地價雙向壟斷與土地資源配置扭曲

1、三農(nóng)問題研究地價雙向壟斷與土地資源配置扭曲 *蔡繼明 程世勇內(nèi)容提要 :我國目前地價的雙向壟斷一方面表現(xiàn)為地方政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政性征收和政府 單方面定價 , 另一方面表現(xiàn)為地方政府對城市建設(shè)用地供給的獨家壟斷 。 這種雙向地價壟斷 , 不僅 使征地范圍無限擴(kuò)大 , 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于被征土地價值 , 使農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害 , 并導(dǎo)致 土地資源巨大浪費 , 而且造成城市房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫 , 導(dǎo)致農(nóng)地與非農(nóng)地價格比例失衡 。 新土地制度 改革要根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu) , 在符合土地規(guī)劃的前提下 , 實 行同地 、 同權(quán) 、 同價 , 使土地制度的安排既有助于加快

2、城市化進(jìn)程 , 又有助于房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展 , 同時有助于規(guī)范政府行為 , 有效遏制土地腐敗 。關(guān)鍵詞 :行政性征地 城市建設(shè)用地賣方壟斷 土地資源配置扭曲 新土改五項原則勞動是財富之父 , 土地是財富之母。雖然勞動 和土地作為一切財富的初始資源都是稀缺的 , 但相 對于我國比較豐富的勞動資源而言 , 土地資源更加 稀缺 , 并且已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。 而由于目前政府對土地市場的完全壟斷 , 使土地價 格既不能反映土地資源的稀缺性 , 又不能反映土地 真實價值 , 造成我國土地資源配置的嚴(yán)重扭曲。一、 地方政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的雙重壟斷 :行政征地和單方定價1 我國城鄉(xiāng)二元土地制度與征

3、地制度 。我國 的 憲法 規(guī)定 , 城市土地屬于國家所有 , 而農(nóng)村的土 地屬于集體所有。雖然土地的國家所有制和集體所 有制都屬于公有制范疇 , 但國有土地產(chǎn)權(quán)和集體土 地產(chǎn)權(quán)的法律地位并不平等 , 沒有做到同地、 同權(quán)、 同價。這突出表現(xiàn)在農(nóng)村的土地要變成城市建設(shè)用 地 , 即使在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍內(nèi)以及本身已經(jīng)被 確認(rèn)為是建設(shè)用地 , 也必須首先通過政府的征地行 為將集體所有的土地變成國家所有 , 然后再由政府 作為城市土地所有者通過劃撥或招、 拍、 掛轉(zhuǎn)到土地 使用者手中。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速 , 地 方政府以買方壟斷為特征的大規(guī)模征地行為必然與 以要素市場化流動為特征的市場經(jīng)濟(jì)

4、體制發(fā)生內(nèi)在 的沖突。而地方政府在土地一級市場上憑借行政權(quán) 利所形成的買方壟斷嚴(yán)重扭曲了土地資源配置。 2 征地范圍的無限擴(kuò)大 。 上述二元 土地制度 造成的第一個惡 果就是政府的征地范圍 無限制擴(kuò) 大。 成熟市場經(jīng)濟(jì)國家土地資 源的配置分別采取 政府征用和市場交易兩種方式進(jìn)行。如果是公共利 益需要的城市土地需求 , 則通過政府動用公權(quán)力征 地。為了避免政府公權(quán)力濫用給土地所有權(quán)人造成 傷害 , 韓國、 美國和日本都對公共利益涉及的內(nèi)容進(jìn) 行了詳細(xì)的 目錄式 列舉。而對于牟利性的用地需 求 , 則通過土地所有者雙方平 等的市場對價 完成。 當(dāng)然 , 無論是政府征地還是土地市場交易的前提是 必須

5、要符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃。 而我國政府的征地范圍卻無限制地擴(kuò)大了。我 國 憲法 一方面試圖與國際接軌 , 規(guī)定只有涉及 公 共利益 的需要才能征用土地。而另一方面又規(guī)定 , 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè) , 需要使用土地的 , 必須依 法申請使用國有土地。集體所有的土地不能進(jìn)入城 市。也即是 , 工業(yè)化和城市化進(jìn)程中無論公共利益 還是非公共利益的土地需求 , 都必須通過國家行使 征地權(quán)獲得。這就使得我國憲法所規(guī)定的 公共利 益 征地制度被 虛置 了。這種公權(quán)力的濫用 , 是造 成土地領(lǐng)域大量腐敗行為、 侵權(quán)行為的主要原因。 3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于被征土 地價值 。地方 政府是通過雙重 壟

6、斷行為獲取增量城市 建設(shè)用地 的。其一是通過前述行政性強(qiáng)制征地壟斷增量建設(shè)經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài) 2010年第 11期*本文是教育部人文社 會 科 學(xué) 基 金 項 目 城 市 土 地 短 缺 下 的 農(nóng) 村 建 設(shè) 用 地 流 轉(zhuǎn) 和 要 素 組 合 效 率 (項 目 批 準(zhǔn) 號 : 09YJC790194 的階段成果 。用地的來源 ; 其二是通過政府單方面規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對 被征收土地進(jìn)行補(bǔ)償。而根據(jù)現(xiàn)行的土地法 原用 途 補(bǔ)償原則 , 集體和農(nóng)民作為土地的所有者 , 土地 被征的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不 超過 土地年產(chǎn)值的 30倍 , 平均 農(nóng)民一畝地的補(bǔ)償價格平均為 3萬元左右。而在地 方政府征收的土地中 , 絕大部分

7、是用于商業(yè)、 旅游、 娛樂和房地產(chǎn)開發(fā)的 , 由此產(chǎn)生的收益要遠(yuǎn)高于土地原用途數(shù)十倍或數(shù)百倍。地方政府在二級 市場 上 招拍掛 所獲得的土地出讓金與土地補(bǔ)償費之間 巨大差額 , 無疑是刺激經(jīng)營城市的熱情不斷高漲乃 至城市空間不斷擴(kuò)展的直接動因。二、 地方政府土地供給的壟斷 :土地市場的賣方壟斷1 地方政府對土地供給的壟斷 。 地價雙向壟 斷的另一表現(xiàn)是地方政府對土地供給的壟斷。也就 是說 , 地方政府一方面通過買方雙重壟斷壓低土地 價格或征地成本 , 而另一方面作為城市建設(shè)用地惟 一的供給者 , 則通過賣方壟斷提高土地出讓價格 , 進(jìn) 而在壟斷高價下獲得超額利潤。圖 1 競爭性土地市場的價格決

8、定如果土地市場的供給方是競爭性的 , 諸多供給 者之間的競爭通常會使土地的均衡價格確定在出讓 價格與土地成本相等的水平 , 如圖 1中的 Pe 所示 , 因而不會形成產(chǎn)生暴利的高價。同時市場競爭性條 件下土地的交易量 Qe 要顯著大于市場賣方壟斷條 件下的交易量 Q m 。均衡價格狀態(tài)下 , 土地市場需 求主體的經(jīng)濟(jì)剩余和福利也實現(xiàn)了最大化。但是 , 當(dāng)?shù)胤秸蔀槌鞘型恋厥袌霆?家壟斷的供給 者 時 , 地方政府會根據(jù)出讓土地的邊際收益等于征地 的邊際成本的原則來確定土地的供給量 , 從而相應(yīng) 地確定土地的出讓價格 , 這就必然導(dǎo)致較高的土地 價格和較高的經(jīng)濟(jì)利潤。圖 2的 Pm 就是政府壟

9、斷造成的土地高價 , Pm ABC 所示的陰影部分為政府 的壟斷利潤。圖 2 賣方壟斷的土地 市場價格的決定由于地方政府在土地一級市場中居于賣方壟 斷的地位 , 土地供應(yīng)多少、 如何供應(yīng)、 供應(yīng)給誰完全 由地方政府決定。從圖 2可以看出 , 限制土地供給 是地方政府作為城市土地市場的賣方壟斷者獲取高 額土地出讓金 (含壟斷利潤 所采取的主要手段。特 別是對房地產(chǎn)用地、 高檔商務(wù)用地 , 地方政府普遍采 取限量供應(yīng)的策略。當(dāng)然 , 地方政府作為土地一級市場的惟一供給 者可以調(diào)控價格 , 但壟斷價格的高低 , 也取決于土地 的需求水平。而目前各大城市過旺的房地產(chǎn)需求 , 首先是由投機(jī)性需求推動的

10、, 其次是由城市化加 速背景下規(guī)模龐大的住房需求拉動 , 再次是中國 居者有其屋 的傳統(tǒng)文化對住房需求的影響。由于 居民對房屋的需求缺乏彈性 , 房屋價格的上漲并不 會對房屋需求產(chǎn)生顯著的影響。2 城市建 設(shè)用地 價格的 決定 :土地 的招 、 拍 、 掛 。 地方政府在土地一級市場的超額利潤目前主要 是通過土地的招拍掛實現(xiàn)的。在改革開放初期 , 國 有土地的使用基本處于 三無 狀態(tài)。 1988年以后 , 國有土地雖然也是地方政府賣方壟斷 , 但價格主要 通過 協(xié)議出讓 的方式確定。土地的招、 拍、 掛直到 2001年以后才逐步成為國有土地出讓的主要手段。 特別是國土部、 監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的 7

11、1號文 即 關(guān) 于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情 況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知 , 要求各地在 8月 31日前 將歷史遺留的經(jīng)營性用地以協(xié)議方式出讓問題加以 界定并處理完畢 (即所謂 8 31大限 , 8月 31日后 不得再以協(xié)議方式出讓。 2009年 , 通過土地壟斷高 價出讓 , 地方政府獲得土 地出讓金收入 1 6萬億。 而同期 , 全國財政收入的總量僅為 6 8萬億 (不含土地出讓金 。地方的土地出讓金收入的總量接近國 家全年稅收總量的 1/4。而據(jù)工商聯(lián) 2007年的內(nèi)部報告 , 房地產(chǎn)六項稅 占全國地方政府財政 收入 的 40 7%。有學(xué)者認(rèn)為 , 土地招、 拍、 掛政策是房價

12、上漲的 罪魁禍?zhǔn)住?本文的分析則表明 , 城市建設(shè)用地供給 的政府壟斷才是造成地價乃至房 價畸高的根本 原 因 , 而招、 拍、 掛僅僅是在這種政府獨家壟斷的市場 結(jié)構(gòu)中對房地產(chǎn)高價起了推波助瀾的作用。3 地王是 房地 產(chǎn)高價 的又一 推手 。所謂 地 王 , 是指在商品房用地拍賣中以有史以來的最高價 拍得的建筑用地。即使在賣方壟斷條件下 , 土地的 使用權(quán)交易和普通的商品交易并沒有本質(zhì)的區(qū)別。 但地王現(xiàn)象的頻出 , 表明地方政府為了獲取土地的 超額收益 , 已經(jīng)通過多種方式對土地進(jìn)行資本化的 概念 炒作 (見表 1 。表 1 2009年我國各地地王盤點城市 北京 上海 深圳 廣州 杭州 蘇州

13、 濟(jì)南 廈門 東莞拿地 企業(yè) 大龍地產(chǎn)綠地集團(tuán)招商華僑城廣州城建集團(tuán)浙江西子房產(chǎn)集團(tuán)綠城集團(tuán)中石化恒興置業(yè)龍光 地產(chǎn)土地價款50 5億 45億 5 3億 3 45億 7 7億 36億 8600萬 47億 7 03億 樓面地價298592723118875153242429528057178003094013088地王現(xiàn)象的第一個財富效應(yīng)是地方財政收入的 快速增長。土地的資本化 , 增加了土地收益的未來 預(yù)期 , 城市土地的級差地租 和級差地租 也隨之 增加。以地王產(chǎn)生的房地產(chǎn)領(lǐng)域為例 , 目前多數(shù)省 級以上城市房地產(chǎn)用地和工業(yè)用 地的租金級差 比 率 , 已經(jīng)超過了 1000倍。中央和地方的土

14、地出讓金 利益分配結(jié)構(gòu)的失衡 , 更是使地方政府具有充分的 經(jīng)濟(jì)激勵去造就地王。 1989年 , 國有土地使用權(quán)出 讓的收入 60%留歸地方財政 , 40%上交中央財政。 而 1993年底實行分稅制改革后 , 則規(guī)定土地出讓 金 100%留給地方。 賣方壟斷所形成的地王經(jīng)濟(jì) , 對地方政府土地金融的拉動效應(yīng)更大。地方政府以 巨額增值的土地為抵押 , 可以從銀行獲取足夠的金 融杠桿去經(jīng)營城市 , 城市經(jīng)營的結(jié)果又能造就更多 的地王。因此 , 地王經(jīng)濟(jì)作為土地使用權(quán)資本化運 作的結(jié)果 , 地方政府土地的賣方壟斷越來越具有財 富分配效應(yīng)和虛擬資本的特征。隨著大量央企進(jìn)入房地產(chǎn)市場 , 它們憑借著上

15、市公司、 國家投資和銀行貸款所支撐的資本優(yōu)勢 , 不 計成本拿地 , 制造了一個又一個 地王 , 導(dǎo)致地價大 幅拉升 , 從而造成未來的商品房價格被懸在高位。三、 地價雙向壟斷造成的土地資源配置扭曲1 壟斷低 價對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害 。 地方 政 府通過征地所實現(xiàn)的土地壟斷低價 , 造成了對農(nóng)民 土地權(quán)益的嚴(yán)重侵害。我國工業(yè)化初期農(nóng)村財富向 城市的轉(zhuǎn)移主要是以糧食為中介 , 通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品 價格剪刀差實現(xiàn)的 , 在大約 20年的時間內(nèi)轉(zhuǎn)移了數(shù) 千億的財富。而 20世紀(jì) 90年代以來土地征用中的 壟斷低價 , 是我國城市化進(jìn)程中農(nóng)村財富向城市的 又一次轉(zhuǎn)移。據(jù)專家估算 , 通過地方政府買方壟斷

16、的低價征用方式 , 從農(nóng)村轉(zhuǎn)移走數(shù)萬億的貨幣財富 (如表 2所示 。表 2 2007年土地征用量和地方政府的土地出讓金收入資料來源 :國土資源統(tǒng)計年鑒 (2008 。在壟斷低價條件下 , 農(nóng)民和集體作為集體土地 的所有權(quán)主體 , 在土地征用中不能按要素的市場價 格獲取合理的土地發(fā)展權(quán)收益。被征地農(nóng)民的生活 質(zhì)量并不能隨著城市化進(jìn)程而提高。近年來 , 農(nóng)村 接連發(fā)生大量的群體事件和信訪 , 其中 60%與土地 的糾紛有關(guān)。近年來 , 失地的農(nóng)民累計高達(dá) 4000多 萬 , 其中絕大部分是 三無 農(nóng)民 , 無地務(wù)農(nóng) , 無崗就 業(yè) , 也沒有最低的生活保障。另一方面 , 上萬億的土 地的工農(nóng)業(yè)級差

17、收益被地方政府所壟斷 , 由此導(dǎo)致 國家和農(nóng)民利益分配的失衡。我國城鄉(xiāng)居民的收入 差距 已 經(jīng) 從 1978年 的 2 57上 升 到 2009年 的 3 33。 城鄉(xiāng)居民收入差距過大 , 是我國目前居民總 體收入差距過大一個重要原因 , 也是造成城鄉(xiāng)居民 消費傾向特別是農(nóng)村居民的邊際消費傾向偏低的一 個重要原因 , 這必將影響國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 2 壟斷低價導(dǎo)致土地資源的浪 費 。地方政府 能夠以極低的征地補(bǔ)償費獲得大量的土地 , 必然導(dǎo) 致土地資源嚴(yán)重浪費。目前 , 我國共有各級開發(fā)區(qū) 4000多個 , 由于地方政府對企業(yè)實行土地壟斷低價 供給 , 導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的門檻低、 產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)

18、 , 價格 優(yōu)勢明顯 , 很難通過市場機(jī)制淘汰過剩產(chǎn)能。在產(chǎn) 能過剩的同時 , 大量的土地資源和礦產(chǎn)資源被粗放 利用。 2004年 , 我國消耗了全球 8%的原油、 10%的 電力、 19%的鋁、 20%的銅和 31%的煤炭 , 但產(chǎn)出的 GDP 僅為世界總量的 4%。 2005年 , 我國消耗了世 界能源的 14 7%, 鋼材消耗量占世界的 27%, 水泥 消耗 量占世 界的 50%, 而僅生 產(chǎn)了 占世 界 5%的 GDP 。經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài) 2010年第 11期土地的買方 壟斷低價還會誘 發(fā)長期的高投 資 率。我國和發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家一個重大差異在于 , 投資成本主要不取決于利率 , 而是依賴于

19、地價。土 地的壟斷低價加速了國內(nèi)儲蓄 投資的轉(zhuǎn)化。據(jù)統(tǒng) 計 , 從 1990年以來的 20年間 , 我國的投資率基本上 都在 40% 60%的高位運行。這固然是由于我 國 正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)起飛階段 , 但更為重要的原因則是地方政府的土地壟斷低價所 產(chǎn)生的投資誘導(dǎo)效應(yīng)。這種壟斷低價一方面誘導(dǎo)地 方政府、 民營經(jīng)濟(jì)等國內(nèi)投資規(guī)模大幅攀升 , 另一方 面又吸引了大量國外直接投資 (FDI 。從 2000年 至 2009年 , 我國每年國外直接投資 (FDI 的規(guī)模大 約為 4500億元 (1:7匯率 。國外直接投資的 持續(xù) 擴(kuò)張 , 雖然部分得益于我國勞動力要素價格的低廉 及優(yōu)惠的

20、外資政策 , 但根本性的因素是地價扭曲所 造成的長期持續(xù)偏低的投資成本。3 壟斷高 價導(dǎo)致城市房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫 。 土 地 壟斷高價導(dǎo)致嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫。據(jù)全國工商聯(lián)房 地產(chǎn)商會的統(tǒng)計 :2009年全國房價平均上漲 24%! 另據(jù)國土資源部下屬中國土地勘測規(guī)劃院全國城市 地價監(jiān)測組發(fā)布的最新研究報告 , 2009年全國住宅 平均價 格 為 4474元 /平方 米 , 漲幅 達(dá) 25 1%, 為 2001年以來最高水平。從房價與收入比來看 , 中國 房價與收入比 (以城市平均 收入而言 平均超 過 15倍以上 , 一線城市則達(dá)到 25倍左右 , 大大高于國 際公認(rèn)的 3至 8倍的合理、 安全水平。

21、這樣的高房 價已經(jīng)將一半以上的普通百姓關(guān)在房地產(chǎn)市場的大 門之外 , 將占商品房銷售數(shù)量 30、 勉強(qiáng)購房的中 等收入家庭淪為房奴。 2009年北京的人均收 入是 2 5萬元 , 平均三口之家的 收入是 7 5萬元 , 而 12月的房價是每平方米 19725元 , 一套 90平方米的房 子需要 177 5萬元才能買到 , 三口之家不吃不喝需 要將近 24年才能買房子。地方政府對土地的高價壟斷可以補(bǔ)償工業(yè)用地 需求的不足。工業(yè)用地由于項目的稀缺 , 加之地方 政府間激烈的引資競爭 , 為了防止土地 流拍 和項 目流失 , 地方政府通常無法對工業(yè)用地實行壟斷高 價。主要通過對部分剛性需求土地的壟斷

22、高價 , 來 補(bǔ)償工業(yè)用地的利潤損失。因此 , 房地產(chǎn)和商業(yè)服 務(wù)業(yè)用地的壟斷價格越高 , 地方政府的財政收益越 大。近年來 , 我國現(xiàn)實資本的虛擬化及規(guī)模的迅速 膨脹已經(jīng)引起了各方關(guān)注。一是國內(nèi)現(xiàn)實資本大量 轉(zhuǎn)為虛擬資本。國有企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)在房地產(chǎn)高額 利潤的驅(qū)使下 , 紛紛投資于房地產(chǎn) , 形成輕視實業(yè)而 注重投機(jī) , 忽視創(chuàng)新而注重套利的經(jīng)營模式。當(dāng)實 體經(jīng)濟(jì)處于透支 性生產(chǎn)和緊縮性消費的 發(fā)展模式 下 , 產(chǎn)業(yè)資本的長期投資傾向減弱 , 大量資金由產(chǎn)業(yè) 資本轉(zhuǎn)向虛擬資本。二是 國際虛擬資本 的大量流 入。據(jù)統(tǒng)計 , 2007年我國國際收支賬戶中資本和金 融項目下的國際熱錢流入量為 14

23、00億 , 而到 2008年僅一年就增長到 2800億。國際虛擬資本的流入 并不僅僅為了套取利差 , 而是通過進(jìn)入房地產(chǎn)市場 實現(xiàn)高額回報。隨著我國地價升值拉動的房地產(chǎn)投 資 , 大量的國際熱錢還將繼續(xù)涌入。虛擬資本膨脹 一方面會導(dǎo)致企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的能力不足 , 而片 面追求短期回報 , 另一方面會加大國內(nèi)的通脹壓力。 而國外虛擬資本 的大規(guī)模流入所導(dǎo)致的 房地產(chǎn)泡 沫 , 使我國經(jīng)濟(jì)面臨長期波動和滯脹的風(fēng)險。4 雙向壟斷導(dǎo)致農(nóng)地與非農(nóng)地價格比例失衡 。 以上地方政府對土地市場的雙向壟斷造成土地市場 價格嚴(yán)重扭曲以 及農(nóng)地與非農(nóng)地價格比 例嚴(yán)重失 衡。各級地方政府都緊緊地盯住了被嚴(yán)重低估的農(nóng)

24、 地價格和高估的非農(nóng)地價格之間巨大的利益差額 , 中央政府出于對國家利益和糧食安全的考慮 , 主張 實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度 , 要求確保 18億畝耕地 的紅線不能突破 , 而地方政府則千方百計地要把基 本農(nóng)田轉(zhuǎn)換成非基本農(nóng)田 , 進(jìn)而把非基本農(nóng)田轉(zhuǎn)換 成建設(shè)用地 , 以至于通過化整為零和以租代征等方 式與中央政府博弈。村級集體經(jīng)濟(jì)組織乃至農(nóng)戶 , 由于農(nóng)地價值被低估 , 務(wù)農(nóng)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于務(wù)工 , 自身 也就失去了保護(hù)耕地的積極性和主動性。他們往往 以高于政府征地補(bǔ)償?shù)膬r格把土地出租給開發(fā)商 , 或直接在農(nóng)地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。如果農(nóng)村集體土地能夠進(jìn)入城市土地市場 , 則 將終結(jié)地方政府的土地財

25、政 , 從根本上遏制地方政 府炒地的經(jīng)濟(jì)動力。而從分配制度上 , 每年近萬億 的土地出讓金直接也將轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織的土地 租金 , 實現(xiàn)了農(nóng)民集體作為土地所有者分享土地增 值收益的內(nèi)在需求。集體土地入市所形成的極差收 益 , 可根據(jù)級差地租 和級差地租 的規(guī)模 , 在集體 組織和政府二者間進(jìn)行分配。近年來 , 農(nóng)村集體建 設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點證明城市規(guī)劃和集體土地產(chǎn)權(quán)二 者并不存在沖突。核心的問題是地方政府是否能轉(zhuǎn) 變職能 , 放棄不可持續(xù)的賣地財政和賣地發(fā)展模式。 如果地方政府進(jìn)行角色的徹底轉(zhuǎn)換 , 放棄賣地財政 , 則集體土地入市 不僅可以引導(dǎo)土地價格 的理性回 歸 , 實現(xiàn)資源 的有效配置

26、 , 而且能調(diào)整收 益分配結(jié) 構(gòu) , 實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。同時 , 這也正是土地 制度變革中局部利益和整體利益的矛盾沖突所在。四、 優(yōu)化土地資源配置的制度安排 :新土地制度改革的五項原則當(dāng)前 , 我國的土地問題已成為社會各界關(guān)注的 焦點 , 對于人們普遍期待的新的土地制度改革 , 來自 法學(xué)界、 經(jīng)濟(jì)學(xué)界、 政府、 民間的人士都從不同的角 度提出了許多意見 , 而很多意見之所以存在著嚴(yán)重 的分歧 , 莫衷一是 , 因為意見提出者往往遵循的是不 同的原則。我認(rèn)為 , 為了使我國土地制度不斷完善 , 有關(guān)土地制度的安排 (包括土地法律、 法規(guī)和政策的 制定和修定 , 應(yīng)該遵循一些社會普遍認(rèn)同的

27、基本原 則 , 這樣 , 大家的討論才能有的放矢 , 才能統(tǒng)一口徑 , 才能卓有成效 , 由此形成的相關(guān)的法律、 法規(guī)和政策 也才能前后一致。這里 , 我試提出五項基本原則供 大家討論 , 可能很不全面 , 也可能只是一家之言 , 希 望通過討論有助于達(dá)成共識。1 要根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分 安排土地所有制結(jié)構(gòu) 。 公益性用地 (包括政府機(jī)構(gòu) 用地 , 如中南海 , 人民大會堂 , 村委會等 你可以實行 共有 (在城市為國家所有或政府所有 , 在農(nóng)村為村民 集體所有 ; 非公益性用地 , 就應(yīng)該實行非公有 (在城 市 , 可以是非國有 , 可以是集體所有 , 也可以是個人 所有 ;

28、在農(nóng)村 , 除了集體之外就是農(nóng)戶了 , 應(yīng)該為農(nóng) 戶所有 。需要指出的是 , 即使是出于公益性需要征 收農(nóng)民集體的土地 , 也要符合法定程序并給予合理 的補(bǔ)償 , 否則不得實施。非公益性用地也可以實行公有。如果我國現(xiàn)行 的憲法不改變 , 城市土地一定要實行國有制的話 , 對 于非公益性用地 , 政府必須遵循公平、 平等、 自愿的 原則 , 以市場行為主體的身份和非國有土地所有者 平起平坐 , 按照市場價格購買。這種購買行為可以 叫征購 (以區(qū)別于完全屬于民間的市場交易 。征購 和征收是兩回事 :征收是政府作為社會管理者的行 為 , 動用的是行政權(quán)利 ; 征購是一種市場行為 , 對方 可以漫天要

29、價 , 你愿意買就買 , 不愿意買拉倒 , 如果 人家不 愿 意 賣 , 你 不 能夠 強(qiáng) 買 , 因 為 這是 非 公 益 性的。目前人們普 遍關(guān)心的僅僅是 農(nóng)村土地制度 改 革 , 似乎城市國有土地制度不需要任何改進(jìn) , 征地制 度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關(guān)。這種認(rèn)識是 片面的。一國的土地制度是一個完整的體系 , 城鄉(xiāng) 土地制度的安排彼此有著內(nèi)在的聯(lián)系 , 征地制度的 改革也必然會涉及到土地所有制的改革 , 必須從城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比 如 , 如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃 分安排土地所有制結(jié)構(gòu) , 城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實行多 元所有 ; 我們的國有企

30、業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政 府所屬企業(yè) , 我們的國有土地是否也應(yīng)該實行中央 政府和地方政府分級所有和分級管理呢 ?2 在符合土地規(guī)劃的前提下 , 實行同地 、 同權(quán) 、 同價 。 如果 根據(jù)公益性和 非公益性 界定了土 地產(chǎn) 權(quán) , 并嚴(yán)格按照土地規(guī)劃 , 那么 , 無論是農(nóng)村的土地 還是城市的土地 , 無論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地 , 無論 是私有的還是公有的 (包括國家所有和集體所有 , 都應(yīng)該實行同地、 同權(quán)、 同價。農(nóng)村的集體建設(shè)用地 (包括宅基地 , 如果還繼續(xù)實行集體所有的話 , 應(yīng)該 和城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利 , 并按照同 樣的市場原則定價。城市居民的宅基地 , 雖然是國

31、有 , 但是其使用權(quán)可以出租、 抵押、 繼承和轉(zhuǎn)讓 , 而農(nóng) 村居民的宅基地 (使用權(quán) 卻既不能出租、 抵押 , 又不 能繼承轉(zhuǎn)讓 , 城市居民的住宅可以賣給出價高的任 何人 , 而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市 居民 , 這既違反了同地、 同權(quán)、 同價的原則 , 又限制了 居民遷徙定居的自由。城鄉(xiāng)土地實行同地 (指按土地規(guī)劃確定的同一 土地用途 , 如同屬農(nóng)地或建設(shè)用地 , 或同屬宅基地 、 同權(quán) (指具有同等的占有、 使用、 收益和處置 , (包括 轉(zhuǎn)讓、 出租、 抵押的權(quán)利 、 同價 (指相同用途、 相同位 置的土地應(yīng)具有相同的價格 , 而不能由于所有制不 同實行價格歧視 , 就是

32、要讓農(nóng)民分享工業(yè)化和城市 化的成果 , 及由于工業(yè)化和城市化所帶來的農(nóng)村土 地的增值。當(dāng)然 , 土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外 , 還 是人們賴以生存的空間 ; 它所提供的食品是人類生 存的第一需要 , 涉及到國家的經(jīng)濟(jì)安全 ; 土地的使用 包括江河、 湖泊、 森林、 草地、 沼澤等自然狀態(tài)的保護(hù) 和利用 , 以及農(nóng)田綠地和建設(shè)用地的配置 , 涉及到我 們的生態(tài)環(huán)境。所以 , 國家必須對土地進(jìn)行用途管 制 , 特別是農(nóng)地保護(hù)。但是土地用途管制和土地所 有制及征地制度安排是兩回事 :我們不能用后者代 替前者 , 如現(xiàn) 行法律規(guī)定 , 任何單位和個 人進(jìn)行建 設(shè) , 需要使用土地的 , 必須依法

33、申請使用國有土地 , 農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā) ; 而農(nóng)業(yè)用 地要變成城市建設(shè)用地 , 又必須通過國家的征地行 為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊宜胁拍軐?現(xiàn) , 這實質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途 管制 , 用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之 間土地產(chǎn)權(quán)的 變更。 這種制度安排 , 不僅弱化了國家土地用途管制的功 能 , 而且抑制了土地產(chǎn)權(quán)的交易和土地資源的有效 配置。3 土地制度的安排應(yīng)有助于加快城市化進(jìn)程 。 經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài) 2010年第 11期改革開放 30 年, 我國 的 城 市化 水 平 只由 原 來 的 17% 提高到 了 45 68% , 其中 還有 大概 10 個百 分 點,

34、 是把那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民計算進(jìn)來了。擠掉這 部分水分, 我國真正的城市人口也不過 35% 。而日 本、 韓國, 在他們經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展 30 年當(dāng)中, 城市化都 達(dá)到了百分之六七十。所以, 十二五 期間乃至今 后 40 年, 加快城市化進(jìn)程, 應(yīng)該是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 一個主題。 顯然, 現(xiàn)行的土地制度已嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn) 程。比如, 農(nóng)民進(jìn)了城, 承包地閑置了, 宅基地也閑 置了, 由此造成了兩個不良結(jié)果: 一方面在城市空間 不斷擴(kuò)展的同時, 農(nóng)村建設(shè)用地并沒有減少, 城市化 占用耕地與保護(hù)耕地的矛盾越來越尖銳; 另一方面, 億萬農(nóng)民雖然進(jìn)城務(wù)工, 但并沒有真正變成城市居 民, 他們與農(nóng)村家庭承包地

35、之間還保持著千絲萬縷 的聯(lián)系, 所以, 現(xiàn)有農(nóng)村家庭土地經(jīng)營的規(guī)模仍然狹 小, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。這說明現(xiàn)在的 土地制度沒有為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供土地退出機(jī)制, 承包地沒有退出機(jī)制, 宅基地也沒有退出機(jī)制。如 果我們允許農(nóng)民用農(nóng)村的宅基地?fù)Q取城市的住房, 或者國家賦予農(nóng)村居民宅基地全部物權(quán), 讓他轉(zhuǎn)讓、 出租、 抵押、 出賣, 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民就能夠藉此獲得 一筆資金, 進(jìn)城后去買房或租房, 或者允許他憑借宅 基地建設(shè)指標(biāo)到城市享受廉租房?，F(xiàn)行的土地制度 必須改進(jìn), 才能適合我國城市化進(jìn)程的需要。 4 土地制度安排要有助于房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā) 展?，F(xiàn)在房地產(chǎn)價格這么高, 已經(jīng)引起了社會各界 的

36、普遍關(guān)注, 很重要的原因也是出在我們的土地制 度上, 只有在中國這種土地制度下, 我們才有這樣高 達(dá) 8 倍以上的房價和收入比, 才有高達(dá) 40% 的住房 空置率和投資性購房比率, 才有這么多央企變成地 王, 才有這么多房地產(chǎn)商躋身富豪排行榜! 現(xiàn)在房 地產(chǎn)的泡沫已經(jīng)非常嚴(yán)重了, 如果再不解決的話, 也 許釀成的危機(jī)也不亞于美國的次貸危機(jī), 而要保證 房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展, 必須改革現(xiàn)行的土地制度, 打 破政府對建設(shè)用地的壟斷, 允許農(nóng)村集體建設(shè)用地 進(jìn)入市場, 妥善處理好小產(chǎn)權(quán)房問題。 5 土地制度安排要有助于規(guī)范政府行為, 有效 遏制土地腐敗。所 謂土地財 政產(chǎn)生的 根源是什 么 呢? 就是現(xiàn)在的土地制度; 十個貪官八個和土地有 關(guān), 土地已經(jīng)成為滋生腐敗的重要溫床之一, 這是一 個極其嚴(yán)峻的政治和經(jīng)濟(jì)問題, 應(yīng)該引起執(zhí)政黨和 政府以及社會各界的普遍關(guān)注, 應(yīng)該把土地制度的 改革提到議事日程上來。把政府的征地行為嚴(yán)格限 制在公益性