, 以及相關(guān)具有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境等。沉船則是最常見(jiàn)、數(shù)量最多的一類(lèi)水下文化遺產(chǎn)。毋庸置疑, 作為有著漫長(zhǎng)海岸線(xiàn)的文明古國(guó), 我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)資源十分豐富。1987年811僅就沉船

3、而言, 據(jù)國(guó)家博物館水下考古學(xué)研究中心主任張威先生估計(jì), 在中國(guó)沿海有不少于3000艘的古代沉船。參見(jiàn)魯娜:探索藍(lán)色文明水下考古, 中國(guó)國(guó)家地理雜志1999年第2期。參見(jiàn)保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約第1條。該公約的唯一目的就是促進(jìn)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。雖然公約尚未生效, 但公約的通過(guò)情況暗示它將很快獲得法定20個(gè)國(guó)家的批準(zhǔn)、接受或加入書(shū), 從而發(fā)生效力。有關(guān)公約的評(píng)價(jià), 可參見(jiàn)傅成:聯(lián)合國(guó)教科文組織2001年<保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約>評(píng)析, 載傅成主編:海洋法專(zhuān)題研究, 廈門(mén)大學(xué)出版社2004年版, 第6頁(yè);See als o Carig F orrest , A New Internatio

4、nal Regime for the Protection of Underwater Cultural Heritage , 3International and C om parative Law Quarter 2ly 540,542(2002 ; Sarah Dromg oole , 2001UNESCO C onvention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage , 1The International Journal of M arine and C oastal Law 78(2003 .中國(guó)采用的是“文物”

5、和“水下文物”的用語(yǔ)。為方便計(jì), 筆者假定保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約所指的“水下文化遺產(chǎn)”和水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例所稱(chēng)的“水下文物”內(nèi)涵相同。作者單位:華南理工大學(xué)法學(xué)院、中山大學(xué)法學(xué)院。8月, 交通部廣州海難救撈局與英國(guó)海洋探測(cè)公司合作在廣東臺(tái)山縣船山島附近海面進(jìn)行探測(cè)作業(yè)時(shí)發(fā)現(xiàn)了一艘已經(jīng)沉睡八百多年的宋代沉船, 并當(dāng)即打撈出水了瓷器、銅器、錫器、鍍金器、鐵器等200多件文物, 消息震動(dòng)了國(guó)內(nèi)外這是國(guó)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的第一處水下沉船遺址。專(zhuān)家后來(lái)確認(rèn)這是一艘宋代沉船, 并命名為“南海一號(hào)”, 寓意即為我國(guó)沉船發(fā)現(xiàn)的一個(gè)開(kāi)始?！澳虾Ｒ惶?hào)”被發(fā)現(xiàn)后, 中國(guó)水下考古隊(duì)多年來(lái)進(jìn)行了多次探摸和小規(guī)模試掘, 初步摸清了沉

6、船的大體方位、構(gòu)造和船貨的種類(lèi), 打撈出水了一批文物。經(jīng)多方協(xié)調(diào)和論證, “南海一號(hào)”的打撈方案已經(jīng)基本確定, 并于2006年年初開(kāi)始實(shí)施打撈作業(yè), 可望在今年出水與民眾見(jiàn)面?！澳虾Ｒ惶?hào)”護(hù)制度存在的一些問(wèn)題:發(fā)現(xiàn)古代沉船(比如“ ? 如何保護(hù)沉船, 、打撈出水, 船? , 這一水下文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng), 來(lái)反思我國(guó)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)法律制度。一、從“南海一號(hào)”的發(fā)現(xiàn)看有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的報(bào)告發(fā)現(xiàn)要求筆者認(rèn)為, “南海一號(hào)”的發(fā)現(xiàn)者在發(fā)現(xiàn)沉船后采取的直接打撈行為暴露出我國(guó)有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的報(bào)告發(fā)現(xiàn)和相關(guān)獎(jiǎng)懲制度存在缺陷。1982年文物保護(hù)法關(guān)于報(bào)告發(fā)現(xiàn)的規(guī)定沒(méi)有特別考慮到水下文物保護(hù)問(wèn)題, 也沒(méi)有

7、明確發(fā)現(xiàn)者在發(fā)現(xiàn)文物后負(fù)有立即停止所從事的活動(dòng), 保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)、維持現(xiàn)場(chǎng)完整的義務(wù)。該法第18條規(guī)定:“在進(jìn)行基本建設(shè)工程或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中, 任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)文物, 應(yīng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚幕姓芾聿块T(mén)”, 似可由此認(rèn)為單位或者個(gè)人在進(jìn)行其他活動(dòng)當(dāng)中, 比如捕魚(yú)或海洋軍事活動(dòng)當(dāng)中, 發(fā)現(xiàn)文物時(shí)不必報(bào)告當(dāng)?shù)匚幕姓芾聿块T(mén)。這顯然沒(méi)有考慮到水下文物的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。雖然事實(shí)上漁民在捕魚(yú)時(shí)發(fā)現(xiàn)水下文物是我國(guó)水下文物發(fā)現(xiàn)的一個(gè)重要途徑, 但根據(jù)該規(guī)定, 漁民并沒(méi)有報(bào)告的法律義務(wù)。第18條的另一重要不足在于沒(méi)有明確發(fā)現(xiàn)者除了報(bào)告發(fā)現(xiàn)外, 還應(yīng)該怎么辦:是應(yīng)該立即停止相關(guān)活動(dòng)以便保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)的完整, 還是可以繼續(xù)進(jìn)行打撈

8、? 因?yàn)橐勒赵摲ǖ?條的規(guī)定:“中國(guó)境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物, 屬于國(guó)家所有”, 似乎將文物區(qū)分為陸地考古文物和水下考古文物。但根據(jù)該法第16條規(guī)定:“地下埋藏的文物, 任何單位或者個(gè)人都不得私自發(fā)掘, 一切發(fā)掘計(jì)劃只有經(jīng)國(guó)家文化行政管理部門(mén)批準(zhǔn)后始得進(jìn)行”, 則此處的“地下”是否僅指陸地的地下? 如果可以這樣理解, 是否可以進(jìn)一步推論, 單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)的水下文物后, 可以進(jìn)行打撈, 只要將打撈出的文物上繳國(guó)家就完全尊重了國(guó)家的所有權(quán)?同時(shí),1982年文物保護(hù)法有關(guān)獎(jiǎng)懲的規(guī)定既不足以激勵(lì)發(fā)現(xiàn)者們積極向文物管理機(jī)關(guān)報(bào)911參見(jiàn)索有為:國(guó)家文物局批露“南海一號(hào)”打撈方案細(xì)

9、節(jié), 人民日?qǐng)?bào)海外版2005年12月30日。參見(jiàn)魯娜:探索藍(lán)色文明水下考古, 中國(guó)國(guó)家地理雜志1999年第2期。有關(guān)“南海一號(hào)”發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)的詳細(xì)介紹, 可參見(jiàn)朱文佚等:打撈3000億南海寶藏, 三聯(lián)生活周刊總第239期。告其發(fā)現(xiàn), 也難以對(duì)潛在的違法者產(chǎn)生足夠的威懾。根據(jù)該法第29條,“認(rèn)真執(zhí)行文物政策法令, 保護(hù)文物成績(jī)顯著的”或“發(fā)現(xiàn)文物及時(shí)上報(bào)或者上繳, 使文物得到保護(hù)的”, 由國(guó)家給予適當(dāng)?shù)木窆膭?lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì), 發(fā)現(xiàn)者們似乎需要多打撈出一些文物以便滿(mǎn)足“保護(hù)文物成績(jī)顯著”或者“使文物得到保護(hù)”的條件, 才能得到國(guó)家的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐中, 沉船遺址往往包含了大量文物, 如果只是單純向

10、文物主管機(jī)關(guān)報(bào)告發(fā)現(xiàn)并上繳偶然打撈出水的一兩件文物, 似乎不滿(mǎn)足“保護(hù)文物成績(jī)顯著”或“使文物得到保護(hù)”的條件, 也就不能獲得國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)。如果發(fā)現(xiàn)者在內(nèi)水、領(lǐng)海及其他場(chǎng)所中發(fā)現(xiàn)文物后隱匿不報(bào), 不上繳國(guó)家的, ,并追繳其非法所得的文物”, , 該規(guī)定不足以打擊潛在違法者的僥幸心理, “南海一號(hào)”, 因?yàn)檫@次由交通部廣州海難救“基本工程建設(shè)”活動(dòng), 也不是“不在法律規(guī)定的報(bào)告范圍內(nèi)。也可能是發(fā)現(xiàn)者們認(rèn)為需要報(bào)告, 但既然法律沒(méi)有規(guī)定發(fā)現(xiàn)文物后必須離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)、不許打撈, 如果能多打撈出一些文物(最好是重要文物 , 在上報(bào)時(shí)一并上交國(guó)家, 才可以表明發(fā)現(xiàn)的水下遺址比較重要, 符合“保護(hù)文物成績(jī)顯著”或

11、者“使文物得到保護(hù)”的要求, 才有機(jī)會(huì)獲得相應(yīng)的國(guó)家精神獎(jiǎng)勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。不論發(fā)現(xiàn)者們出于何種考慮, 筆者認(rèn)為, 既然1982年文物保護(hù)法規(guī)定內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的水下文物屬于國(guó)家所有, 則任何單位和個(gè)人在任何活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)文物后均不得擅自進(jìn)行勘探、打撈或發(fā)掘, 必須向相應(yīng)的文物行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告。同時(shí), 鑒于報(bào)告發(fā)現(xiàn)是啟動(dòng)文物保護(hù)程序的前提只有單位和個(gè)人積極地向有關(guān)文物行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告其發(fā)現(xiàn)的沉船、沉物, 才可能進(jìn)一步談得上“保護(hù)”問(wèn)題立法必須進(jìn)一步完善報(bào)告發(fā)現(xiàn)制度, 以激勵(lì)發(fā)現(xiàn)者們積極上報(bào)所發(fā)現(xiàn)的文物線(xiàn)索。理由有二:其一, 我國(guó)水下文化遺產(chǎn)資源十分豐富, 但航海紀(jì)錄等文獻(xiàn)十分稀少, 人力物力也十分缺

12、乏, 比如我國(guó)只有一支專(zhuān)業(yè)水下考古隊(duì), 隊(duì)員目前不足50人且多為兼職, 主要依靠專(zhuān)業(yè)水下考古隊(duì)的主動(dòng)調(diào)查來(lái)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)顯然不現(xiàn)實(shí), 故而水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)很大程度上必須依賴(lài)漁民等發(fā)現(xiàn)者的報(bào)告。其二, 海上執(zhí)法確實(shí)面臨很大困難, 無(wú)論是要對(duì)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)乃至專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)過(guò)往的船只進(jìn)行監(jiān)測(cè)以防止其從事非法打撈活動(dòng), 還是對(duì)這些海域中已發(fā)現(xiàn)的沉船遺址實(shí)行保護(hù)、阻止盜掘活動(dòng)的發(fā)生, 執(zhí)行起來(lái)都有很大困難甚至不可能執(zhí)行。通過(guò)立法設(shè)立較為完善的報(bào)告發(fā)現(xiàn)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 鼓勵(lì)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)者向文物管理機(jī)關(guān)報(bào)告以杜絕或減輕私人盜掘, 則可以使文物管理機(jī)關(guān)處于相對(duì)主動(dòng)地位, 能夠及時(shí)采取相應(yīng)的保護(hù)措施。

13、否則, 不充分的報(bào)告規(guī)定有使水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作淪為無(wú)源之水的危險(xiǎn)。遺憾的是, 無(wú)論是國(guó)務(wù)院于1989年10月頒布的水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例 , 還是2002年修訂后的文物保護(hù)法, 其有關(guān)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的規(guī)定都沒(méi)有完全彌補(bǔ)1982年文物保護(hù)法在報(bào)告發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上的不足。比如, 條例雖然就水下文物的范圍、水下文物的主管機(jī)21參見(jiàn)1982年文物保護(hù)法第30條第2款。1982年文物保護(hù)法第29條規(guī)定:“有下列事跡的單位或者個(gè)人, 由國(guó)家給予適當(dāng)?shù)木窆膭?lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì):(一 認(rèn)真執(zhí)行文物政策法令, 保護(hù)文物成績(jī)顯著的; (二 為保護(hù)文物與違法犯罪行為作堅(jiān)決斗爭(zhēng)的; (三 將個(gè)人收藏的重要文物捐獻(xiàn)給國(guó)家

14、的; (四 發(fā)現(xiàn)文物及時(shí)上報(bào)或者上繳, 使文物得到保護(hù)的; (五 在文物保護(hù)科學(xué)技術(shù)上有重要發(fā)明創(chuàng)造或者其他重要貢獻(xiàn)的; (六 在文物面臨破壞危險(xiǎn)的時(shí)候, 搶救文物有功的; (七 長(zhǎng)期從事文物工作有顯著成績(jī)的?！?002年修訂后的文物保護(hù)法第12條基本上重申了該條的規(guī)定。構(gòu)、水下文物的考古勘探和發(fā)掘活動(dòng)等作了規(guī)定, 重申或者細(xì)化了1982年文物保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定, 但條例有關(guān)報(bào)告文物發(fā)現(xiàn)的規(guī)定并不令人滿(mǎn)意。依照條例的規(guī)定, 內(nèi)水、領(lǐng)海內(nèi)的一切水下遺存, 領(lǐng)海以外其他管轄水域內(nèi)(即毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架 起源于中國(guó)和起源國(guó)不明的水下遺存, 都屬于國(guó)家所有, 國(guó)家對(duì)其行使管轄權(quán); 對(duì)于外國(guó)領(lǐng)海以

15、外的其他管轄海域以及公海區(qū)域內(nèi)的起源于中國(guó)的文物, 國(guó)家享有辨認(rèn)器物物主的權(quán)利。對(duì)于由國(guó)家所有并行使管轄權(quán)的那部分水下文化遺產(chǎn), 發(fā)現(xiàn)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告給國(guó)家文物局或地方文物行政管理部門(mén)并上繳有關(guān)文物; 對(duì)于我國(guó)享有辨認(rèn)器物物主權(quán)利的那部分水下遺產(chǎn), 物局或地方文物行政管理部門(mén), 已經(jīng)打撈出水的, 。但只有符合文物保護(hù)法第29條規(guī)定各項(xiàng)規(guī)定情形的, 門(mén)的表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。, 也根據(jù), , 任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)文物, , , 文物行政部門(mén)接到報(bào)告后, 如無(wú)特殊情況, 應(yīng)當(dāng)在24, 并在7日內(nèi)提出處理意見(jiàn)。文物行政部門(mén)可以報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾ㄖ矙C(jī)關(guān)協(xié)助保護(hù)現(xiàn)場(chǎng); 發(fā)現(xiàn)重要文物的, 應(yīng)當(dāng)立即上報(bào)國(guó)務(wù)院文物行

16、政部門(mén), 國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告后15日內(nèi)提出處理意見(jiàn)。該規(guī)定雖然比1982年文物保護(hù)法的規(guī)定詳細(xì), 提出了具體的時(shí)間限制, 并要求“保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)”, 但仍然有不足:該規(guī)定既沒(méi)有考慮到水下文物發(fā)現(xiàn)的特殊情形漁業(yè)生產(chǎn)及海洋軍事活動(dòng)才是發(fā)現(xiàn)水下文物的重要途徑, 也很難激勵(lì)發(fā)現(xiàn)者積極向有關(guān)部門(mén)報(bào)告其發(fā)現(xiàn)。同時(shí), “24小時(shí)”和“7日”的時(shí)間限制對(duì)于行駛在茫茫海洋中發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)者們而言可能過(guò)于嚴(yán)苛。上述規(guī)定的不完善導(dǎo)致實(shí)踐中水下文化遺產(chǎn)被發(fā)現(xiàn)也就意味著被破壞。隨著近年來(lái)技術(shù)裝備的不斷完善, 我國(guó)沿海又陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了多處沉船遺址, 但很多沉船都不像“南海一號(hào)”那么幸運(yùn)。西沙群島多處沉船遺址被

17、嚴(yán)重破壞甚至炸毀, 海底殘留著大量文物碎片; 遼寧綏中三道崗元代沉船遺址也多次遭到非法打撈。在沿海一些沉船遺址附近的漁民家里, 基本上都可以看到和遺址出水文物相同或類(lèi)似的且比較完整的物品這種情況非常普遍, 不是一家、兩家的問(wèn)題。漁民的這些收藏品常常流向文物販子手里。另一方面, 因?yàn)閳?bào)告發(fā)現(xiàn)規(guī)定的執(zhí)行涉及到獎(jiǎng)勵(lì)資金的來(lái)源問(wèn)題, 獎(jiǎng)勵(lì)通常不會(huì)很多, 至少不明顯; 至于個(gè)人發(fā)現(xiàn)沉船沉物后有多少人沒(méi)有上報(bào), 或者在層層上報(bào)過(guò)程中有多少可以最終上報(bào)到國(guó)家文物局, 都很難確定。綜上, 筆者認(rèn)為, 除了加大文物保護(hù)政策與法令的宣傳力度, 特別是加大對(duì)漁民、海軍隊(duì)伍、工程建設(shè)單位等宣傳力度, 使民眾自覺(jué)意識(shí)到

18、要保護(hù)水下文物之外, 今后在修訂條例時(shí)應(yīng)增加121參見(jiàn)孫健:西沙海底考古, 中國(guó)國(guó)家地理雜志1999年第5期; 魯娜:探索藍(lán)色文明水下考古,中國(guó)國(guó)家地理雜志1999年第2期。參見(jiàn)2002年文物保護(hù)法第32條。參見(jiàn)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例第10條。參見(jiàn)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例第6條。參見(jiàn)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例第23條。有西方學(xué)者認(rèn)為, “就(有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的 法律與政策而言, 中國(guó)處于領(lǐng)先地位。這是在經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析他國(guó)所采取的行動(dòng), 并認(rèn)真思索如何最佳利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以鼓勵(lì)個(gè)人保護(hù)此一資源之后所取得的成就?！盨ee P orter H oagland , China , in Sarah Dromg oo

19、le ed. Legal Protection of the Underwater Cultural Heritage :National and International Perspectives , The Hague :K luwer Law In 2ternational , 1999, p. 35. 但筆者認(rèn)為, 這項(xiàng)只有13條的條例在今天看來(lái)未免顯得單薄和概括, 迫切需要進(jìn)一步修訂。規(guī)定:“任何單位或個(gè)人發(fā)現(xiàn)水下文物或疑似水下文物時(shí), 應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)場(chǎng)完整、迅速離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng), 并立即或在到達(dá)第一個(gè)進(jìn)入的港口后立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚奈镄姓芾聿块T(mén)或國(guó)家文物局。已經(jīng)打撈出水的, 應(yīng)當(dāng)同時(shí)上繳當(dāng)?shù)匚奈?/p>

20、行政管理部門(mén)或國(guó)家文物局處理。因發(fā)現(xiàn)人的報(bào)告而積極促進(jìn)了水下文物的價(jià)值或完整性的保全時(shí), 文物行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予嘉獎(jiǎng)、獎(jiǎng)勵(lì), 具體實(shí)施辦法由國(guó)家文物局決定?！痹谛抻單奈锉Ｗo(hù)法時(shí), 也有必要在第12條增加一款:“對(duì)發(fā)現(xiàn)者給予的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)從報(bào)告獎(jiǎng)勵(lì)基金撥付。報(bào)告獎(jiǎng)勵(lì)基金包括國(guó)家給予的財(cái)政支持和公共募集資金, 具體實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院決定?！辈⑿抻喌?2條:“任何單位或個(gè)人發(fā)現(xiàn)文物或疑似文物時(shí)整、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng), 立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚奈镄姓芾聿块T(mén), 才能激勵(lì)廣大發(fā)現(xiàn)者自覺(jué)地、。二、從“原則“, 但問(wèn)題是如何“保護(hù)”? 我國(guó)水下考古隊(duì)就先后對(duì)“, 從而逐步摸清了“南海一號(hào)”大致方位、船貨的種類(lèi)、船體的狀況等, 并擬

21、定今年正式打撈出水。筆者試圖由此反思我國(guó)立法存在的缺失。如何保護(hù)文化遺產(chǎn)? 1982年文物保護(hù)法雖然旨在加強(qiáng)文物保護(hù), 但卻沒(méi)有明確如何“保護(hù)”;1989年水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例也沒(méi)有規(guī)定如何“保護(hù)”;2002年修訂后的文物保護(hù)法則確立了保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理的文物工作方針。這十六字方針既是指導(dǎo)新時(shí)期文物工作的法律準(zhǔn)則, 也是我們正確認(rèn)識(shí)和處理文物保護(hù)和利用這一關(guān)系的根本出發(fā)點(diǎn)和法律依據(jù):一方面, 保護(hù)、搶救、利用和管理是整個(gè)文物工作的四項(xiàng)基本任務(wù); 另一方面, 保護(hù)和搶救是核心和前提, 利用是在合理范圍內(nèi)的利用, 管理是工作的基本保障。換言之, 文物保護(hù)是我國(guó)文物工作的中心任務(wù)

22、, 但遺憾的是, 該法也未能明確如何“保護(hù)”。寬泛地講, “保護(hù)”就是使保護(hù)對(duì)象不受干擾和破壞。因?yàn)槲幕z產(chǎn)常年處于相對(duì)穩(wěn)定的陸地環(huán)境或者水下環(huán)境中, 可以認(rèn)為遺產(chǎn)多年來(lái)已經(jīng)和周?chē)h(huán)境達(dá)到了某種平衡狀態(tài), 包括發(fā)掘在內(nèi)的任何人為擾亂都可能?chē)?yán)重干擾這種平衡狀態(tài), 造成文化遺產(chǎn)的壞變。考古學(xué)家們也指出,由于目前技術(shù)水平有限, 特別是保存技術(shù)有限, 對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行考古發(fā)掘、打撈出水并非最有效的保護(hù)方式; 水下環(huán)境相對(duì)較為穩(wěn)定, 物品進(jìn)一步受侵蝕、壞變的速度相對(duì)緩慢; 而一旦打撈出水, 新一輪的侵蝕過(guò)程很快就開(kāi)始了, 物品很容易遭受壞變乃至徹底滅失; 因此, 在出現(xiàn)更先進(jìn)有效的技術(shù)之前, 讓這些文

23、化遺產(chǎn)繼續(xù)處于原位, 反而更有利于保全這些文化遺產(chǎn)。如此一來(lái), 通過(guò)將水下文化遺產(chǎn)留在原地、保全水下遺址的物理完整性, 也就保全了它所包含的考古、歷史或文化信息。在此意義上, 實(shí)行就地保護(hù)這種方式更能保存其所蘊(yùn)含的考古、歷史和科學(xué)信息, 更有利于傳承人類(lèi)文明。221See Preliminary S tudy on the Advisability of Preparing an International Instrument for the Protection of the Underwater Cultural Her 2itage , UNESCO G eneral C on fer

24、ence , T wenty -eighth Session , 4Oct. 1995, para. 31. 也正因?yàn)槿绱? 保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約第2條第5款規(guī)定“就地保護(hù)”(preservation in situ 為“首選”(the first option 。田野考古也存在同樣問(wèn)題。參見(jiàn)周雙林:談?wù)効脊虐l(fā)掘中文物的現(xiàn)場(chǎng)保護(hù), 文物世界1999年第4期。See Patrick J. O K eefe , Shipwrecked Heritage :A C ommentary on the UNESCO C onvention on Underwater Cultural Heritage

25、, Leices 2ter :Institute of Art and Law , 2002, p. 49.參見(jiàn)范敬宜等:文物保護(hù)法律指南, 中國(guó)城市出版社2003年版, 第120121頁(yè)。參見(jiàn)2002年文物保護(hù)法第4條。筆者認(rèn)為 ,就地保護(hù)方式有其自身的合理性 、 科學(xué)性 ,值得我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法借鑒 。但 除了通過(guò)引入就地保護(hù)原則以彌補(bǔ)立法上的缺失外 ,還必須處理好兩個(gè)相關(guān)問(wèn)題 : 如何執(zhí)行 “就 地保護(hù)” 是不是只要將水下文化遺產(chǎn)留在原地就實(shí)現(xiàn)了 “保護(hù)” 如何看待就地保護(hù)和其他 ? 保護(hù)方式的關(guān)系 ? 首先 ,相關(guān)法律應(yīng)明確如何執(zhí)行就地保護(hù)原則 。對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行就地保護(hù)并不意味著

26、 消極地將水下文化遺產(chǎn)留在原地 、 聽(tīng)之任之 。如果發(fā)現(xiàn)一處水下文化遺址 ,文物行政管理機(jī)關(guān)仍 有必要對(duì)該遺址和周?chē)h(huán)境進(jìn)行初步調(diào)查 ,了解遺址和周?chē)h(huán)境的特性 ,并根據(jù)需要采取積極措 施防止周?chē)h(huán)境出現(xiàn)不利于遺址保護(hù)的變化 ,比如控制 、 減輕周?chē)Ｓ虻奈廴緩亩鴾p緩遺址自然 腐壞 、 惡化的速度 ,圍繞遺址周?chē)鷦澇鲆粔K保護(hù)區(qū) ,防止人為活動(dòng) ( 比如捕魚(yú) 的擾亂 ,評(píng)估軍事演 習(xí)、 武器測(cè)試等活動(dòng)對(duì)遺址周?chē)Ｑ蟓h(huán)境和遺址的影響等等 。就地保護(hù)也不等于禁止一切了解 水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng) ,文物管理機(jī)關(guān)可以對(duì)遺址進(jìn)行必要的調(diào)查 ,以便了解 、 確認(rèn)遺址的內(nèi)容和 特性從而采取有效的保護(hù)措施 。 其次

27、 ,對(duì)水下文化遺產(chǎn)實(shí)行就地保護(hù)并不是一勞永逸的保護(hù)方式 : 一方面 ,不排除出于 “政績(jī) 工程” 的考慮 ,文物行政管理部門(mén)會(huì)批準(zhǔn)發(fā)掘遺址 ; 另一方面 ,情況變化時(shí) ,比如遺址周?chē)h(huán)境不 斷惡化造成遺址持續(xù)腐壞時(shí) ,堅(jiān)持就地保護(hù)反而可能不利于遺產(chǎn)的保全 。但無(wú)論如何 ,因?yàn)樗?文化遺址具有不可再生性 ,一旦被發(fā)掘就不可能再?gòu)?fù)原 ,所以 ,立法必須嚴(yán)格限定允許發(fā)掘的條 件 。比如 ,我國(guó)水下考古隊(duì)經(jīng)過(guò)探摸后發(fā)現(xiàn) “南海一號(hào)” , 的狀況近年來(lái)不斷惡化 ,船體腐朽速度 加快 ,需要進(jìn)行搶救性發(fā)掘 ,打撈方案經(jīng)過(guò)多年論證最終確定后 ,才決定于 2006 年年初正式開(kāi)始 發(fā)掘的 。 綜上所述 ,筆

28、者認(rèn)為 ,雖然國(guó)家文物管理機(jī)關(guān)在 “南海一號(hào)” 的保護(hù)上摸索出了一條正確的路 子 ,但必須完善相關(guān)立法以避免出現(xiàn)無(wú)法可依的尷尬局面 。考慮到我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工 作開(kāi)展時(shí)間較短 ,只有十幾年的實(shí)踐 ,還難以制訂全面成熟的法律保護(hù)體制 ,有必要增加若干保 護(hù)原則作為立法的指導(dǎo)方針和解釋法律的依據(jù) ,彌補(bǔ)立法的欠缺和漏洞 。就地保護(hù)原則應(yīng)作為 一條首選原則 。在今后修訂 文物保護(hù)法 ,應(yīng)考慮在總則部分增加一條規(guī)定 “就地保護(hù)是文 時(shí) : 物保護(hù)的首選方案 。在修訂 ” 條例 ,也應(yīng)增加規(guī)定 “應(yīng)當(dāng)對(duì)水下文物實(shí)行就地保護(hù) 。對(duì)實(shí)行 時(shí) : 就地保護(hù)的水下遺址 ,文物行政管理部門(mén)應(yīng)定期檢查 ,排除

29、或減輕可能對(duì)遺址構(gòu)成擾亂 、 破壞的 情形 。在水下文物面臨緊急危險(xiǎn)或壞變時(shí) ,可以進(jìn)行搶救性發(fā)掘 。其他情況下 ,對(duì)水下文物的考 古勘探和發(fā)掘應(yīng)當(dāng)僅限于以認(rèn)識(shí)文物 、 保護(hù)文物和科學(xué)研究為目的 。 ” 三 、“南海一號(hào)” 從 的發(fā)掘看我國(guó)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)掘制度 如果決定對(duì) “南海一號(hào)” 進(jìn)行發(fā)掘 ,自然而然就會(huì)面臨另外一個(gè)問(wèn)題 : 是否允許商業(yè)性組織介 入發(fā)掘 ? 即是完全依靠國(guó)家力量進(jìn)行發(fā)掘還是在一定條件下允許商業(yè)性組織發(fā)掘某些水下文化 遺產(chǎn) ? 根據(jù)我國(guó) 文物保護(hù)法 條例 、 的規(guī)定以及現(xiàn)行的文物政策 ,國(guó)家文物局主管全國(guó)文物保護(hù) 工作 ,包括水下文物的登記注冊(cè) 、 保護(hù)管理以及有關(guān)考古

30、勘探和發(fā)掘的審批工作 ,未經(jīng)其批準(zhǔn) ,任 ter : Institute of Art and Law , 2002 , p . 54. See Patrick J . O Keefe , Shipwrecked Heritage : A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage , Leices2 123 © 1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 何單位或個(gè)人不得

31、以任何方式私自勘探或發(fā)掘 。 內(nèi)水 、 領(lǐng)海內(nèi)的一切水下遺存屬于國(guó)家所有 ; 對(duì)于我國(guó)領(lǐng)海以外管轄海域 ( 即毗連區(qū) 、 專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū) 、 大陸架 內(nèi)的起源于外國(guó)的文物 ,我國(guó)雖然 不主張所有權(quán) ,也沒(méi)有明確提出行使管轄權(quán) ,但如果外方 ( 外國(guó)國(guó)家 、 外國(guó)法人或自然人 、 國(guó)際組 織 要在這些水域內(nèi)進(jìn)行考古勘探和發(fā)掘 ,必須與中方合作 ,其申請(qǐng)由國(guó)家文物局報(bào)國(guó)務(wù)院特別 許可 。 也即 ,我國(guó)至少對(duì)于有關(guān)的考古勘探或者發(fā)掘活動(dòng)享有管轄權(quán) 。簡(jiǎn)言之 ,原則上由國(guó)家 博物館的水下考古隊(duì)負(fù)責(zé)水下文化遺產(chǎn)的發(fā)掘 ,雖然存在和外國(guó)相關(guān)考古機(jī)構(gòu)的合作 ,但不允許 商業(yè)性組織介入發(fā)掘或?qū)z產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā) 。

32、這種方式的優(yōu)點(diǎn)就是國(guó)家可以隨時(shí)掌握 、 監(jiān)控水 下文化遺產(chǎn)的發(fā)掘情況 ,可以確保依照科學(xué)的方式最大程度地提取遺址所蘊(yùn)含的寶貴歷史 、 文 化、 考古等信息 ,但缺點(diǎn)也十分明顯 : 耗資巨大的水下發(fā)掘完全依靠國(guó)家投入 ,人員配備 、 技術(shù)裝 備等必然有限 ,單純依靠展覽發(fā)掘品所得幾乎不可能收回巨大的投入 。 “南海一號(hào)” 長(zhǎng)達(dá)近二十 年、 耗資過(guò)億元的發(fā)掘歷程從某種程度上來(lái)看就是一個(gè)很好的說(shuō)明 。 事實(shí)上 ,早有允許私人力量介入水下文化遺產(chǎn)發(fā)掘或?qū)z產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā)的先例 。比如 , ( 根據(jù)美國(guó) 1987 年通過(guò)的 拋棄沉船法Abandoned Shipwreck Act ,凡被認(rèn)定為具有歷史

33、價(jià)值且已 被原所有權(quán)人拋棄的海底沉船 ,一律歸國(guó)家所有 ,但國(guó)家將該所有權(quán)轉(zhuǎn)移給各州享有 ,私人不得 以 “海難救助” 為由打撈這類(lèi)沉船 。 由于 拋棄沉船法 僅適用于美國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的沉船 ,對(duì)于領(lǐng)海之 外的沉船 ,私人打撈公司仍然可以海難救助之名進(jìn)行打撈 ,并訴諸海事法院請(qǐng)求救助報(bào)酬 ,甚至 主張對(duì)打撈物享有所有權(quán) 。 英國(guó)政府也指出 ,英國(guó)領(lǐng)海海床上大約有 10 ,000 處沉船遺址 ,但法 律不可能保護(hù)所有的沉船遺址 ,也不是所有的沉船遺址都值得法律保護(hù) ,法律必須集中精力和資 源保護(hù)最重要 、 最典型的水下文化遺產(chǎn) 。 換言之 , 私人可以打撈政府認(rèn)為不重要的那些沉船遺 址并從中牟利 。英

34、國(guó)政府還和美國(guó)的一家打撈公司 Odyssey Marine Exploration Inc. ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng) “Odyssey 公司”合作打撈 1964 年沉沒(méi)的英國(guó)軍艦 HMS Sussex 號(hào) 。根據(jù)雙方 2002 年簽訂的打撈 合同 ,Odyssey 公司享有部分打撈出水的物品 ,或者打撈物銷(xiāo)售后的盈利 。 我國(guó)南海周邊一些國(guó)家 ,如菲律賓 、 印度尼西亞 、 越南 、 馬來(lái)西亞等 ,很早就開(kāi)始對(duì)一些資金 雄厚的外國(guó)打撈者簽訂合作協(xié)議或特許權(quán)協(xié)議 ,采用公私合作的方式打撈沉船 。比如在菲律賓 , 外國(guó)打撈公司經(jīng)過(guò)申請(qǐng)并繳納申請(qǐng)費(fèi) ,在獲得菲律賓國(guó)家博物館的許可證后就可以進(jìn)行海底打 參見(jiàn) 水

35、下文物保護(hù)管理?xiàng)l例 4 條 。 第 參見(jiàn) 水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例 2 條 、 3 條 、 7 條 。 第 第 第 43 U. S. C. § 2106 (a . 對(duì) 拋棄沉船法 的有關(guān)評(píng)論 ,可見(jiàn) :Ole Varmer & Caroline M. Blanco , United States of America , in ternational , 1999 , p . 207 ; Anne G. G iesecks , The Abandoned Shipwreck Act Through the Eyes of Its Drafter , 2 Journal of Ma

36、ritime Law and Commerce 171 (1999 . 這方面的案例很多 。See Columbus - America Discovery Group v. The Unidentified Wrecked and Abandoned Sailing Vessel , (1992 974 F. 2d. 450. (US Court of Appeals , 4th Circuit . 但應(yīng)當(dāng)指出 ,對(duì)于美國(guó)領(lǐng)海外水域內(nèi)沉沒(méi)的外國(guó)國(guó)家船舶 ( 比如軍艦 , 因?yàn)樯婕暗絿?guó)家豁免問(wèn)題 ,美國(guó)政府的態(tài)度逐漸趨向于承認(rèn)這些船舶享有國(guó)家豁免權(quán) ,反對(duì)私人在未得到有關(guān)國(guó)家授權(quán)的情況 下就擅

37、自進(jìn)行打撈 。如克林頓政府在 2001 年 1 月的一份總統(tǒng)聲明中明確承認(rèn)船旗國(guó)享有所有權(quán)和主權(quán)豁免 , 但該國(guó)明示放棄 這些權(quán)利的除外 ; 并建議那些準(zhǔn)備打撈這類(lèi)船舶公司在取得這些國(guó)家的明示許可之后才進(jìn)行打撈 。See The Presidential Statement on United States Policy for the Protection of Sunken State Craft , February 5 , 2001. itage , 1 The International Journal of Marine and Coastal Law 77 ,78 (2003 .

38、 and 10 T ones of G Coins , 3 Marine Policy 189 , 190 , 191 (2004 ; 郭玉軍等 國(guó)際水下文化遺產(chǎn)若干法律問(wèn)題研究 old : 中國(guó)法學(xué) , 2004 年第 3 期 。 Sarah Dromgoole ed. Legal Protection of the Underwater Cultural Heritage : National and International Perspectives , The Hague : K luwer Law In2 124 See UK explanation of vote. 轉(zhuǎn)引自 :S

39、arah Dromgoole , 2001 UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Her2 這艘軍艦滿(mǎn)載金銀幣 。See Sarah Dromgoole , Murky Waters for G overnment Policy : The Case of a 17th Century British Warship © 1994-2007 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 撈工作 ,但

40、必須按協(xié)議與其共同分享打撈物 。 馬來(lái)西亞也于 1980 年代早期就對(duì)外國(guó)打撈公司 正式開(kāi)放其水域 ,根據(jù) 1994 年 2 月份的特許權(quán)協(xié)議 ,政府獲得任何發(fā)掘并出售物品的 35 %的收 益 ; 許可證上沒(méi)有時(shí)間限制 ; 啟動(dòng)項(xiàng)目的許可證保證金是 200 ,000 馬幣 ,但這筆錢(qián)可以在項(xiàng)目結(jié) 束時(shí)返還 。 這種允許私人力量參與水下文化遺產(chǎn)打撈的方式有利也有弊 : 一方面 ,國(guó)家可以大量節(jié)省對(duì) 水下文化遺產(chǎn)的投入 ,同時(shí)又可以收獲一定量的發(fā)掘品或者一筆可觀的費(fèi)用 ; 另一方面 ,既然依 靠私人力量進(jìn)行的發(fā)掘顯然不可能像水下考古那么專(zhuān)業(yè) 、 、 細(xì)致 縝密 ,為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化 ,幾 乎必然會(huì)損壞一些不具有重要商業(yè)價(jià)值的遺產(chǎn) 。為了避免破壞重要遺址 ,國(guó)家不僅需要首先對(duì) 有關(guān)的遺址進(jìn)行 “品質(zhì)評(píng)估”確定是否允許私人力量進(jìn)行發(fā)掘 , 這本身可能就得花費(fèi)巨大的 人力物力 還需要對(duì)發(fā)掘作業(yè)進(jìn)行監(jiān)管 ,以防止某些公司在暴利引誘下超出指定的海域或者 遺址進(jìn)行發(fā)