PPP項目總體操作流程

1、PPP模式簡介、PPP模式得定義、問題一、PPP模式定義PPP即政府與社會資本合作。二、PPP項目特點1、伙伴關(guān)系（公私）2、利益共享（公私）3、風險分擔（公私）4、長期性（經(jīng)營）5、穩(wěn)定性（經(jīng)營）目前社會資本要求得收益率往往高于傳統(tǒng)模式項目收益率，社會資本融資往往也高于政府融資。但PPP項目為什么還能節(jié)約成本呢？主要來自項目建設成本節(jié)約與運營成本節(jié)約。例如，同一項目由社會資本建設與由政府自主建設比起來，前者往往可以實現(xiàn)建設投資成本10%-20%得節(jié)約；另一方面，在市場機制帶動下，社會資本有足夠動力采用先進得技術(shù)與管理手段來提高運行效率與降低運營成本。三、PPP運轉(zhuǎn)模式（非BT,建設-轉(zhuǎn)移）建

2、設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）;國內(nèi)提倡得PPP項目，一般都包括運營（O）在內(nèi)。四、存在得問題目前國內(nèi)60%-70%導PPP模式在運轉(zhuǎn)初期與執(zhí)行過程中困難重重。存在得問題如下：（1）投資周期長-收益回報慢（2）項目運營難度大、成本高（3）地方政府資助力度有限（4）信息不對稱帶來經(jīng)營風險（5）相關(guān)法律法規(guī)保障欠缺五、地方政府債務分析借助PPP模式化解地方政府債務，主要就是政府負有償還責任得債務（即政府直接債務，也叫一類債務）。目前如何利用PPP模式去化解地方政府債務，國家及財政部沒有由臺具體得規(guī)定。六、政府與社會資本合

3、作項目操作流程圖項目識別財政硒型船力也近項目準箭項目采購項目推行一 - 9項目移交二、PPP項目識另I一、項目識別(1)項目發(fā)起主體政府或社會資本發(fā)起，主要以政府發(fā)起為主。(2)項目發(fā)起目得1就是融資需求，解決項目建設資金缺口，化解地方政府債務風險；2就是政府向社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務與公共產(chǎn)品；3就是轉(zhuǎn)變政府職能，提供政府行政能力。(由政府自己花錢做得事情，該由社會資本實施，放手把投資權(quán)與運營權(quán)都交給社會資本方，政府及行業(yè)主管部門作為監(jiān)管機構(gòu)。）（3）社會資本發(fā)起與參與PPP項目得目得1就是利用資金、技術(shù)、人才、運營等資源，獲得項目合同，獲得合理投資回報；2就是在一定年限內(nèi)獲得項目特許項目經(jīng)營所

4、帶來得壟斷利益；3就是占領(lǐng)行業(yè)市場份額，提高企業(yè)行業(yè)影響力。二、項目初步篩選（1）項目需求初步分析（2）投資區(qū)域全方位調(diào)研（3）項目資料準備三、物有所值評價報告（定性分析與定量分析，可由第三方專業(yè)機構(gòu)完成）物有所值就是實施PPP得基本原則之一。可從定性與定量兩方面開展物有所值評價工作。（一）定性分析步驟如下：1、制定定性分析辦法（指標、權(quán)重等），報財政部門與行業(yè)主管部門審定；2、成立定性分析專家小組（不少于7名專家，包括工程技術(shù)、金融、項目管理、財政與法律專家3、召開專家小組會議，開展項目定性分析。4、整理定性分析結(jié)果，報財政部門與行業(yè)主管部門審核。（二）定量分析步驟如下：1、制定定量分析方法

5、，報財政部門與行業(yè)主管部門審定；2、成立定量分析專家小組；3、根據(jù)項目產(chǎn)出說明，計算“公共部門比較值”，作為比較基準；4、根據(jù)項目初步實施方案，計算“影子保潔政府支出成本凈現(xiàn)值”；5、比較“公共部門比較值”與影子保潔政府支出成本凈現(xiàn)值”，判斷PPP模式降低項目全生命周期成本得程度；6、整理定量分析結(jié)果（含定量分析結(jié)論），報財政部門與行業(yè)主管部門審定；7、匯編物有所值評價報告（含評價結(jié)論）。報省財政部門備案。四、財政承受能力評價一、政府責任識別主要包括：1 、股權(quán)投資：政府與社會資本共同組建項目公司中，政府承擔股權(quán)投資支出責任。2、運營補貼：政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺

6、口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。3、風險承擔：政府承擔得法律風險、政策風險、突發(fā)風險。4、配套投入：土地征收與整理、建設部門項目配套措施、投資補助、貸款貼息等二、政府支出測算1、股權(quán)投資支出：土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入2、運營補貼支出：根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按不同得付費模式分別測算；3、風險承擔支出：風險出現(xiàn)得概率所帶來得支出責任，采用比例法、情景分析法及概率法進行測算；4、配套投資支出：政府將提供得其她配套投入得總成本與社會資本方為此支付得費用。三、政府能力評估財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)與

7、領(lǐng)域平衡性評估。財政支由能力評估，就是根據(jù)PPP項目預算支由責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出得影響;行業(yè)與領(lǐng)域均衡性評估，就是根據(jù)PPP模式適用得行業(yè)與領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要與公眾對公共服務得需求，平衡不同行業(yè)與領(lǐng)域PPP項目，防止莫一行業(yè)與領(lǐng)域PPP項目過于集中。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排得支生責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。四、信息披露（公開）各級財政部門（或PPP中心）應當通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支由責任情況。應披露得財政支由責任信息包括：PPP項目得財政支出責任數(shù)額及年度預算安排情況、財政承

8、受能力論證考慮得主要因素與指標等。五、項目識別結(jié)果處理對項目實施物有所值與財政承受能力驗證，通過驗證得，由項目機構(gòu)報政府審核。通過物有所值評價與財政承受人力論證得項目，可進行項目準備；未通過驗證得，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證后仍不能通過得，不再采用PPP模式。三、PPP項目準備一、管理架構(gòu)組成（一）建立協(xié)調(diào)機制縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)與檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率得目得。一般PPP審查重點：PPP運作方式、采購程序、交易結(jié)構(gòu)、風險分配、監(jiān)管架構(gòu)與物有所值評價以及財政承受能力等。示范項目得概況包括：項目得基本情況、建設

9、情況、項目公司得股權(quán)情況、項目政府債務情況、項目運營情況、項目有關(guān)財政收支情況。財政收支尤其重要，因涉及PPP項目產(chǎn)權(quán)、項目收益、政府股權(quán)投資、運營補貼、配套收入、風險承擔機制等，可能還涉及PPP融資基金及補貼資金等情況。（二）項目實施機構(gòu)項目實施機構(gòu)主要項目準備、項目采購、項目監(jiān)管以及項目移交等。在項目準備階段，項目實施機構(gòu)主要負責編制項目實施方案或就是項目可行性研究報告，具體包括項目概況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易機構(gòu)、合同體系以及監(jiān)管架構(gòu)；在項目采購階段，項目實施機構(gòu)要選擇適當?shù)夭少彿绞?、成立采購結(jié)果確認談判工作組、對采購文件得澄清與修改、依據(jù)發(fā)布資格預審文件等；項目移交通常

10、就是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設施及相關(guān)權(quán)益以合同約定得條件與程序移交給政府或者政府指定得其她機構(gòu)。（三）方案實施機構(gòu)項目實施方案一般包括：項目概況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等。1、項目概況包括：基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標、項目公司股權(quán)等。基本情況主要明確項目提供得公共產(chǎn)品與服務內(nèi)容、項目采購政府與社會合同模式運作得必要性與可行性，以及項目運作得目標與意義。經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明與資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確就是否要設立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。2

11、、風險分擔與利益共享PPP項目存在得三大關(guān)系：伙伴關(guān)系、風險分擔與利益分享。風險分擔包括：政策風險、匯率風險、技術(shù)風險、財務風險、營運風險。（政府政策得不連續(xù)性、變化過于頻繁；基礎(chǔ)設施經(jīng)營得收入不足以支付債務與利息，可能造成債權(quán)人求諸法律得手段逼迫項目公司破產(chǎn)。）利益分享：社會資本對項目得預期內(nèi)部收益率一般在8%-12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內(nèi)。（三）項目運作方式PPP得運作模式包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等。除建設-轉(zhuǎn)移（BT）。經(jīng)營性項目。具有明確

12、得收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本得項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源得項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本得項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。例如：BOT模式（建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）BOT得運作模式可分為四階段：項目準備階段

13、、融資建設階段、項目移交階段與政府運作階段。在項目準備階段，要確定項目、項目招投標、立案確定以及協(xié)商談判；在融資建設階段，進行組建項目公司、安排融資、融資實施；項目移交階段，管理項目資產(chǎn)、維護基金與運營管理權(quán)。BOT模式得主要參與方主要參與方參與方負責內(nèi)容政府特許權(quán)授予，制定稅收、土地政策與非競爭承諾等項目資助人資助、組建項目公司項目公司融資、建設、管理項目運營貸款人提供項目貸款項目使用方項目產(chǎn)品服務或購買方、用戶原材料供應商提供項目生產(chǎn)所需原材料工程承包商為項目建設提供土建施工、設備安裝等服務工程保險機構(gòu)分擔項目建設及運營階段得部分風險專業(yè)運營管理公司委托管理項目得日常運營BOT模式得簽約合

14、同類型合同類型合同簽約雙方合同類型合同簽約雙方招商談判協(xié)議政府與投資人長期銷售合同項目公司與項目使用人合資合同投資人與相關(guān)主體設立項目公司土建合同項目公司與承包商BOT特許協(xié)議政府與項目公司長期供應商合同項目公司與原材料供應商工程保險合同項目公司與保險合同制造合同項目公司與設備供應商項目貸款合同項目公司與銀行（四）交易結(jié)構(gòu)1、總括項目交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制與相關(guān)配套安排。項目回報機制主要包括：使用者付費、可行性缺口補助、政府付費等支付方式。使用者付費又稱用戶付費，就是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品與服務可行性缺口補助，就是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收

15、與合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款與其她優(yōu)惠政策得形式，給予社會資本或項目得經(jīng)濟補助。政府付費，就是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品與服務，主要包括可用性付費、使用量付費與績效付費備注：地方政府要將與社會資本合作項目中得財政補貼等支由按性質(zhì)納入相應政府預算管理。（五）合同體系合同體系包括：項目合同、股東合同、融資合同、履約合同等。項目合同就是其中最核心得法律文件。產(chǎn)品購買合同工程承包合同運營服務合同原料供應合同PPP項目合同就是項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽訂（若需要成立專門項目公司得，由項目實施機構(gòu)與項目公司簽訂）得約定項目合作主要內(nèi)容與雙方基本權(quán)利義務得協(xié)議。項目合同得核心內(nèi)容就是

16、項目邊界條件，主要包括權(quán)利義務、交易條件、履約保障與調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔得公共責任、政府支付方式與風險分配結(jié)構(gòu)等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制與產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函與移交維修保函組成得履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管與提前終止、合同變更、合同時期、項目新增改擴建需求等應對措施。（六）監(jiān)管架構(gòu)（七）實施方案審核為確保次安裝中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目生命周期內(nèi)財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼得項目，開展財政

17、承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入得一定比例。通過物有所值評價與財政承受能力論證得項目，可進行項目準備。在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效地供給。四、PPP項目采購一、采購方式選擇適用：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購，共五種。二、資格預審根據(jù)政府與社會資本合作項目政府采購管理辦法第五條，PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構(gòu)

18、應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本與與其合作得金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應與實現(xiàn)充分競爭。PPP項目資格預審流程如下：1、發(fā)布審查分為資格預審與資格后審。2、資格預審申請文件遞交及截止。3、資格預審及預審結(jié)果公示與備案。4、其她。三、采購文件編制（一）編制項目采購文件（二）采購文件得澄清或修改四、響應文件評審（一）評審小組（二）評分方法（三）評審程序五、采購結(jié)果確認談判六、簽署談判備忘錄、合同公示及其她五、PPP項目執(zhí)行一、成立項目公司社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。二、項目融資社會資本或項目公司負責項目融資。包括：融資方案設計、機構(gòu)接洽、合同簽訂與融資交割等工作。財政部門與項目實施機構(gòu)負責監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府得不當轉(zhuǎn)移。三、項目建設建設階段主要有5個方面得流程，包括：工程協(xié)調(diào)管理、工程招標與分包、進度管理、質(zhì)量管理與其她管理措施。1、工程協(xié)調(diào)管理、2、工程招標與分包3、進度管理4、質(zhì)量管理5、其她管理措施6、項目竣工驗收四、項目試運營1、設定項目試運營時間2、項目運行情況檢測3、項目效益情況觀察4、項目問題與完善措施五、績效監(jiān)測與支付1、政府支付2、利益分享、獎勵與懲處六、合同履約管理1、合同修訂、違約與爭議解決2、債權(quán)人直接介入七、應急管理八、中期評估1、中期評估得必要性2、