新用地分類引導(dǎo)下的城市用地混合功能開發(fā)

1、1205新用地分類引導(dǎo)下的城市用地混合功能開發(fā)羅超孫靚雯盧有朋【擁要1O域市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)淮(GB50137-2011)的實(shí)施，對域市用地的混合功能開發(fā)，其采用兼容 性凡比例控制的方法進(jìn)行引導(dǎo)。這種控制方法，一方而使得用地性質(zhì)彈性堰加，帶來了混合用地使用權(quán)期限界運(yùn)和續(xù)期所產(chǎn) 生的物權(quán)矛盾問題；另一方面，用地兼容性的投制使得規(guī)劃管理“自由裁量權(quán)”擴(kuò)大,堰加了規(guī)劃管理的風(fēng)險(xiǎn)。針對這些問 題，提出通過提高規(guī)劃編制與管理水平.明并慕容性控制的用地出讓條件管理，完善城市規(guī)劃汕律依系等播進(jìn)，來引導(dǎo)城市 用地混合功能詢開發(fā)。以期在滿足城市發(fā)展對于混合功能需要的同時(shí)，證建設(shè)的合理有序，體現(xiàn)規(guī)劃的彈性

2、控制思惣及對 于公眾利益的探障。關(guān)犍詞：新城市用地分類 混合功能開發(fā) 荼須性控制 自由裁量權(quán) 土地使用杖出讓城市的本質(zhì)是人的聚集，其形成與發(fā)展的最直接動(dòng)力是滿足異居人群的各種需求。根據(jù)道薩迪亞斯的 研究，人會(huì)選擇最省力、最省時(shí)間、最省花費(fèi)的方式來滿足自己的需要。從這一原則出發(fā)，人們會(huì)希望所 需的功能空間都集中在一處，或者說在同一空間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)多種需要的功能而無須在空間上移動(dòng)。另外, 在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地的用途受到多變的外部因素影響，其使月需求往往具有綜合性。因此，用地混合 功能的開發(fā)是城市發(fā)展及土地高效利用的必然要求。1用地混合功能開發(fā)“混合功能開發(fā)”是指為了滿足群體及個(gè)人的多樣活動(dòng)和多元需

3、求，以多功能的上地使川及多樣化的 空間布局為于段，對一定范圍內(nèi)的上地和建筑進(jìn)行的綜合性開發(fā)?；旌瞎δ艿拈_發(fā)起源于對雅典憲章“城 市功能分區(qū)”原則的批判，爾后在馬丘比丘憲章彼正式提出：“在今天不應(yīng)當(dāng)把城市當(dāng)作一系列的組成 部分拼在一起考慮而必須努力去創(chuàng)造一個(gè)綜合的、多功能的環(huán)境”?；旌瞎δ茏鳛橐环N狀態(tài)，是城市本性的 需要，區(qū)別于功能單-啲分區(qū)狀態(tài)；另一方血，混合的功能Z間入僅是相互不同的功能，而且是不同功能 Z間存在著直接或間接的內(nèi)在聯(lián)系，呈現(xiàn)出相互關(guān)聯(lián)性和有序性，區(qū)別于功能無序的狀態(tài)巴混合功能的表 W現(xiàn)形式分水Y：方向和垂直方向兩種混銚水V方痢的混合通述同一平血內(nèi)的不同建筑功能組合實(shí)現(xiàn)，如我

4、國古代城市中典型的前店后宅竹局模式；垂直方向的混合指設(shè)世二不同水平高度上的建筑功能的混合，如 城市中大量的底層商業(yè)，上層居住或辦公的混合樓等。在歐美國家的城市規(guī)劃屮，土地的混合功能己成為重要的規(guī)劃原則C在歐洲，混合功能被看作“城市 復(fù)興“和“緊湊城市”的重要內(nèi)容，在美國，混合功能則是“新城市主義”和“精明增長”理念的一部分。 混合功能被認(rèn)為是創(chuàng)造有活力的、宜居的、可持續(xù)的城市環(huán)境的宣要工具。盡管用地混合功能開發(fā)得到了 廣泛的認(rèn)町，但在我國城市規(guī)劃的巾，対于混合功能的處理方式枚有形成共識(shí)。2012年以前，在城市用 地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137-90）（以下筒稱90國標(biāo)）的引導(dǎo)F，用地分

5、類按照用地使用情況的 功能性進(jìn)行剛性判定，即一個(gè)用地代碼對應(yīng)一種士地用途，對于混合功能用地的分類堆以界定。故在規(guī)劃 編制屮往往采用生造用地代碼的方式體現(xiàn)混合用地，如商住混合用地（Rm）的岀現(xiàn)等。而根據(jù)我國的城市 規(guī)劃管理體制，對于規(guī)劃建設(shè)用地中用地性質(zhì)的修改轉(zhuǎn)換需要對相關(guān)規(guī)劃的進(jìn)行先行修改，缺乏相應(yīng)的彈 性控制。這種問題，隨著瞬息萬變的市場帶給城市川地開發(fā)的影響而愈演愈烈，由此引發(fā)的就是，為了更 好的適應(yīng)城市發(fā)展的需要和市場的需求，城市用地規(guī)劃越來越頻緊的被修改。這不僅對規(guī)劃成果的權(quán)威性 構(gòu)成威脅，也不利于城市建設(shè)工作的開展此2.新國標(biāo)用地分類對于混合功能開發(fā)的引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)下，土地具有復(fù)雜的屬

6、性，最突出的體現(xiàn)便是土地使用的復(fù)合功能。故市場導(dǎo)向的土地使用 必須貝有較高的功能復(fù)合性與靈活性。與之相應(yīng)，城市的用地分類標(biāo)準(zhǔn)必須與這種混合功能的開發(fā)需求相 適應(yīng)，以解決諾如商住、科技園區(qū)、商務(wù)辦公等一系列復(fù)合功能用地的歸類問題c而隨著2012年I月1【 新的城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)一一城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137.2011）（以卜韋j稱新國標(biāo)）的 實(shí)施，對于城市用地的混合功能開發(fā)，其做出了相應(yīng)的引導(dǎo)。新國標(biāo)村于城市用地混合功能開發(fā)的引導(dǎo)，沒有延續(xù)設(shè)立混合用地分類的思路，而是采用賦予用地性 質(zhì)兼容性的方式來體現(xiàn)。即對于用地性質(zhì)的確定，以其地面使用的主導(dǎo)設(shè)施性質(zhì)作為歸類依據(jù)，同時(shí)明確 可

7、兼容地類和比例。例如，對于城市道路周邊通常作為商住綜合功能開發(fā)的地塊，依據(jù)建筑血積中商業(yè)及 居住血積的比例，按其主耍的使用功能劃分用地性質(zhì)：若居住用地占據(jù)較大比例，則用地性質(zhì)劃作居住用 地，同時(shí)在兼容性控制中明確其對于商業(yè)功能的可兼容性及控制比例c 90國標(biāo)下，對于混合用地，在規(guī)劃 編制屮多采用生造用地代碼的方式來體現(xiàn)，如采用Rm表示商住莊地，用Rc表示居住辦公混合用地等。而 出于混合用地的種類眾多，設(shè)立混合用地使得用地分類過于復(fù)雜祁不利于標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施。且在我國大量 沖小城麗規(guī)劃設(shè)計(jì)及管理水T：不很高的條件下，令乂不清的混合用地町能會(huì)帶來建設(shè)十的混亂和環(huán)境質(zhì)量的惡化。特別地，對于文物占跡用地

8、的劃分，體現(xiàn)著混合功能開發(fā)的思想。新國標(biāo)將文物古跡用地定位為：具 有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值且沒有其他使用功能的建筑物、構(gòu)筑物、遺址、墓葬等用地。而對于己作他用的 文物古跡用地，按其實(shí)際使用的主要功能進(jìn)行分類，如北京故宮，現(xiàn)己作為陣物館，應(yīng)將具納入“圖書展 覽設(shè)施用地”；頤和園，現(xiàn)已作為公園，應(yīng)將其納入“公共綠地“。將文物古跡用地的歷史價(jià)值與開發(fā)導(dǎo)向 相結(jié)合進(jìn)行用地分類，區(qū)別了已經(jīng)開發(fā)保護(hù)的文物古跡用地和單純性質(zhì)的文物古跡用地。有利于燉文物古 跡用地的開發(fā)引導(dǎo)及周邊用地的合理配置c特別地，對于擁有大量文物古跡用地的歷史文化名城，區(qū)分己 作開發(fā)保護(hù)的文物古跡用地而按照其實(shí)際使用功能劃分，能更真實(shí)的反

9、映出城朮中各功能的布局及用地的 配置。同時(shí)對于歷史文物古跡的保護(hù)，無論其開發(fā)用途，在專頂規(guī)劃以及城市的紫線控制中予以體現(xiàn)，確 保了文物古跡用地開發(fā)與保護(hù)的相互結(jié)合。新國標(biāo)用地分類對于城市用地混合用途開發(fā)做出J'積極的引導(dǎo)，但是通過兼容性進(jìn)行混合功能控制的 手段并不完善，其兼容性控制體系屮依然存在一些問題。3存在的問題31擴(kuò)大了規(guī)劃管理的自由裁量權(quán)，增加了管理風(fēng)險(xiǎn)兼容性的類型有兩種：用地的兼容性和建筑的兼容性。前者捋的是用地性質(zhì)上的彈性，即用地性質(zhì)可 以在兼容性的范用內(nèi)置換為其他性質(zhì)用地；后者指的是在建筑的使用功能上，允許可兼容的多種功能混合 開發(fā)。用地兼容性控制所帶來彈性使得規(guī)劃管理自

10、山裁最權(quán)的擴(kuò)大，提高了觀劃管理的風(fēng)險(xiǎn)。用地的兼容性對規(guī)劃管理最人的影響，體現(xiàn)在規(guī)劃部門對于月地出讓規(guī)劃條件的確定上。規(guī)劃條件是 規(guī)劃管理部門基于己編制的規(guī)劃和城市未來的發(fā)展需要，而形成的對于城市用地開發(fā)的一般性約束叫規(guī)劃 條件的提出體現(xiàn)了對用地開發(fā)目標(biāo)的預(yù)期，是市場利益與公共利盤乙間博弈的平衡。市場經(jīng)濟(jì)的越利性， 使得規(guī)劃管理本就而臨很多外部因素的沖擊。在放開了用地兼容性彈性后，管理白由裁量權(quán)的擴(kuò)人，將會(huì) 使得這種影響將會(huì)愈發(fā)加大。如何在用地兼容性控制中，判斷出適宜發(fā)展需要的地塊功能，足對我國城市 規(guī)劃管理的更大挑戰(zhàn)；如何在外部因素的影響下，確定合理的用址出讓規(guī)劃條件，是對規(guī)劃管理者的職業(yè) 操

11、守的更大考驗(yàn)卜忙32存在使用權(quán)年限的差異，潛藏著物權(quán)矛盾根據(jù)中華人民共和國城鎮(zhèn)國件十地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)訃暫存條例（以下簡稱條例）：生地出讓是國 家或集體以土地所有者的身份壯地使用權(quán)在-定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向國家或集體 支付土地使用權(quán)岀讓金的彳亍為。我國土地所有權(quán)為國家和集體所有，土地岀讓是使用權(quán)的岀讓且有-定時(shí) 間限亂另外,對于不同性質(zhì)用地其出讓使用權(quán)的年限不同，條例指出，土地使用權(quán)出讓最高年限按下 列用途確恙（-）居住用地七十年;工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年; 商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十仇而新國標(biāo)中對于用地的兼容性控制，在

12、 明確主要性質(zhì)的情況下規(guī)定其可兼容地類，會(huì)使-塊用地存在多個(gè)岀讓年限，形成我國用地管理匕的矛盾。 自20世紀(jì)90年代初,我風(fēng)推彳亍對城鎮(zhèn)土地使用制度的改革，逐步建立起土地有償、有限期、可依法進(jìn)彳亍 交易的使用制度，齢只有二十余年，土地使用權(quán)岀讓期限尚未達(dá)到。用地兼容性控制下的使用年限矛盾 閒不明顯。但不可避免的，數(shù)十年后，當(dāng)土地岀讓年限到期時(shí)，混合用地的使用權(quán)年限界定問題必然會(huì)形 成社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)C另外，根據(jù)仲華人民共和國物權(quán)法（以下筒稱物權(quán)法）第-百四十九條規(guī)總唯宅建設(shè)用地使 用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。耐r于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間尿滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該上 地上的房屋麒他不動(dòng)產(chǎn)的

13、歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者纟勺定不明確的，依照法律、彳亍政法 規(guī)的規(guī)定辦r。即對于住宅建設(shè)用地,在國有用地使用權(quán)到期的情況下，其所有權(quán)受到物權(quán)法的明確 保護(hù)，眥川地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，使得住宅用地沒有了出讓年限的限制，這在-定程度上提高了住宅用 地使用權(quán)的價(jià)值；而對于非住宅建設(shè)的用地其使用權(quán)到期后的相關(guān)處理情況尚未明確。而在各地方的規(guī)定 中,也只明確了住宅用地的使用權(quán)續(xù)期，如上海根據(jù)地方規(guī)定，在上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)岀讓合同 中指出，允許住宅用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，但其他類型的土地則需要報(bào)主管部門批準(zhǔn)，對于出讓期限 屆滿、土地使用者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地將無償收回。另外，根據(jù)土地

14、管理法的規(guī)定，若為公共利 益需要，住宅馳的使用權(quán)也可能被收回叫在這樣的情況下，通過用地兼容性來控制混合用地，容易造成同-地塊內(nèi)的土地使用權(quán)期限差異化及 岀讓期限屆滿后的續(xù)期問艇以居住用地兼容商業(yè)性質(zhì)為例,當(dāng)肝商業(yè)用地使用權(quán)到期,會(huì)形成商 業(yè)用地是否應(yīng)該被國家回收、對于垂直方向上的商住混合開發(fā)如何回收、回收之后如何保障公眾利益等- 系列問題。這些問題影響了規(guī)劃對于城市未來發(fā)展不確定性的消解,妨礙了規(guī)劃對于公眾利益的保護(hù),是耒來片拋糾紡及物儀才毎的枳源;" I呦“唱H0U5G All rights reserved. http:vAv.ct)ki.fict4.解決策4.1提高規(guī)劃編制與管

15、理水平，明確用地出讓的規(guī)劃條件城市土地兼容性控制下的混合開發(fā)，使得土地的實(shí)際使用性質(zhì)貝有復(fù)雜性，這對傳統(tǒng)的按圖紙制定簡 單用地出讓條件的規(guī)劃管理方式提岀了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，單一的管控模式不貝備足夠的約束力。對于混合用地 兼容杵的控制，關(guān)鍵足要明確地塊眞體的兼容情況，即在兼容杵的彈性控制中，確定適宜城市發(fā)展的幾體 使用功能及控制比例，這給規(guī)劃編制及現(xiàn)劃管理提出了更高的要求。一方血在規(guī)劃編制中，需夏考慮多方 血的因索，合理設(shè)置川地的兼容性，提出相應(yīng)的控制條件，保證月地混合開發(fā)的科學(xué)性；另一方血，在規(guī) 劃管理巾對地塊岀讓條件的管理上，需要注意對不同兼容性控制的土地采用差異性的管理，避免一刀切的 管理手段，

16、保證混合用地開發(fā)的合理性Z，210以武漢市對于用地兼容性的管理為例，根據(jù)武漢市規(guī)劃用地兼容性規(guī)定，應(yīng)先對規(guī)劃的用地進(jìn)行了 可兼容性判斷，明確可以進(jìn)行兼容性控制的用地類別，區(qū)分規(guī)劃應(yīng)該予以剛性保障的不可兼容性控制的用 地，如對城市“五線"控制內(nèi)的用地、公益性公共服務(wù)設(shè)施用地、屮小學(xué)和托幼用地等。對于可以兼容開 發(fā)的用地,在對不同用地性質(zhì)的兼容程度上予以界定,分為“部分兼容”、“完全兼容”和“禁止兼容”?！安?分兼容”是指在地塊原規(guī)劃用地性質(zhì)上，混合其他i種或兒種用地性質(zhì)，其占地塊總用地規(guī)模比例小于5（）% （即50%的混用）；“完全兼容”是指在地塊原規(guī)劃用地性質(zhì)上，混合其他一種或幾種用

17、地性質(zhì)，地塊原規(guī) 劃用地性質(zhì)可以發(fā)生轉(zhuǎn)變（即（）1（）0%的混用或轉(zhuǎn)用）;“禁止兼容”是指在地塊原規(guī)劃用地性質(zhì)上不允許混 合或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫匦再|(zhì)。如對于居住用地的兼容性管理（表I），對町以“完金兼容”以及“部分兼容” 中“允許”的用地性質(zhì)，在滿足相關(guān)條件后，可直接應(yīng)用于規(guī)劃管理；對“部分兼容”中有“條件允許” 的用地性質(zhì)，除滿足相關(guān)條件外，還須通過規(guī)劃論證進(jìn)一步明確兼容的約束條件，才能應(yīng)用于規(guī)劃管理。 肘于未涉及的用地性質(zhì)，其用地兼容的判斷須單獨(dú)作規(guī)劃論證。表1居住用地兼容性管理性質(zhì)兼容矗、居住用地部 分 兼 容允許居住配套教育用地，商業(yè)用地，文化娛樂用地，體育用地，醫(yī)療衛(wèi)生用地，除餐飲業(yè)外

18、的服務(wù)業(yè)用地，社會(huì)福利用地有條件 允許服務(wù)業(yè)屮的餐飲業(yè)用地，金融保險(xiǎn)用地，貿(mào)易咨詢用地，旅館業(yè)用地，商務(wù)辦公用地， 行政辦公用地，教育科研設(shè)計(jì)用地，社會(huì)停車場用地，對外交通用地，道路廣場用地， 市政公用設(shè)施用地完全兼容綠地禁止兼容工業(yè)用地，倉儲(chǔ)用地，特殊用地（資料來源：武漢市規(guī)劃用地兼容性規(guī)定）通過這樣的方式，在保障用地兼容性所帶來的土地丿I：發(fā)靈活性的同時(shí)，限制了土地丿I：發(fā)消極外部效應(yīng)1994的嚴(yán)生；Cf 丿； 城ifr建設(shè)的整涉來隘F Publishing House. All rights reserved. http:/Avwwcnki.nct42完善城市規(guī)劃法律體系，明確對于土地使

19、用權(quán)期限的管理我國城市規(guī)劃的法律體系，可以分為橫向法律體系和縱向法律體系。橫向法律體系包括城市規(guī)劃主干 法、從屬法、專項(xiàng)法和相關(guān)法等；縱向法律體系包括國家和地方備級(jí)政府制定的有關(guān)城市規(guī)劃的法律法規(guī) 等陽甘于新國標(biāo)用地兼容性控制所帶來的混合用地使用權(quán)期限差異的問題，在橫向法律體系建設(shè)方而，需 耍加強(qiáng)主干法與相關(guān)法之間的銜接，完菩物權(quán)法©土地管理法等相關(guān)法屮關(guān)于國有土地使用權(quán)岀讓及 續(xù)期的柑關(guān)條款，明確對于混合功能用地使用權(quán)期限界定及續(xù)期問題等的真體管理措施。在縱向法律體系建設(shè)方血，由于我國地方立法權(quán)制度起步較晚，1979年頒布的地方組織法和1982 年制定的憲法設(shè)定了地方立法權(quán)，而直到

20、200()年隨著立法法的建立，地方立法權(quán)制度才真正完善。 而在城市規(guī)劃領(lǐng)域縱向法律體系的發(fā)展遠(yuǎn)未成熟，地方性法規(guī)較少而地方政府規(guī)章較多，地方立法的普遍 層次不高。巾于新國標(biāo)用地分類引導(dǎo)下的土地混合功能開發(fā)的復(fù)雜性，帶來了用地控制上的考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā) 展及城市化水平的地域性差異，在混合用地具體的使用權(quán)期限界定和續(xù)期方式的選擇上，各地方應(yīng)該按照 實(shí)際情況，頒布地方性法規(guī)進(jìn)行差別化處理“ 151 e新國標(biāo)對于用地兼容性的控制，儀依靠規(guī)劃的管理缺乏普遍約束力，需要完善的城市規(guī)劃法律體系作 為支撐，以法律的強(qiáng)制性作為混合用地使用權(quán)年限和續(xù)期管理的依據(jù)。另外，完善的橫向及縱向法律體系 的建立，對混合用地基準(zhǔn)地價(jià)的確定、土地出讓價(jià)格機(jī)制的完善也有著積極的意義。5.結(jié)語城市用地混合功能的開發(fā)是城市發(fā)展和土地高效利用的必然要求，新國標(biāo)用地分類對于城市用地混合 用途開發(fā)做出了積極的引導(dǎo)，但是通過兼容性進(jìn)行混合功能控制的手段并不完善。為了避免混合功能斤發(fā) 所導(dǎo)致的用地混亂、管埋失控及物權(quán)矛盾，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化完善地兼容性控制體系，加強(qiáng)規(guī)劃利政策對于混 合川地岀讓條件的管理，推