中國產(chǎn)業(yè)政策的特點評價與政策調(diào)整建議

1、中國產(chǎn)業(yè)政策的特點、評估與政策調(diào)整建議項安波張文魁2020 世紀 8080 年代后期以來，產(chǎn)業(yè)政策在中國備受重視，政府出臺大量產(chǎn)業(yè)政策，形成了龐大復(fù)雜、比較完整的產(chǎn)業(yè)政策體系，使中國成為世界上運用產(chǎn)業(yè)政策最多的國家之一。但由于產(chǎn)業(yè)政策時間上的階段性、空間上的差異性、主體上的層次性、成效測度上的模糊性，使如何看待及未來如何調(diào)整中國的產(chǎn)業(yè)政策，多年來一直存在較大爭議。中國產(chǎn)業(yè)政策的特點相較于其他國家，中國產(chǎn)業(yè)政策體系復(fù)雜性的體現(xiàn)之一是其制定主體的多元化和表現(xiàn)形式的多樣化。除政策文件以外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、綱要、指南、目錄、管理辦法和通知等形式。其中比較重要或比較有中國特色的是：中央

2、政府發(fā)布的正式政策（與此相當甚至層級更高的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)方式還有法律和黨的工作報告；這兩種國家意志的體現(xiàn)有時也非常具體，對涉及到的產(chǎn)業(yè)影響巨大）、中央部門發(fā)布的正式政策、地方政府和政府部門發(fā)布的正式政策、部門決議、會議決議、領(lǐng)導(dǎo)書面批示與口頭指示及專項檢查、專項整頓等七種，具有“政策邊界模糊、覆蓋面過廣”、“行為方式不規(guī)范，直接干預(yù)市場”、“選擇性明顯”等特征。（一）規(guī)模化導(dǎo)向中國產(chǎn)業(yè)政策的主要特征之一是重視支持大企業(yè)發(fā)展，主要表現(xiàn)為保護和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）。如 19931993 年提出對國企進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要措施包括兼并破產(chǎn)、組建大型企業(yè)集團、實行大公司戰(zhàn)略等；1997

3、1997 年“十五大”提出“抓大放小”改革戰(zhàn)略，一些地方和部門出于發(fā)展大型企業(yè)集團的考慮，出現(xiàn)了行政力量主導(dǎo)、推動國企強強聯(lián)合或以強帶弱。2121 世紀以來，“推動企業(yè)兼并重組、實施重點產(chǎn)業(yè)部門大企業(yè)集團戰(zhàn)略、提高中國工業(yè)產(chǎn)業(yè)國際競爭力”成為中國產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容。實施這類政策的理由往往是“充分利用規(guī)模經(jīng)濟，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團”和“提高市場集中度，避免過度競爭”等。其理論依據(jù)一般是“市場失靈”、“經(jīng)濟發(fā)展、趕超需要”等。相關(guān)政策部門往往在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和確定項目審批或核準條件時，偏向于在位大型企業(yè)，對新進入中小企業(yè)發(fā)展進行限制。雖然一些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度、企業(yè)平均規(guī)模及專業(yè)化協(xié)作

4、水平因此而取得了一定進展，但總的來說，并未改變產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理的狀況。主要原因在于產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的不協(xié)調(diào)。如中國的產(chǎn)業(yè)組織政策一直將實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)化協(xié)作作為主要目標，而忽視了產(chǎn)業(yè)組織政策的核心作用在于“協(xié)調(diào)競爭秩序與規(guī)模經(jīng)濟的關(guān)系，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置”。（二）抑制部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩和防止過度競爭上世紀 8080 年代，雖然當時的經(jīng)濟工作重點還是促進供不應(yīng)求產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但中國產(chǎn)業(yè)政策同時也在控制或限制一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如 19811981 年“十二個不準”，限制紡織、汽車、電視機等 1212 個“重復(fù)建設(shè)行業(yè)”發(fā)展，19831983 年提出“適當控制重工業(yè)的增速”等。進入 2121 世紀以來

5、，抑制部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩成為中國產(chǎn)業(yè)政策的主要目標之一。20042004 年以來，抑制產(chǎn)能過剩一直是宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。對被列入產(chǎn)能過剩行列的行業(yè)，原則上不再批準擴大產(chǎn)能的項目；對不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、不按規(guī)定程序?qū)徟蚝藴实捻椖?，一律不得通過企業(yè)債、IPOIPO 等方式進行融資等。（三）鼓勵企業(yè)兼并重組、提高產(chǎn)業(yè)集中度鑒于中國絕大部分產(chǎn)業(yè)的集中度很低，產(chǎn)業(yè)政策鼓勵企業(yè)兼并重組、鼓勵提高集中度?！笆晃濉逼陂g，政府大力推進企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和兼并重組，支持優(yōu)勢企業(yè)并購落后企業(yè)和困難企業(yè)。近年來，從“十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃”到“十二五規(guī)劃綱要”，都毫無例外地提出了要“引導(dǎo)企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度”。

6、在這種政策環(huán)境及其導(dǎo)向下，一些地方政府以國務(wù)院關(guān)于促進企業(yè)兼并重組的意見等綱領(lǐng)性文件及一些部門性產(chǎn)業(yè)政策作為促進所轄區(qū)域企業(yè)兼并重組的政策依據(jù)，以“優(yōu)化資源配置，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和企業(yè)組織優(yōu)化整合”為目標，大力推進企業(yè)兼并重組、提高產(chǎn)業(yè)集中度，導(dǎo)致一些地區(qū)部分行業(yè)格局出現(xiàn)重大改變，爭議頗大。特別是在企業(yè)兼并重組過程中的一些不尊重企業(yè)獨立法人主體地位、不尊重產(chǎn)權(quán)、不尊重企業(yè)意愿等一些不規(guī)范的做法，引起諸多批評。（四）鼓勵技術(shù)進步和創(chuàng)新中國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策既是產(chǎn)業(yè)政策的組成部分，又是技術(shù)政策的組成部分，幾乎涉及所有產(chǎn)業(yè)，因此也可看作是整個國家的技術(shù)政策，其重點隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展及環(huán)境變化而動態(tài)調(diào)整。雖然不同階段

7、的關(guān)注重點有所不同，但推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步、創(chuàng)造有利于技術(shù)進步的環(huán)境、完善促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的法律法規(guī)體系，鼓勵創(chuàng)新、建設(shè)以企業(yè)為主體的國家技術(shù)創(chuàng)新體系，始終是中國產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的主要內(nèi)容。（五）多部門聯(lián)合行動及綜合性行政干預(yù)措施中國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段以行政性直接干預(yù)措施為主，且這些行政性干預(yù)措施往往是綜合性的，相關(guān)行業(yè)管理部門有時與質(zhì)量管理、投資管理、環(huán)保、國土、金融甚至公檢法等部門采取聯(lián)合行動。這種“綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)、標準以及必要的行政手段”（實際上往往是以行政手段為主），往往配以問責制，能較好調(diào)動多個相關(guān)部門，綜合應(yīng)用產(chǎn)業(yè)、金融、土地和環(huán)保政策，因而確實能形成強大合力，對相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)

8、構(gòu)、布局、市場格局乃至一些企業(yè)命運產(chǎn)生重大影響。（六）常常對微觀經(jīng)濟進行直接行政干預(yù)中國的產(chǎn)業(yè)政策也強調(diào)利用市場機制，但計劃經(jīng)濟的強大慣性、國家干預(yù)主義的影響、部門利益和尋租動機等，使其具有過于強烈直接干預(yù)市場的特征。具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策幾乎覆蓋國民經(jīng)濟全部大類行業(yè)，針對單個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量顯著增加，政策內(nèi)容更細化、政策措施更具體；市場準入、項目審批、供地審批、貸款的行政核準、目錄指導(dǎo)、強制性淘汰落后產(chǎn)能等行政性直接干預(yù)措施進一步被強化。如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策或其實施細則依然會采用價格管制、強制命令等行政手段將資源配置（抽離）到政府指定優(yōu)先（限制）發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門；產(chǎn)業(yè)組織政策以行政手段為主，以“關(guān)停并

9、轉(zhuǎn)”等強制性行政措施作為產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的手段；產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策很具體地對特定技術(shù)、工藝進行選擇性扶持等。廣泛地直接干預(yù)市場、以政府選擇代替市場機制和限制競爭，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重點企業(yè)、技術(shù)路線等有時并非由市場主體自身行為決定，而是政府主導(dǎo)形成。（七）產(chǎn)業(yè)政策體系的多層級性中國產(chǎn)業(yè)政策在體系上是多層級的，中央政府及地方政府（在其轄域）均可制定、實施影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。產(chǎn)業(yè)政策制定主體關(guān)系上的層級屬性并不意味著產(chǎn)業(yè)政策一定統(tǒng)一。實際上，不同主體的層次性、利益和目標上的不一致性，常常導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的扭曲或選擇性解讀。產(chǎn)業(yè)政策體系的多層級和產(chǎn)業(yè)政策多主體的性質(zhì)，使產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施，受到中央政府、地方

10、政府和企業(yè)等多個行為主體的影響與制約，利益關(guān)系復(fù)雜。這往往也導(dǎo)致政策效果難如人意，甚至事與愿違。中國產(chǎn)業(yè)政策的效果評估在對中國產(chǎn)業(yè)政策效果的評價中，大多數(shù)研究結(jié)果都傾向于認為中國的產(chǎn)業(yè)政策的作用和效果有限，只有部分產(chǎn)業(yè)政策在特定時期和階段起到了較大的作用，許多產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施反而帶來了較大的負面影響，甚至阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和創(chuàng)新能力的增強。（一）結(jié)構(gòu)政策和組織政策常常難以實現(xiàn)預(yù)定目標在實踐中，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策以確定“某一時期需要大力扶持的重點產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，或者引導(dǎo)退出的衰落產(chǎn)業(yè)”為重點工作。實際上，政府過去基本上沒能成功預(yù)測和規(guī)劃重點產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，或預(yù)測時點發(fā)生重大偏差，如上世紀 9

11、090 年代確定的四大支柱產(chǎn)業(yè)至今也難以說已發(fā)揮支柱作用；而在 2121 世紀初被確認為支柱產(chǎn)業(yè)的房產(chǎn)地業(yè)，發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題引發(fā)廣泛關(guān)注，且因該行業(yè)本身的復(fù)雜屬性使政府左右為難、進退失據(jù)。而相較于“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扶植和培育”及“衰退產(chǎn)業(yè)的援助和調(diào)整”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策在“幼稚產(chǎn)業(yè)的保護和扶植”方面尤顯不足。產(chǎn)業(yè)組織政策既未能有效支持優(yōu)勢企業(yè)盡快做大做強、形成國際競爭力，又未能有效鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，以保持經(jīng)濟活力和滿足就業(yè)需求?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)組織政策的兩個重要目標都未達到。此外，對政府高度關(guān)注的產(chǎn)能過剩問題，也存在諸多爭議。治理產(chǎn)能過剩政策對一些部門長期存在嚴重產(chǎn)能過剩的判斷有待商榷，對超越環(huán)保等功能

12、性監(jiān)管之外限制投資、強制退出是否合理也存在諸多不同看法。政府判斷常被市場所證偽以及上述一些明顯的缺陷或問題，導(dǎo)致學(xué)界和業(yè)界對中國產(chǎn)業(yè)政策普遍認為“產(chǎn)業(yè)政策效果不佳”、“產(chǎn)業(yè)組織政策常常是錯誤的”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策只收到局部和階段性成效”。（二）對產(chǎn)業(yè)和對企業(yè)的扶持措施效果不佳中國產(chǎn)業(yè)政策覆蓋范圍之廣、內(nèi)容之細致、體系之完整，干預(yù)力度之大、程度之深、手段之直接，在全球范圍內(nèi)也屬罕見。但多年實踐下來，成效卻難如人意。以早在“七五”計劃就被確立為“重要支柱產(chǎn)業(yè)”并一直以來倍受產(chǎn)業(yè)政策持續(xù)關(guān)注的汽車產(chǎn)業(yè)為例，曾經(jīng)獲得“三大三小”等政策扶持的一些企業(yè)已經(jīng)衰落，而一些被抑制的新企業(yè)卻發(fā)展起來了?？梢哉f，中國

13、汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏離了當時的政策設(shè)計，產(chǎn)業(yè)組織政策基本失?。ā岸嗌⒌蛠y”問題依然存在）、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策收效甚微（被認為是“市場換技術(shù)”政策最失敗的案例）、產(chǎn)業(yè)保護政策利小于弊（未能建立自生能力，沒有帶來應(yīng)有經(jīng)濟效應(yīng)，沒有達到預(yù)期目的）。類似的情況也出現(xiàn)在其他一些備受產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的行業(yè)，如多年以來困擾鋼鐵企業(yè)的創(chuàng)新能力弱、缺乏戰(zhàn)略供應(yīng)鏈管理能力等問題至今未得到有效解決。（三）扶大抑小導(dǎo)致資源配置扭曲中國產(chǎn)業(yè)政策顯性的規(guī)?；瘜?dǎo)向加上隱性的所有制歧視，導(dǎo)致資源過多地流向效率并不具優(yōu)勢的國有大企業(yè)； 而中小企業(yè)特別是民營中小企業(yè)不僅難以得到支持，反而受到諸多制約。資源配置的低效率和扭曲導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的不合

14、理與扭曲。由于集中資源支持在位大企業(yè)，使一些企業(yè)出現(xiàn)“虛胖”等大企業(yè)病癥狀和浮華行為。中小企業(yè)和新進入企業(yè)，特別是很具活力的民營中小企業(yè)常面臨所謂的“次國民待遇”。產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)?；瘜?dǎo)向另一個后果是帶來了企業(yè)戰(zhàn)略的規(guī)模化導(dǎo)向：中國企業(yè)一般傾向于外延式擴張快速做大以獲得更多政策支持，而相對忽視內(nèi)涵式做強，對技術(shù)進步和效率提高等方面的關(guān)注和投入相對不足等，加劇了經(jīng)濟效率受損和創(chuàng)新動力弱化等問題。規(guī)模經(jīng)濟應(yīng)該是競爭的結(jié)果，集中過程應(yīng)該在市場競爭中形成。我們的產(chǎn)業(yè)政策不僅很難糾正資源配置中的市場缺陷，反而加劇了扭曲；不僅未能協(xié)調(diào)好競爭秩序與規(guī)模經(jīng)濟的關(guān)系，反而往往加劇了市場結(jié)構(gòu)的失衡和市場行為的失范。（

15、四）未能避免因集中度低和過度競爭導(dǎo)致的資源浪費中國產(chǎn)業(yè)政策的主要目標之一是“提高集中度，避免過度競爭”，但實際上很難避免政府非常在意的由于集中度太低和過度競爭導(dǎo)致的資源浪費。如強調(diào)“提高集中度”的鋼鐵和汽車等產(chǎn)業(yè)政策最后都難以達到預(yù)設(shè)目標。“追求規(guī)模經(jīng)濟、限制新企業(yè)進入以減少資源浪費”的做法成效不佳，并導(dǎo)致了企業(yè)創(chuàng)新能力和自主開發(fā)能力的弱化。由于直接干預(yù)，產(chǎn)業(yè)政策抑制了市場競爭學(xué)習機制和篩選機制發(fā)揮作用，不僅難以避免因集中度低和過度競爭導(dǎo)致的資源浪費，反而可能帶來更大的效率損失。止匕外，地方和部門利益是影響產(chǎn)業(yè)政策實施和效果的重要因素。中國“地方政府主導(dǎo)下的市場競爭”的經(jīng)濟發(fā)展模式使地方政府之

16、間存在“競爭”關(guān)系。各地、各級政府都可以根據(jù)自身需要選擇性解讀乃至扭曲中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，或通過制定地方產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)自己的意圖。條塊分割、地方利益、信息不完全、不對稱和利益集團干預(yù)等，使產(chǎn)業(yè)政策難以實現(xiàn)目的（五）經(jīng)常性的行政干預(yù)導(dǎo)致企業(yè)缺乏穩(wěn)定預(yù)期和長期行為中國正處于經(jīng)濟社會的加速轉(zhuǎn)型期，而產(chǎn)業(yè)政策又常常導(dǎo)致行業(yè)性整頓、企業(yè)兼并重組甚至關(guān)閉。中國的企業(yè)家不得不經(jīng)常面對市場和政策的雙重不確定性，企業(yè)經(jīng)營決策面臨更加復(fù)雜的局面，導(dǎo)致企業(yè)沒有安全感、對未來缺乏信心，缺乏穩(wěn)定預(yù)期和長期行為。一些企業(yè)家當中出現(xiàn)的移民浪潮和投機行為，是這種心態(tài)的具體體現(xiàn)。不確定性只有利于機會導(dǎo)向型企業(yè)的發(fā)展，鼓勵“短平

17、快”式經(jīng)營。而有長期規(guī)劃、長遠愿景的企業(yè)要獲得更規(guī)范的規(guī)?；l(fā)展，需要穩(wěn)定和可預(yù)期的政策環(huán)境。中國產(chǎn)業(yè)政策及其經(jīng)常性的直接行政干預(yù)已嚴重影響了企業(yè)創(chuàng)新、升級和轉(zhuǎn)型等長期行為。關(guān)于中國產(chǎn)業(yè)政策的基本結(jié)論和相關(guān)調(diào)整建議總體而言，改革開放 3030 多年以來，隨著計劃經(jīng)濟體制的逐步消亡，政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政指揮作用和直接安排能力顯著地降低了。但是一方面，作為后起的工業(yè)化國家， 政府希望行政力量能夠在促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展方面發(fā)揮重要的推動作用；另一方面，政府部門的權(quán)力意識和利益沖動仍然強烈存在，并往往借助于產(chǎn)業(yè)政策的形式來表達權(quán)力和實現(xiàn)利益。以各種形式存在的中國產(chǎn)業(yè)政策形成了一個復(fù)雜體系。盡管對這個體系進

18、行精確評估十分困難，但根據(jù)上述分析，我們認為，在過去 3030 多年里，中國產(chǎn)業(yè)政策負面結(jié)果多于正面成效。首先，從整體上看，計劃經(jīng)濟思想的慣性、認識上的誤區(qū)、利益集團的干預(yù)、各層級政府之間的相互競爭，使中國產(chǎn)業(yè)政策很多時候難以達到目的和實現(xiàn)良好意愿，更多時候反而劣化了資源配置，扭曲了市場機制。其次，中國的產(chǎn)業(yè)政策很難找到切實的理論依據(jù)，“市場失靈”、“經(jīng)濟趕超需要”等理論依據(jù)或不充分或本身就存在問題；以政府意志代替市場競爭性集中過程和優(yōu)勝劣汰機制，使競爭的學(xué)習機制和篩選機制失去作用，阻礙了創(chuàng)新與效率。第三，中國產(chǎn)業(yè)政策對微觀經(jīng)濟的直接行政干預(yù)、多部門的聯(lián)合行動及綜合性行政干預(yù)措施、執(zhí)行時的剛性強制，導(dǎo)致諸多抵觸和批評，影響了其作用發(fā)揮，使實際情況往往偏離了產(chǎn)業(yè)政策預(yù)設(shè)目標。最后，從結(jié)果來看，中國產(chǎn)業(yè)政策的成效不佳，前文已多處論及，不再贅述。我們建議，中國應(yīng)該極大地簡化產(chǎn)業(yè)政策，盡量減少各種形式的產(chǎn)業(yè)政策，更多地讓市場發(fā)揮決定性作用，而不是依靠政府的產(chǎn)業(yè)政策來選擇和培育支柱產(chǎn)業(yè)、規(guī)定和控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、設(shè)定和提高產(chǎn)業(yè)集中度，因為事