對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度《試點(diǎn)方案》內(nèi)容及其經(jīng)濟(jì)相關(guān)性的分析

1、對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)方案內(nèi)容及其經(jīng)濟(jì)相關(guān)性的分析    2012-12-17     論文導(dǎo)讀:試點(diǎn)方案對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容進(jìn)行了部分調(diào)整。這些調(diào)整使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加完善,同時(shí)也使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響以及經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響更加良性化。試點(diǎn)方案實(shí)施過程中可能產(chǎn)生如雙重負(fù)擔(dān)、財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)率變動(dòng)幅度大、基金保值增值、退休年.    試點(diǎn)方案對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容進(jìn)行了部分調(diào)整。這些調(diào)整使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加完善,同時(shí)也使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響以及經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響更加良

2、性化。試點(diǎn)方案實(shí)施過程中可能產(chǎn)生如雙重負(fù)擔(dān)、財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)率變動(dòng)幅度大、基金保值增值、退休年限、資本市場(chǎng)影響等問題,應(yīng)該采取發(fā)行長(zhǎng)期債券、限制提前退休、鼓勵(lì)延遲退休、完善外部環(huán)境等對(duì)策。一、試點(diǎn)方案對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的合理性試點(diǎn)方案沒有推翻現(xiàn)行方案,而是在現(xiàn)行方案的基礎(chǔ)之上進(jìn)行部分調(diào)整和完善,從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)變得更加合理。但是,這些部分調(diào)整和完善仍然使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在許多重要方面發(fā)生變化。1.基本養(yǎng)老金體制由單支柱變?yōu)殡p支柱試點(diǎn)方案的重大變化是把社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分開,前者實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付,用于統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的發(fā)放,后者實(shí)行完全積累,用于將來個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。這樣,基本養(yǎng)老金體制事實(shí)

3、上已由原來的部分積累式的單支柱體制變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累組合的雙支柱體制。這一變化符合世界銀行在防止老齡危機(jī)政策研究報(bào)告中提出的多支柱體制的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)現(xiàn)行方案規(guī)定的辦法,基本養(yǎng)老金也分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分。但是,社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金是混合在一起管理的。企業(yè)繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)都進(jìn)入“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶”。個(gè)人賬戶只是記賬辦法,是將來個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的依據(jù),在資金上采用空賬方法運(yùn)行。換句話說,現(xiàn)行方案規(guī)定的統(tǒng)賬結(jié)合只能看作是養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法上的改革。從資金籌集和管理模式上看,兩部分養(yǎng)老基金仍是在一種制度模式中運(yùn)行。經(jīng)試點(diǎn)方案調(diào)整以后,基本養(yǎng)老體制變?yōu)橛删蜆I(yè)關(guān)聯(lián)的普遍年金制度和強(qiáng)制

4、個(gè)人儲(chǔ)蓄制度雙重支柱構(gòu)成的體制?；攫B(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分相當(dāng)于前者,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分相當(dāng)于后者。養(yǎng)老金體制由單一支柱變?yōu)殡p重支柱能夠帶來以下好處。第一,儲(chǔ)蓄功能得到增強(qiáng)?，F(xiàn)行方案收取的企業(yè)繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)絕大部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付,少部分用于積累,儲(chǔ)蓄功能較弱。由此造成個(gè)人賬戶的空賬問題(因個(gè)人賬戶基金被挪用于社會(huì)統(tǒng)籌),增加了將來償還的風(fēng)險(xiǎn)。試點(diǎn)方案的提出很大程度上也正是因?yàn)槭軒啄陙砝_養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的空賬問題所引起。由于試點(diǎn)方案規(guī)定個(gè)人賬戶繳費(fèi)實(shí)行完全積累,其繳費(fèi)額約占全部繳費(fèi)的近30%,儲(chǔ)蓄功能大大增強(qiáng),適應(yīng)為老齡化適當(dāng)儲(chǔ)蓄的功能需要,使未來個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放有了切實(shí)的資金保障。第二,

5、保障功能得到增強(qiáng)。現(xiàn)行方案把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配功能、保險(xiǎn)功能和儲(chǔ)蓄功能集中于單一公共支柱,這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨較大的政府行為失誤(如短期行為、策略操縱等)的風(fēng)險(xiǎn)。試點(diǎn)方案則把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三大功能進(jìn)行分離,分別由兩根支柱來承擔(dān)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度體現(xiàn)收入再分配和共同保險(xiǎn)的功能,強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄制度體現(xiàn)儲(chǔ)蓄和自我保險(xiǎn)(障)功能,使國(guó)家保障和自我保障相結(jié)合。雙支柱體制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)分散增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障功能,這對(duì)于其適應(yīng)未來老齡化社會(huì)時(shí)不確定的環(huán)境是有利的。第三,減小了制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行方案所確定的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、個(gè)人賬戶實(shí)行空賬運(yùn)行的模式在目前世界上還沒有有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可參考。實(shí)行這

6、一模式有較大的制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。而試點(diǎn)方案確定的雙支柱體制在世界上有類似或部分類似的經(jīng)驗(yàn)可參考。2.基本養(yǎng)老金構(gòu)成和計(jì)發(fā)辦法更趨合理兩個(gè)方案都規(guī)定基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成,但兩者對(duì)基本養(yǎng)老金的構(gòu)成比例和計(jì)發(fā)辦法的規(guī)定上有區(qū)別。對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的規(guī)定是:現(xiàn)行方案規(guī)定繳費(fèi)滿15年以上基礎(chǔ)養(yǎng)老金是上年職工平均工資的20%,與滿15年以上多少年限不相關(guān)聯(lián),是一種對(duì)職工數(shù)額均等的普遍養(yǎng)老金制度;而試點(diǎn)方案則規(guī)定在上述基礎(chǔ)之上繳費(fèi)每滿一年增加一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,是一種與繳費(fèi)(就業(yè))年限相關(guān)聯(lián)的普遍養(yǎng)老金制度。如果職工退休時(shí)的平均繳費(fèi)年限為30年左右,則基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率約為30%,基礎(chǔ)養(yǎng)老金在

7、基本養(yǎng)老金中所占份額增大。對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的規(guī)定是:現(xiàn)行方案規(guī)定個(gè)人賬戶按照本人繳費(fèi)工資的11%的規(guī)模建立個(gè)人賬戶,其中個(gè)人繳費(fèi)的8%完全進(jìn)入個(gè)人賬戶,企業(yè)繳費(fèi)的3%劃入個(gè)人賬戶;試點(diǎn)方案規(guī)定個(gè)人賬戶按照本人繳費(fèi)工資的8%建立,完全由個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成。兩個(gè)方案的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法都規(guī)定月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲(chǔ)存額除以120。按此計(jì)算。試點(diǎn)方案計(jì)發(fā)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金約為現(xiàn)行方案的73%。現(xiàn)行方案把新制度的目標(biāo)替代率定為58%,其中20%來自基礎(chǔ)養(yǎng)老金,38%來自個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,兩者之比約為1:2。如果把基礎(chǔ)養(yǎng)老金視作養(yǎng)老金發(fā)放中的公平部分,把個(gè)人賬戶養(yǎng)老金視作養(yǎng)老金發(fā)放中的效率部分,則現(xiàn)行方案的計(jì)發(fā)

8、辦法較明顯地偏向效率。按照試點(diǎn)方案的計(jì)發(fā)辦法,目標(biāo)替代率大約也為58%。其中30%來自基礎(chǔ)養(yǎng)老金,28%來自個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,兩者之比約為1:1,在公平與效率關(guān)系上比較均衡。兩個(gè)方案相比,試點(diǎn)方案更加體現(xiàn)社會(huì)保障的公平與效率相結(jié)合的原則,能夠使得養(yǎng)老金收入的差別適當(dāng)縮小。在現(xiàn)行方案的設(shè)計(jì)下,養(yǎng)老金高低收入的差別約為34倍,在試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)下約為23倍。3.更好地體現(xiàn)了個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家三方負(fù)擔(dān)原則試點(diǎn)方案規(guī)定調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重提高到15%20%,這比起現(xiàn)行方案的規(guī)定要更加明確政府承擔(dān)的責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行方案的規(guī)定,財(cái)政的責(zé)任主要體現(xiàn)在以下兩方面,一是允許企業(yè)繳費(fèi)在稅前

9、列支,個(gè)人繳費(fèi)不計(jì)征個(gè)人所得稅,即財(cái)政以讓稅的方式來體現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的負(fù)擔(dān);二是規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)生困難時(shí),由同級(jí)財(cái)政予以支持,即財(cái)政扮演“最后出場(chǎng)者”的角色。按照上述規(guī)定,政府實(shí)際負(fù)擔(dān)的責(zé)任很小。第一,個(gè)人繳費(fèi)即使計(jì)征個(gè)人所得稅,大多數(shù)繳費(fèi)者的稅率為5%,少數(shù)繳費(fèi)者的稅率為10%或以上。如果把政府的免稅看作是政府的繳費(fèi),以個(gè)人繳費(fèi)率8%計(jì)算,政府實(shí)際負(fù)擔(dān)的費(fèi)率為0.4%(8%×5%)或0.8%(8%×10%)。第二,企業(yè)繳費(fèi)部分如果計(jì)征企業(yè)所得稅,按企業(yè)所得稅率33%計(jì)算,政府免征企業(yè)所得稅額相當(dāng)于政府負(fù)擔(dān)企業(yè)繳費(fèi)的1/3。如果企業(yè)繳費(fèi)率為20%,則政府免稅部分相當(dāng)

10、于政府負(fù)擔(dān)費(fèi)率6.7%?？墒?且不說當(dāng)前33%的企業(yè)所得稅率規(guī)定過高,上述計(jì)算辦法實(shí)際上也是不科學(xué)的。這是因?yàn)?如果企業(yè)不繳費(fèi),這部分繳費(fèi)額不見得全部成為企業(yè)所得利潤(rùn)。其中大部分可能轉(zhuǎn)化成為職工工資的增加,或用來為職工上商業(yè)保險(xiǎn),即轉(zhuǎn)化成為個(gè)人所得。如果按照繳費(fèi)額的2/3轉(zhuǎn)化為個(gè)人所得、1/3轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)所得計(jì)算,政府因免稅而負(fù)擔(dān)的費(fèi)率約為3%至3.5%,大大低于個(gè)人、企業(yè)負(fù)擔(dān)的費(fèi)率。第三,在社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混賬管理模式下,個(gè)人賬戶是空賬。不僅企業(yè)繳費(fèi)部分用于當(dāng)年現(xiàn)收現(xiàn)付,而且個(gè)人繳費(fèi)部分的大部分也用于當(dāng)年現(xiàn)收現(xiàn)付。即使企業(yè)繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)之和不足當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放時(shí),也是先動(dòng)用基金積累。只

11、有在基金積累全部使用完后,才由財(cái)政予以支持。因此,在原來社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混賬管理模式下,政府實(shí)際負(fù)擔(dān)的責(zé)任很輕,企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。多數(shù)省份的繳費(fèi)率在20%以上,平均水平為23%。試點(diǎn)方案規(guī)定個(gè)人賬戶基金從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中分離出來實(shí)行完全積累。企業(yè)繳費(fèi)用于現(xiàn)收現(xiàn)付,不足部分由財(cái)政負(fù)擔(dān)。假定企業(yè)繳費(fèi)控制在20%,根據(jù)測(cè)算,政府負(fù)擔(dān)的費(fèi)率從目前的3%4%開始,隨著人口老齡化的發(fā)展逐步提高到13%(20202030年),以后隨著統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金在全部養(yǎng)老金發(fā)放中所占比重的逐步減小而逐漸下降到6%以下(約2050年)。20002050年的50年期間的平均費(fèi)率約為8%至10%。這樣,算上政府免稅部分

12、的費(fèi)率轉(zhuǎn)移,養(yǎng)老保險(xiǎn)三方負(fù)擔(dān)的費(fèi)率結(jié)構(gòu)就由原來的8%:20%:3%,變?yōu)?%:17%:12%,三方負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)更加合理些。二、試點(diǎn)方案使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)影響更趨合理試點(diǎn)方案中規(guī)定的雙支柱體制、三方均衡負(fù)擔(dān)、就業(yè)年限關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃、以及基本養(yǎng)老金構(gòu)成變動(dòng)等內(nèi)容不僅使得養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上得到完善,而且使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的影響以及經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響更加良性化。(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的影響試點(diǎn)方案對(duì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的良性影響集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。1.減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),有利于企業(yè)積累和經(jīng)濟(jì)發(fā)展如上所述,現(xiàn)行方案規(guī)定之下企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。根據(jù)各省的測(cè)算,全國(guó)平均繳費(fèi)率水平約為23%。如

13、果再加上醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)繳費(fèi),合計(jì)費(fèi)率約為35%40%。這是企業(yè)所無法承受的。企業(yè)負(fù)擔(dān)過重會(huì)造成以下問題:一是影響企業(yè)資本積累,導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?二是促使企業(yè)產(chǎn)生逃稅和逃費(fèi)行為,資源向非正規(guī)部門流動(dòng),經(jīng)濟(jì)效率下降;三是逃稅和逃費(fèi)現(xiàn)象導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率和基金收繳率下降,養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳的費(fèi)基減小,基金收繳數(shù)額減少。試點(diǎn)方案實(shí)行的最重要影響是使企業(yè)負(fù)擔(dān)減輕,這不僅能促使企業(yè)資本積累的增加和資源配置效率的提高,而且有利于“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促使繳費(fèi)增多”的良性機(jī)制的形成。2.抑制勞動(dòng)力提前退休,有利于增加勞動(dòng)供給和勞動(dòng)力配置效率提高我國(guó)原來的退休制度關(guān)于退休條件和退休待遇的規(guī)定不夠合理,執(zhí)行又不

14、夠嚴(yán)格,結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)較嚴(yán)重的職工提前退休現(xiàn)象。一方面企業(yè)為減少冗員和減輕職工下崗的壓力,有著較強(qiáng)烈的給職工辦理提前退休的沖動(dòng),他們甚至采取虛報(bào)年齡、偽造工傷、偽造工種等方式給職工辦理提前退休,把負(fù)擔(dān)推給社會(huì)。另一方面,相當(dāng)數(shù)量的職工也愿意提前退休。提前退休后不僅養(yǎng)老金照拿,還能再找一份工作,得到一份報(bào)酬。由此出現(xiàn)一種退休職工收入比在職職工還要好,而且既不用交稅,也不用繳費(fèi)的怪現(xiàn)象。這既不利于提高就業(yè)水平,也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度的健康運(yùn)作?，F(xiàn)行方案確定的繳費(fèi)確定制的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度建立了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與繳費(fèi)掛鉤的機(jī)制,繳費(fèi)年限越長(zhǎng),退休后個(gè)人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額越大,有著較強(qiáng)烈的抑制職工提前退休的

15、功能,有利于增加有經(jīng)驗(yàn)的工人的勞動(dòng)供給,提高勞動(dòng)力的資源配置效率。但是,現(xiàn)行方案的這種抑制機(jī)制對(duì)于“新人”和工齡較短的“中人”較強(qiáng)烈,對(duì)于工齡較長(zhǎng)的“中人”因其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額太少而作用較弱。試點(diǎn)方案則在上述現(xiàn)行方案?jìng)€(gè)人賬戶養(yǎng)老金與繳費(fèi)掛鉤的基礎(chǔ)之上,又建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金與就業(yè)年限掛鉤的辦法,即規(guī)定繳費(fèi)滿15年以上每超過一年可以增發(fā)上年度職工月平均工資的0.6%(遼寧方案)。這一規(guī)定使得基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分也形成抑制勞動(dòng)力提前退休的機(jī)制。盡管這一抑制措施的力度還不夠大,但是它畢竟對(duì)于抑制勞動(dòng)力提前退休或逃避到非正規(guī)行業(yè)就業(yè)能夠發(fā)生一定作用,同時(shí)也為今后有條件時(shí)加大力度準(zhǔn)備了起點(diǎn)。3.提高儲(chǔ)蓄率,推動(dòng)資本

16、市場(chǎng)的發(fā)展和深化個(gè)人賬戶實(shí)行實(shí)賬運(yùn)營(yíng)后,隨著按工資基數(shù)的8%的逐年積累,幾十年后將形成一筆巨額的基金。如按全國(guó)規(guī)模計(jì)算,到20252030年基金將逐步積累到10萬億元后保持穩(wěn)定?；鸬姆e累使得我國(guó)的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄率得到提高,儲(chǔ)蓄額得到增加。即使按照50%的擠出效應(yīng)計(jì)算,基金積累也能對(duì)我國(guó)儲(chǔ)蓄的增加作出其半額的貢獻(xiàn)。長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄率的提高能夠增強(qiáng)我國(guó)長(zhǎng)期投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。基金積累對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)主要是通過資本市場(chǎng)發(fā)生作用?；鸱e累對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展的作用體現(xiàn)在:一是增加資本市場(chǎng)的資金供給,促使資本市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大;二是加快金融工具和金融手段的創(chuàng)新,促使資本市場(chǎng)的繁榮;三是推動(dòng)一系列機(jī)構(gòu)投資者的產(chǎn)生,促使資本市場(chǎng)投資者的結(jié)構(gòu)的完善。這一切都有利于推動(dòng)資本市場(chǎng)的發(fā)展和深化,提高資本市場(chǎng)資