第五講宰相和中央行政管理體制

1、第四講第四講 宰相和中央行政管理體制宰相和中央行政管理體制 宰相是傳統(tǒng)行政制度中的輔政首腦。宰相是傳統(tǒng)行政制度中的輔政首腦。 宰相在傳統(tǒng)行政制度和行政運(yùn)作中居于中樞地宰相在傳統(tǒng)行政制度和行政運(yùn)作中居于中樞地位，圍繞宰相的職位、選任、職權(quán)及其行使等而位，圍繞宰相的職位、選任、職權(quán)及其行使等而形成的宰相制度，具有極為重要的地位，是傳統(tǒng)形成的宰相制度，具有極為重要的地位，是傳統(tǒng)行政系統(tǒng)的樞紐，中央行政體制的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)的樞紐，中央行政體制的基礎(chǔ)。 宰相是輔政首腦的統(tǒng)稱。宰相是輔政首腦的統(tǒng)稱。一、中央行政管理樞紐一、中央行政管理樞紐宰相宰相（一）古代宰相制度的演變（一）古代宰相制度的演變 從宰相制度

2、的興廢看，其起源甚早，而且復(fù)雜從宰相制度的興廢看，其起源甚早，而且復(fù)雜多變。其演變大致可分為五個(gè)階段，即萌芽期、多變。其演變大致可分為五個(gè)階段，即萌芽期、創(chuàng)立期、鼎盛期、調(diào)整期、衰落期。創(chuàng)立期、鼎盛期、調(diào)整期、衰落期。1 1、黃帝至西周時(shí)期為萌芽期、黃帝至西周時(shí)期為萌芽期 在史書中，這一時(shí)期已有宰相名稱如在史書中，這一時(shí)期已有宰相名稱如“相相”、“百揆百揆”、“宰宰”的記載。這些職位實(shí)際已有輔的記載。這些職位實(shí)際已有輔助君王處理政務(wù)的職責(zé)，但尚未作為正式官稱，助君王處理政務(wù)的職責(zé)，但尚未作為正式官稱，所以也還談不上建立宰相制度。所以也還談不上建立宰相制度。2、春秋至秦為創(chuàng)立期、春秋至秦為創(chuàng)立期

3、 秦始皇設(shè)置左右丞相，同時(shí)設(shè)主管監(jiān)察的御史秦始皇設(shè)置左右丞相，同時(shí)設(shè)主管監(jiān)察的御史大夫、主管軍事行政的太尉。丞相、御史大夫、太大夫、主管軍事行政的太尉。丞相、御史大夫、太尉稱三公，同為宰相之職。尉稱三公，同為宰相之職。 秦漢時(shí)期：三公為宰相秦漢時(shí)期：三公為宰相 漢高祖劉邦即位，仍沿秦制，但丞相直設(shè)漢高祖劉邦即位，仍沿秦制，但丞相直設(shè)1人，人，尊稱相國(guó)，同御史大夫、太尉共為宰相，但丞相尊稱相國(guó)，同御史大夫、太尉共為宰相，但丞相實(shí)際上是首相。實(shí)際上是首相。 東漢以太尉、司徒（丞相改）、司空（御史大東漢以太尉、司徒（丞相改）、司空（御史大夫改）同為三公，三公仍有宰相之名。夫改）同為三公，三公仍有宰相

4、之名。 3、漢初至武帝時(shí)為鼎盛期、漢初至武帝時(shí)為鼎盛期 君相君相“坐而論道坐而論道”，相權(quán)和皇權(quán)之間的矛盾，相權(quán)和皇權(quán)之間的矛盾開(kāi)始暴露出來(lái)。開(kāi)始暴露出來(lái)。 南北朝時(shí)期尚書臺(tái)和作為皇帝近侍的中書、門南北朝時(shí)期尚書臺(tái)和作為皇帝近侍的中書、門下三省長(zhǎng)官號(hào)稱宰相。下三省長(zhǎng)官號(hào)稱宰相。 隋唐時(shí)期，總的說(shuō)是三省長(zhǎng)官同為宰相，但又隋唐時(shí)期，總的說(shuō)是三省長(zhǎng)官同為宰相，但又以加官形式任用其他官員為宰相。以加官形式任用其他官員為宰相。 宋實(shí)行的是二府三司宰相體制。宋實(shí)行的是二府三司宰相體制。 洪武十三年撤銷中書省，罷丞相之職，明太祖洪武十三年撤銷中書省，罷丞相之職，明太祖且諄諄告誡后世嗣君用不得設(shè)丞相之位。且諄

5、諄告誡后世嗣君用不得設(shè)丞相之位。 4、魏晉至宋為調(diào)整期、魏晉至宋為調(diào)整期 調(diào)整的核心是皇權(quán)不斷集中，相權(quán)不斷被分割調(diào)整的核心是皇權(quán)不斷集中，相權(quán)不斷被分割 明成祖朱棣其設(shè)立的內(nèi)閣，逐漸取代了原來(lái)中明成祖朱棣其設(shè)立的內(nèi)閣，逐漸取代了原來(lái)中書省的地位，內(nèi)閣大學(xué)士、實(shí)際上就是宰相。書省的地位，內(nèi)閣大學(xué)士、實(shí)際上就是宰相。 清代沿襲明代舊制，仍以內(nèi)閣大學(xué)士為宰相之清代沿襲明代舊制，仍以內(nèi)閣大學(xué)士為宰相之職，而且明確了宰相的身份。職，而且明確了宰相的身份。 5、元至清末為衰落期、元至清末為衰落期 宰相制度無(wú)論怎樣調(diào)整，皇權(quán)與相權(quán)之間的宰相制度無(wú)論怎樣調(diào)整，皇權(quán)與相權(quán)之間的矛盾都無(wú)法得到徹底解決，所以從元

6、朝開(kāi)始，宰矛盾都無(wú)法得到徹底解決，所以從元朝開(kāi)始，宰相制度便進(jìn)入衰亡期相制度便進(jìn)入衰亡期 洪武十三年撤銷中書省，罷丞相之職，明太祖洪武十三年撤銷中書省，罷丞相之職，明太祖且諄諄告誡后世嗣君用不得設(shè)丞相之位。且諄諄告誡后世嗣君用不得設(shè)丞相之位。 宰相作為最高輔政首腦，自職位是不斷變化的，但分析起來(lái)，宰相作為最高輔政首腦，自職位是不斷變化的，但分析起來(lái)，仍有規(guī)律可循：仍有規(guī)律可循： 其一，宰相職位，盡管歷代名稱不盡相同，但幾乎始終存在。其一，宰相職位，盡管歷代名稱不盡相同，但幾乎始終存在。充分說(shuō)明這個(gè)職位在傳統(tǒng)行政管理體系中的重要性，它的存在是不充分說(shuō)明這個(gè)職位在傳統(tǒng)行政管理體系中的重要性，它的存

7、在是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，包括君主的意志為轉(zhuǎn)移的。以人的意志為轉(zhuǎn)移的，包括君主的意志為轉(zhuǎn)移的。 其二，可稱為宰相者，其地位尊崇，即有資格其二，可稱為宰相者，其地位尊崇，即有資格“表率百僚表率百僚”，同時(shí)還應(yīng)參與軍國(guó)機(jī)密的決策，輔助君主行政。如果失去參贊?rùn)C(jī)務(wù)同時(shí)還應(yīng)參與軍國(guó)機(jī)密的決策，輔助君主行政。如果失去參贊?rùn)C(jī)務(wù)的資格，就意味著宰相職位的轉(zhuǎn)移。的資格，就意味著宰相職位的轉(zhuǎn)移。 其三，宰相職位非固定為一個(gè)職務(wù)，而是一個(gè)輔政群體。秦漢其三，宰相職位非固定為一個(gè)職務(wù)，而是一個(gè)輔政群體。秦漢時(shí)期的三公，隋唐時(shí)期的三省長(zhǎng)官，中唐宋元時(shí)期的中書門下，明時(shí)期的三公，隋唐時(shí)期的三省長(zhǎng)官，中唐宋元時(shí)期的中書門下

8、，明清時(shí)期的內(nèi)閣大學(xué)士，一般認(rèn)為就是宰相之任。但在這個(gè)群體中，清時(shí)期的內(nèi)閣大學(xué)士，一般認(rèn)為就是宰相之任。但在這個(gè)群體中，實(shí)際上最終要有一個(gè)居于一人之下，萬(wàn)人之上的首相，不管制度上實(shí)際上最終要有一個(gè)居于一人之下，萬(wàn)人之上的首相，不管制度上是否有此規(guī)定，但實(shí)際運(yùn)作中是存在的。這個(gè)首相，就是狹義上人是否有此規(guī)定，但實(shí)際運(yùn)作中是存在的。這個(gè)首相，就是狹義上人們所說(shuō)的宰相。這反映著分權(quán)與集權(quán)、專制與效率的矛盾。是行政們所說(shuō)的宰相。這反映著分權(quán)與集權(quán)、專制與效率的矛盾。是行政管理的內(nèi)在要求與君主專制矛盾的產(chǎn)物。管理的內(nèi)在要求與君主專制矛盾的產(chǎn)物。（二）宰相的職權(quán)（二）宰相的職權(quán) 就相權(quán)的范圍而言，也可以說(shuō)

9、無(wú)所不包，所就相權(quán)的范圍而言，也可以說(shuō)無(wú)所不包，所謂表率百僚，助理萬(wàn)機(jī)。謂表率百僚，助理萬(wàn)機(jī)。 表率百僚，說(shuō)明宰相是官僚系統(tǒng)之首；表率百僚，說(shuō)明宰相是官僚系統(tǒng)之首； 助理萬(wàn)機(jī)，表明宰相并不是權(quán)力主體，而是助理萬(wàn)機(jī)，表明宰相并不是權(quán)力主體，而是輔助者，最高行政首腦的助手；萬(wàn)機(jī)則說(shuō)明宰相輔助者，最高行政首腦的助手；萬(wàn)機(jī)則說(shuō)明宰相的職權(quán)無(wú)所不統(tǒng)，無(wú)所不包，只要是國(guó)家事務(wù)，的職權(quán)無(wú)所不統(tǒng)，無(wú)所不包，只要是國(guó)家事務(wù)，只要是皇帝要處理的事務(wù)，宰相都要予以協(xié)助，只要是皇帝要處理的事務(wù)，宰相都要予以協(xié)助，輔助最高行政首腦推動(dòng)國(guó)家行政機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。輔助最高行政首腦推動(dòng)國(guó)家行政機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。 縱觀歷代宰相的政治實(shí)踐，

10、就其職權(quán)而言，大體縱觀歷代宰相的政治實(shí)踐，就其職權(quán)而言，大體有以下幾個(gè)方面：有以下幾個(gè)方面： 其一，參與國(guó)家事務(wù)的決策。其一，參與國(guó)家事務(wù)的決策。 是否具有參與決策的職權(quán)，是衡量一個(gè)職位是是否具有參與決策的職權(quán)，是衡量一個(gè)職位是否具有宰相資格的基本標(biāo)志。否具有宰相資格的基本標(biāo)志。 其二，傳達(dá)政令、布置工作之職權(quán)。其二，傳達(dá)政令、布置工作之職權(quán)。 其三，對(duì)君主的決策有封駁、諫諍之權(quán)。其三，對(duì)君主的決策有封駁、諫諍之權(quán)。 除了上述職權(quán)外，宰相還有一些其他方面的職除了上述職權(quán)外，宰相還有一些其他方面的職權(quán)，如推薦官員、考核百官等，也是很重要的職權(quán)，如推薦官員、考核百官等，也是很重要的職權(quán)。因?yàn)榛实鄄?/p>

11、非日日上朝，遇有一些例行公事，權(quán)。因?yàn)榛实鄄⒎侨杖丈铣?，遇有一些例行公事，宰相也有便宜施行之?quán)，但事后應(yīng)向皇帝報(bào)告。宰相也有便宜施行之權(quán)，但事后應(yīng)向皇帝報(bào)告。 因?yàn)榛实鄣穆殭?quán)十分廣泛，無(wú)所不統(tǒng)，所以極因?yàn)榛实鄣穆殭?quán)十分廣泛，無(wú)所不統(tǒng)，所以極易與皇權(quán)發(fā)生矛盾，君權(quán)與相權(quán)的矛盾，貫穿于整易與皇權(quán)發(fā)生矛盾，君權(quán)與相權(quán)的矛盾，貫穿于整個(gè)君主專制制度的始終。個(gè)君主專制制度的始終。 宰相制度、輔政機(jī)制的變化，幾乎都是這對(duì)矛盾宰相制度、輔政機(jī)制的變化，幾乎都是這對(duì)矛盾推動(dòng)下發(fā)生的。推動(dòng)下發(fā)生的。 （三）宰相的選任（三）宰相的選任 首先，開(kāi)國(guó)君主或通過(guò)搶、奪上臺(tái)的君主，往首先，開(kāi)國(guó)君主或通過(guò)搶、奪上臺(tái)的君主，

12、往往任用在其獲得皇位中起過(guò)關(guān)鍵性作用的功臣。往任用在其獲得皇位中起過(guò)關(guān)鍵性作用的功臣。 其次，在太平盛世，一般選用一代儒宗而明達(dá)其次，在太平盛世，一般選用一代儒宗而明達(dá)帝聽(tīng)得人。帝聽(tīng)得人。 再次，宰相的人選，一般有一定的挑選范圍，再次，宰相的人選，一般有一定的挑選范圍，并逐步形成了一些不成文的慣例、標(biāo)準(zhǔn)。并逐步形成了一些不成文的慣例、標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)于宰相人選，由君主加以任用，重要影響力對(duì)于宰相人選，由君主加以任用，重要影響力的人物加以推薦，包括前人宰相、皇親國(guó)戚、功的人物加以推薦，包括前人宰相、皇親國(guó)戚、功臣碩儒等的舉薦。臣碩儒等的舉薦。 明代，形成了閣臣會(huì)同九卿會(huì)推的制度。明代，形成了閣臣會(huì)同九

13、卿會(huì)推的制度。 中國(guó)古代中央政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)中國(guó)古代中央政府執(zhí)行機(jī)構(gòu): : 變化的軸心是緊緊圍繞著鞏固王權(quán)、皇權(quán)，變化的軸心是緊緊圍繞著鞏固王權(quán)、皇權(quán)，削弱相權(quán)而展開(kāi)的。削弱相權(quán)而展開(kāi)的。 變化的趨勢(shì)則是在皇權(quán)允許的范圍內(nèi)，最大變化的趨勢(shì)則是在皇權(quán)允許的范圍內(nèi)，最大限度地發(fā)揮相權(quán)的作用。限度地發(fā)揮相權(quán)的作用。 二、中央政府的行政管理體制二、中央政府的行政管理體制（一）親貴合一的王廷制（一）親貴合一的王廷制國(guó)家中央政府在夏、商、周三朝實(shí)行的是王廷制機(jī)構(gòu)模式國(guó)家中央政府在夏、商、周三朝實(shí)行的是王廷制機(jī)構(gòu)模式 王廷制的特征：王廷制的特征： 1 1、中央政府行政機(jī)構(gòu)，由少至多，由單一的橫向分、中央政府行政

14、機(jī)構(gòu)，由少至多，由單一的橫向分工轉(zhuǎn)向橫向分工和縱向分層的雙向結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)，同時(shí)國(guó)家官工轉(zhuǎn)向橫向分工和縱向分層的雙向結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)，同時(shí)國(guó)家官吏人數(shù)呈上升趨勢(shì)。吏人數(shù)呈上升趨勢(shì)。 2 2、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中央行政機(jī)構(gòu)迅速膨脹，其、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中央行政機(jī)構(gòu)迅速膨脹，其余的逐漸縮小。余的逐漸縮小。 3 3、建立了有利于鞏固周天子統(tǒng)治的行政組織體系。、建立了有利于鞏固周天子統(tǒng)治的行政組織體系。 （二）三公九卿制（二）三公九卿制秦漢時(shí)期中央政府的行政管理體制，一般概括為三公九卿秦漢時(shí)期中央政府的行政管理體制，一般概括為三公九卿 三公，初為丞相、太尉、御史大夫，后改為太尉、三公，初為丞相、太尉、御史大夫，后

15、改為太尉、司徒、司空。三公開(kāi)府輔政，設(shè)有獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)。除外司徒、司空。三公開(kāi)府輔政，設(shè)有獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)。除外朝外，內(nèi)朝尚書臺(tái)也是重要的輔政機(jī)構(gòu)，并設(shè)置與外朝對(duì)朝外，內(nèi)朝尚書臺(tái)也是重要的輔政機(jī)構(gòu)，并設(shè)置與外朝對(duì)口的辦事機(jī)構(gòu)?？诘霓k事機(jī)構(gòu)。 在雙軌輔政系統(tǒng)下，設(shè)九卿：在雙軌輔政系統(tǒng)下，設(shè)九卿： 奉常（后改為太常），掌管宗廟禮儀文教；奉常（后改為太常），掌管宗廟禮儀文教； 郎中令（后改為光祿勛），掌管宮廷警衛(wèi)；郎中令（后改為光祿勛），掌管宮廷警衛(wèi)； 衛(wèi)尉，掌管宮門屯衛(wèi)；衛(wèi)尉，掌管宮門屯衛(wèi)； 太仆，掌管宮廷車馬儀仗；太仆，掌管宮廷車馬儀仗； 廷尉，后改為大理，掌管司法；廷尉，后改為大理，掌管司法；

16、典客，后改為大行令、大鴻臚，掌諸侯、少數(shù)民族及典客，后改為大行令、大鴻臚，掌諸侯、少數(shù)民族及外交事務(wù)；外交事務(wù)； 宗正，掌皇族事務(wù)；宗正，掌皇族事務(wù)； 治粟內(nèi)史，后改為大農(nóng)令、大司農(nóng)，掌國(guó)家財(cái)政；治粟內(nèi)史，后改為大農(nóng)令、大司農(nóng)，掌國(guó)家財(cái)政； 少府，掌皇帝私人財(cái)政及山海地澤之稅。少府，掌皇帝私人財(cái)政及山海地澤之稅。三公九卿制的特點(diǎn)：三公九卿制的特點(diǎn)： 1 1、國(guó)家行政機(jī)構(gòu)具有濃厚為皇帝私人服務(wù)的皇宮性、國(guó)家行政機(jī)構(gòu)具有濃厚為皇帝私人服務(wù)的皇宮性質(zhì)。質(zhì)。 2 2、國(guó)家中央政府的層級(jí)體制設(shè)置的不平衡?？偟目础?guó)家中央政府的層級(jí)體制設(shè)置的不平衡?？偟目磥?lái)，廷尉、典客、治粟內(nèi)史等機(jī)構(gòu)膨脹比較緩慢。相反來(lái)

17、，廷尉、典客、治粟內(nèi)史等機(jī)構(gòu)膨脹比較緩慢。相反地為皇帝私人服務(wù)的機(jī)構(gòu)膨脹的迅速。地為皇帝私人服務(wù)的機(jī)構(gòu)膨脹的迅速。 3 3、國(guó)家中央政府機(jī)構(gòu)的編制沒(méi)有定員，隨意性較大。、國(guó)家中央政府機(jī)構(gòu)的編制沒(méi)有定員，隨意性較大。長(zhǎng)官設(shè)不設(shè)，每一官的人數(shù)多少，都沒(méi)有規(guī)律可循。長(zhǎng)官設(shè)不設(shè)，每一官的人數(shù)多少，都沒(méi)有規(guī)律可循。（三）三省六部制（三）三省六部制隋唐及兩宋的行政管理體制，一般概括為三省六部制。隋唐及兩宋的行政管理體制，一般概括為三省六部制。 三省六部制，即中書、門下、尚書三省分權(quán)輔政，六三省六部制，即中書、門下、尚書三省分權(quán)輔政，六部執(zhí)行的行政管理體制。部執(zhí)行的行政管理體制。 中書省為出令機(jī)關(guān)，中心任務(wù)

18、是草擬皇帝的詔書公文。中書省為出令機(jī)關(guān)，中心任務(wù)是草擬皇帝的詔書公文。 門下省是審議機(jī)關(guān)，中心任務(wù)是審議和封駁。對(duì)于皇門下省是審議機(jī)關(guān)，中心任務(wù)是審議和封駁。對(duì)于皇帝詔書以為有誤，予以封還，稱封；對(duì)于臣下上奏文書以帝詔書以為有誤，予以封還，稱封；對(duì)于臣下上奏文書以為有誤，予以退回，稱為駁。為有誤，予以退回，稱為駁。 尚書省為執(zhí)行機(jī)關(guān)，中心任務(wù)是發(fā)布和執(zhí)行政令。尚書省為執(zhí)行機(jī)關(guān)，中心任務(wù)是發(fā)布和執(zhí)行政令。 六部是中央政府六個(gè)行政機(jī)關(guān)的合稱。即吏、戶、禮、六部是中央政府六個(gè)行政機(jī)關(guān)的合稱。即吏、戶、禮、兵、刑、工六部，設(shè)在尚書省之下。兵、刑、工六部，設(shè)在尚書省之下。 吏部：掌全國(guó)文官的選拔、任免、

19、考課、升降、封爵吏部：掌全國(guó)文官的選拔、任免、考課、升降、封爵等，為人事管理機(jī)關(guān)。等，為人事管理機(jī)關(guān)。 戶部：為中央政府掌理財(cái)政及民政的行政機(jī)關(guān)。掌管戶部：為中央政府掌理財(cái)政及民政的行政機(jī)關(guān)。掌管全國(guó)戶口、田賦、倉(cāng)儲(chǔ)、婚姻等。全國(guó)戶口、田賦、倉(cāng)儲(chǔ)、婚姻等。 禮部：主管文教、外交、祭祀等政務(wù)的行政機(jī)關(guān)。禮部：主管文教、外交、祭祀等政務(wù)的行政機(jī)關(guān)。 兵部：軍事行政機(jī)關(guān)，掌武官選授、軍資器械、地圖、兵部：軍事行政機(jī)關(guān)，掌武官選授、軍資器械、地圖、驛站等事務(wù)。驛站等事務(wù)。 刑部：中央司法行政和司法審判機(jī)關(guān)。刑部：中央司法行政和司法審判機(jī)關(guān)。 工部：國(guó)家水土工程、水運(yùn)交通事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。工部：國(guó)家水土工

20、程、水運(yùn)交通事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。 唐代設(shè)置了九寺五監(jiān)作為中央政府的辦事機(jī)構(gòu)。唐代設(shè)置了九寺五監(jiān)作為中央政府的辦事機(jī)構(gòu)。 九寺基本上是對(duì)三公九卿制度的沿襲，也是具體事務(wù)九寺基本上是對(duì)三公九卿制度的沿襲，也是具體事務(wù)的辦理機(jī)關(guān)。五監(jiān)事帶有事業(yè)或國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的事務(wù)機(jī)關(guān)的辦理機(jī)關(guān)。五監(jiān)事帶有事業(yè)或國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的事務(wù)機(jī)關(guān) 三省六部制的特點(diǎn)：三省六部制的特點(diǎn)：一是行政機(jī)構(gòu)總領(lǐng)于尚書省，不像漢代那樣分領(lǐng)于三公；一是行政機(jī)構(gòu)總領(lǐng)于尚書省，不像漢代那樣分領(lǐng)于三公；二是國(guó)家行政管理與宮廷事務(wù)管理相分離；二是國(guó)家行政管理與宮廷事務(wù)管理相分離；三是國(guó)家政務(wù)機(jī)構(gòu)與辦理事務(wù)的機(jī)構(gòu)相分離，形成分工協(xié)三是國(guó)家政務(wù)機(jī)構(gòu)與辦理事務(wù)的

21、機(jī)構(gòu)相分離，形成分工協(xié)作，相互制約關(guān)系；作，相互制約關(guān)系；四是六部分工比較明確，政府行政職能都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)予四是六部分工比較明確，政府行政職能都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)，承擔(dān)主要職能的機(jī)構(gòu)得到強(qiáng)化。以承擔(dān)，承擔(dān)主要職能的機(jī)構(gòu)得到強(qiáng)化。 三省六部制最大的缺陷在于三省分權(quán)。三省六部制最大的缺陷在于三省分權(quán)。 （四）二府三司制（四）二府三司制 二府三司制是五代十國(guó)和北宋時(shí)期的中央行政管理模式。二府三司制是五代十國(guó)和北宋時(shí)期的中央行政管理模式。二府：即政事堂和樞密院，分別執(zhí)掌文武，同為宰相。二府：即政事堂和樞密院，分別執(zhí)掌文武，同為宰相。三司：是五代及宋的最高財(cái)政機(jī)關(guān)。先后設(shè)置過(guò)營(yíng)田、轉(zhuǎn)三司：是五代及宋的

22、最高財(cái)政機(jī)關(guān)。先后設(shè)置過(guò)營(yíng)田、轉(zhuǎn)運(yùn)、海運(yùn)等等專使，以專司其事，強(qiáng)化責(zé)任，增進(jìn)效率，運(yùn)、海運(yùn)等等專使，以專司其事，強(qiáng)化責(zé)任，增進(jìn)效率，事情做完就撤銷。事情做完就撤銷。 二府三司之外，行政機(jī)構(gòu)仍設(shè)有三省六部，九寺六監(jiān)。新二府三司之外，行政機(jī)構(gòu)仍設(shè)有三省六部，九寺六監(jiān)。新增設(shè)了審官院、審刑院等重要機(jī)構(gòu)。增設(shè)了審官院、審刑院等重要機(jī)構(gòu)。（五）一省六部制（五）一省六部制一省六部制的行政管理體制，存在于金、元和明初。一省六部制的行政管理體制，存在于金、元和明初。從行政管理的角度分析，是比較合理的行政管理體制：從行政管理的角度分析，是比較合理的行政管理體制：一是事權(quán)集中，由一省作為中樞，符合行政管理規(guī)律，因

23、一是事權(quán)集中，由一省作為中樞，符合行政管理規(guī)律，因?yàn)橹袠兄挥幸粋€(gè)，中樞多元化是不適應(yīng)行政運(yùn)作的，事實(shí)為中樞只有一個(gè)，中樞多元化是不適應(yīng)行政運(yùn)作的，事實(shí)上也是不能持久的；上也是不能持久的；二是行政節(jié)制關(guān)系明確，程序完備，分工也較合理；二是行政節(jié)制關(guān)系明確，程序完備，分工也較合理；三是精干了行政機(jī)構(gòu)。三是精干了行政機(jī)構(gòu)。（六）內(nèi)閣六部制（六）內(nèi)閣六部制內(nèi)閣六部制是明清兩代的行政管理體制內(nèi)閣六部制是明清兩代的行政管理體制內(nèi)閣制初萌于朱元璋時(shí)代。內(nèi)閣制初萌于朱元璋時(shí)代。 明成祖所選閣臣皆儒宗明達(dá)，成祖對(duì)他們十分倚重，閣臣明成祖所選閣臣皆儒宗明達(dá)，成祖對(duì)他們十分倚重，閣臣漸得參與決策，且對(duì)大政方針，得在

24、御前高層次的審議。漸得參與決策，且對(duì)大政方針，得在御前高層次的審議。 自順治十五年采用內(nèi)閣六部制，內(nèi)閣合法化、固定化。自順治十五年采用內(nèi)閣六部制，內(nèi)閣合法化、固定化。 對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的評(píng)析對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的評(píng)析其一，圍繞行皇權(quán)的行使，形成雙軌輔政機(jī)制，輔政機(jī)構(gòu)其一，圍繞行皇權(quán)的行使，形成雙軌輔政機(jī)制，輔政機(jī)構(gòu)作為行政中樞，輔佐乃至代理皇帝，統(tǒng)領(lǐng)各行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為行政中樞，輔佐乃至代理皇帝，統(tǒng)領(lǐng)各行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，分式處理政務(wù)、辦理事務(wù)。分式處理政務(wù)、辦理事務(wù)。 其二，各種不同的行政管理體制間，具有明顯的因襲、繼其二，各種不同的行政管理體制間，具有明顯的因襲、繼承性。承性。 其三，促使行政管

25、理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因，是皇權(quán)與其三，促使行政管理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因，是皇權(quán)與相權(quán)的矛盾，而實(shí)質(zhì)上是君主專制集權(quán)與行政管理要求事相權(quán)的矛盾，而實(shí)質(zhì)上是君主專制集權(quán)與行政管理要求事權(quán)集中、提高效率的矛盾，最終二者要達(dá)成某種妥協(xié)。權(quán)集中、提高效率的矛盾，最終二者要達(dá)成某種妥協(xié)。 其四，同樣的行政管理體制在不同時(shí)期，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化其四，同樣的行政管理體制在不同時(shí)期，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的作用是很不相同的。發(fā)展的作用是很不相同的。 其五，體制外因素介入行政運(yùn)作，一直是傳統(tǒng)社會(huì)，特別其五，體制外因素介入行政運(yùn)作，一直是傳統(tǒng)社會(huì)，特別是高度專制集權(quán)社會(huì)行政管理方面不可避免的常弊病。是高度專制集權(quán)社會(huì)行

26、政管理方面不可避免的常弊病。 其六，傳統(tǒng)行政管理體制中始終沒(méi)有形成合理的行政領(lǐng)導(dǎo)其六，傳統(tǒng)行政管理體制中始終沒(méi)有形成合理的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。制度。 三、決策和執(zhí)行三、決策和執(zhí)行（一）決策主體及幕僚制（一）決策主體及幕僚制 1 1、決策主體、決策主體 最高決策者最高決策者君主；君主；輔助決策者輔助決策者宰相及公卿；宰相及公卿；地方?jīng)Q策者地方?jīng)Q策者各級(jí)地方行政首長(zhǎng)。各級(jí)地方行政首長(zhǎng)。2 2幕僚制幕僚制傳統(tǒng)行政管理中的決策咨詢系統(tǒng)傳統(tǒng)行政管理中的決策咨詢系統(tǒng)幕僚，各級(jí)行政長(zhǎng)官的私人班子。幕僚，各級(jí)行政長(zhǎng)官的私人班子。 “古人凡當(dāng)一面者，無(wú)不妙選幕僚。古人凡當(dāng)一面者，無(wú)不妙選幕僚。” 其一，由主管不經(jīng)由正

27、常文官制度的途徑引入行政機(jī)構(gòu)，其一，由主管不經(jīng)由正常文官制度的途徑引入行政機(jī)構(gòu)，就事于其自設(shè)專擅的幕府之中；就事于其自設(shè)專擅的幕府之中；其二，不受國(guó)家文官制度所規(guī)定的各職官責(zé)任規(guī)范的約束；其二，不受國(guó)家文官制度所規(guī)定的各職官責(zé)任規(guī)范的約束；其三，只充當(dāng)幕主個(gè)人的參謀和助手，效忠于個(gè)人，因此其三，只充當(dāng)幕主個(gè)人的參謀和助手，效忠于個(gè)人，因此原則上與幕主共進(jìn)退。原則上與幕主共進(jìn)退。幕僚制是對(duì)正規(guī)行政系統(tǒng)的補(bǔ)充，有以下的特點(diǎn)和作用幕僚制是對(duì)正規(guī)行政系統(tǒng)的補(bǔ)充，有以下的特點(diǎn)和作用：其一，幕僚制作為正規(guī)行政系統(tǒng)的補(bǔ)充，可以為國(guó)家羅致其一，幕僚制作為正規(guī)行政系統(tǒng)的補(bǔ)充，可以為國(guó)家羅致人才。人才。 其二，幕

28、僚制有利于完善行政管理機(jī)制，尤其有利于完善其二，幕僚制有利于完善行政管理機(jī)制，尤其有利于完善決策系統(tǒng)。決策系統(tǒng)。 其三，幕僚制有利于提高行政效率。其三，幕僚制有利于提高行政效率。 （二）決策程序及封駁與諫議制（二）決策程序及封駁與諫議制 1 1、決策問(wèn)題的提出和信息收集、決策問(wèn)題的提出和信息收集 最主要的制度就是奏事制度最主要的制度就是奏事制度 所謂奏事制度，就是中央和地方政府的政務(wù)官員和擔(dān)負(fù)監(jiān)所謂奏事制度，就是中央和地方政府的政務(wù)官員和擔(dān)負(fù)監(jiān)察、諫議之職的言官，可以或者說(shuō)有義務(wù)和責(zé)任向君主上察、諫議之職的言官，可以或者說(shuō)有義務(wù)和責(zé)任向君主上書，報(bào)告工作，反映情況、提出建議。書，報(bào)告工作，反映情況