我國(guó)違憲審查制度的模式選擇

1、我國(guó)違憲審查制度的模式選擇        【中文摘要】完善我國(guó)的違憲審查制度，關(guān)鍵在于改革我國(guó)現(xiàn)行的違憲審查體制。代表機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施是一種不完全的違憲審查體制，增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)也難以保證其有效性；而普通法院違憲審查體制并不適合我國(guó)的實(shí)際情況和需要。專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式可以為我國(guó)的政治體制所兼容，有利于在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的原則基礎(chǔ)上，健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制。建議設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)，把最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會(huì)的專門違憲審查結(jié)合起來，實(shí)行以憲法委員會(huì)為主的違憲審查體制。  &

2、#160;  【關(guān) 鍵 詞】違憲審查制度/違憲審查模式/選擇/憲法委員會(huì)          如何完善我國(guó)的違憲審查制度，是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)重要內(nèi)容。多年來，法學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了廣泛的探討，并對(duì)我國(guó)違憲審查制度的基本框架提出了各種設(shè)想和見解。筆者認(rèn)為，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要的、富有實(shí)效的違憲審查體制，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政治體制的改革和完善。因此，我們既要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，又要堅(jiān)持改革與開放的觀點(diǎn)，吸取和借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，改革和完善我國(guó)的違憲審查制度。

3、本文擬對(duì)法學(xué)界提出的違憲審查的幾種主要的模式進(jìn)行分析，并著重闡述實(shí)行憲法委員會(huì)式的專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式的可行性及其框架結(jié)構(gòu)。      一、設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)難以保證違憲審查的有效性     健全和完善我國(guó)的違憲審查制度，有必要設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這已經(jīng)成為學(xué)者們的共識(shí)。那么應(yīng)當(dāng)設(shè)立什么樣的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)呢？不少學(xué)者傾向于在不改變現(xiàn)行的違憲審查體制的基礎(chǔ)上，增加設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的“憲法監(jiān)督委員會(huì)”或“憲法和法律委員會(huì)”。1（為敘述的方便，本文統(tǒng)稱為“憲法監(jiān)督委員會(huì)”）持這一主張的學(xué)者認(rèn)為，設(shè)立憲

4、法監(jiān)督委員會(huì)的主要理由和優(yōu)點(diǎn)是：第一，設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)符合我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度的體制和基本原則，并不影響最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位；第二，現(xiàn)行憲法中對(duì)專門委員會(huì)的設(shè)置、法律地位及職權(quán)都作了明確的規(guī)定，增加一個(gè)新的專門委員會(huì)不涉及憲法的修改，有利于憲法的穩(wěn)定，在操作上也較為簡(jiǎn)便；第三，憲法監(jiān)督委員會(huì)作為一個(gè)常設(shè)性的機(jī)構(gòu)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)專事憲法監(jiān)督，可以從根本上克服全國(guó)人大及其常委會(huì)自身組織上的局限，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)憲法監(jiān)督的權(quán)威性和經(jīng)常性。上述主張把現(xiàn)行違憲審查制度的不完善簡(jiǎn)單地歸結(jié)為只是缺乏一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)和具體的操作規(guī)程，而忽略了違憲審查的有效性與違憲審查體制的內(nèi)在聯(lián)系。設(shè)立憲法監(jiān)督委員

5、會(huì)固然符合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的現(xiàn)行體制，也不涉及憲法的修改，在操作上比較簡(jiǎn)便，然而也正因?yàn)檫@一方案未涉及現(xiàn)行憲法監(jiān)督在體制上的改革，不能從根本上克服我國(guó)違憲審查的軟弱無力狀況，以保證其有效性。     把憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)從全國(guó)人大擴(kuò)大到全國(guó)人大常委會(huì)，是現(xiàn)行憲法在完善違憲審查體制上的一個(gè)重要舉措。在現(xiàn)行憲法的起草過程中，對(duì)違憲審查制度予以了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，最終確定采取由全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的體制，同時(shí)通過全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)立的專門委員會(huì)的輔助作用，以保證違憲審查的權(quán)威性和有效性。2在現(xiàn)行憲法第67條中明確規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍

6、委、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。憲法第62條還規(guī)定：全國(guó)人大有權(quán)改變撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。同時(shí)，全國(guó)人大組織法第37條規(guī)定：各專門委員會(huì)審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部委的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告。憲法和法律的上述規(guī)定不可謂不明確、不具體。然而，從現(xiàn)行憲法頒布和實(shí)施至今

7、，十多年過去了，這一制度并未像當(dāng)初設(shè)想的那樣發(fā)揮作用，而理論界則仍在為怎樣完善這一制度、并使其真正落實(shí)而爭(zhēng)論不休。為什么憲法如此完美的設(shè)計(jì)不能付之于實(shí)施，這難道還不值得我們深思嗎？難道我們還不應(yīng)考慮如何擺脫這一怪圈嗎？這決不是一個(gè)缺乏具體工作機(jī)構(gòu)和操作規(guī)程所能解釋的。     由立法機(jī)關(guān)實(shí)施違憲審查的體制始創(chuàng)于英國(guó)。英國(guó)奉行“議會(huì)至上”的原則，奠定了由議會(huì)行使違憲審查權(quán)的基礎(chǔ)。雖然英國(guó)至今仍然實(shí)行這一體制，但由于英國(guó)是實(shí)行不成文憲法的國(guó)家，在形式上沒有高于普通法律的憲法，構(gòu)成憲法組成部分的憲法慣例和成文法都是可以為新的憲法慣例以及議會(huì)的新的立法所改變的。

8、在英國(guó)實(shí)際上不存在法律違憲的問題，其體制和經(jīng)驗(yàn)，自然缺乏普遍意義。事實(shí)上，20世紀(jì)中期以來，在西方國(guó)家中，許多原來實(shí)行立法機(jī)關(guān)審查制的國(guó)家紛紛改變?cè)w制，轉(zhuǎn)而采取普通法院違憲審查制或憲法法院等專門機(jī)構(gòu)違憲審查制。違憲審查機(jī)構(gòu)的專門化，已成為當(dāng)代世界違憲審查制度發(fā)展的趨勢(shì)。3      社會(huì)主義國(guó)家由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施違憲審查的體制， 起源于1918年的蘇俄憲法。然而在社會(huì)主義國(guó)家的憲政實(shí)踐中，也未見其發(fā)揮有效的作用。我國(guó)多數(shù)學(xué)者傾向建立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，主要是借鑒了羅馬尼亞的做法，原羅馬尼亞的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（大國(guó)民議

9、會(huì)）是憲法監(jiān)督的主管機(jī)關(guān)。在1965年憲法中規(guī)定設(shè)立“憲法委員會(huì)”，1975年改為“憲法和法律委員會(huì)”，作為大國(guó)民議會(huì)的專門性輔助工作機(jī)構(gòu)。憲法和法律委員會(huì)沒有獨(dú)立的裁決權(quán)，它對(duì)法律和有關(guān)政府行為是否符合憲法進(jìn)行審查，向大國(guó)民議會(huì)提出報(bào)告和意見，而由后者作出決定。這在很大程度上限制了憲法和法律委員會(huì)的作用的發(fā)揮。羅馬尼亞的這一做法是否有效，缺乏實(shí)際的例證。而在1989年的劇變之后，羅馬尼亞本身也未保留這一體制，而是實(shí)行憲法法院型的專門機(jī)關(guān)監(jiān)督制。4      前蘇聯(lián)在解體前，也已開始對(duì)違憲審查體制實(shí)行改革。1977年的前蘇聯(lián)憲法確立了由最高國(guó)家

10、權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)共同監(jiān)督憲法實(shí)施的體制。鑒于這種由權(quán)力機(jī)關(guān)例會(huì)監(jiān)督的形式難以適應(yīng)憲法監(jiān)督的需要，在1988年、1989年二次修改憲法，規(guī)定設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)作為違憲審查的專門機(jī)關(guān)，并在1989年制定了蘇聯(lián)憲法監(jiān)督法。蘇聯(lián)憲法監(jiān)督委員會(huì)以協(xié)助最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行憲法監(jiān)督職能為主，同時(shí)它也擁有一定程度的獨(dú)立的憲法監(jiān)督權(quán)限，可以主動(dòng)實(shí)施憲法監(jiān)督；它所通過的關(guān)于蘇聯(lián)人民代表大會(huì)的法律和其他文件違憲的結(jié)論意見，如未能由蘇聯(lián)人民代表大會(huì)以全體代表的23以上多數(shù)通過決議否決，即發(fā)生效力。5盡管在違憲審查的體制上，前蘇聯(lián)仍然是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制，然而隨著憲法監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置，它實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生了變化，表

11、現(xiàn)出一種向?qū)ｉT機(jī)關(guān)違憲審查體制過渡的傾向。值得我們注意的是，在東歐劇變和蘇聯(lián)解體以后，東歐各國(guó)和獨(dú)聯(lián)體的各成員國(guó)中，大多數(shù)原來實(shí)行最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查制的國(guó)家都改變了原體制，轉(zhuǎn)而實(shí)行憲法法院型的專門機(jī)關(guān)審查制，即使是由前蘇聯(lián)中獨(dú)立出來的各國(guó)，幾乎沒有一個(gè)國(guó)家保留前蘇聯(lián)的憲法監(jiān)督體制的。6盡管前蘇聯(lián)、東歐事變有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，各國(guó)在政治體制上也均發(fā)生了極大的變化，然而從違憲審查監(jiān)督的體制上看，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查模式的局限性以及其難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)法治的要求，不能不說是一個(gè)重要的因素。我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義的改革，在性質(zhì)上不同于前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家，然而前蘇聯(lián)和東歐各國(guó)在違憲

12、審查體制上所發(fā)生的變化，卻是值得我們思考的。     我國(guó)能否在堅(jiān)持最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查體制的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)和制定憲法監(jiān)督法，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的、具有實(shí)效的違憲審查體制？違憲審查制度，就其形式意義上說，是要通過對(duì)立法和行政行為是否符合憲法進(jìn)行審查，對(duì)違憲行為予以糾正和制裁，以保證憲法的實(shí)施，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)；就其所追求的價(jià)值目標(biāo)來說，是通過對(duì)違憲行為的審查和處理，以保障公民權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)，保證國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行符合憲法和人民的利益，維護(hù)憲法確立的國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面的基本制度和基本活動(dòng)原則得到遵守。其核心在于，要建立一套行

13、之有效地對(duì)違憲行為進(jìn)行審查和糾正的機(jī)制。不對(duì)現(xiàn)行的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查體制實(shí)施改革，而單純地采取增設(shè)專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)的措施，至多只是一種變通的權(quán)宜之計(jì)。它不能從根本上解決憲法監(jiān)督的有效性，以達(dá)到健全和完善我國(guó)的違憲審查制度的目的和要求。     第一，從專門委員會(huì)的地位和作用來看，設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)在違憲審查中的作用是相當(dāng)有限的。在我國(guó)的人民代表大會(huì)體制下，專門委員會(huì)只是全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)部的輔助性工作機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立行使職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。它只能在受全國(guó)人大常委會(huì)委托的前提下，并只能在有限范圍內(nèi)對(duì)憲法爭(zhēng)議進(jìn)行審查，提出審查報(bào)告；既不能

14、主動(dòng)受理憲法爭(zhēng)議案件，也不具有獨(dú)立的裁決權(quán)。當(dāng)發(fā)生憲法爭(zhēng)議時(shí)，尤其是法律本身的合憲性發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要使這類爭(zhēng)議取得全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可，以交付憲法監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行審查，幾乎是不可能的。如果賦予專門委員會(huì)可以直接受理憲法爭(zhēng)議案和一定范圍的裁決權(quán)，這實(shí)質(zhì)上是改變了我國(guó)的專門委員會(huì)的地位及其運(yùn)行機(jī)制。     第二，從違憲審查的對(duì)象和內(nèi)容來看，立法機(jī)關(guān)違憲審查制實(shí)質(zhì)上是排除了法律違憲及其審查，因而是一種不完全的違憲審查制度。立法機(jī)關(guān)違憲審查制主要盛行于奉行“議會(huì)至上”原則的國(guó)家。在立法機(jī)關(guān)審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立、廢、改來保證。在英國(guó)，

15、“議會(huì)在通常的立法和修改法律的過程中，忠實(shí)地保護(hù)了憲法的各項(xiàng)基本原則免受普通法律的侵犯?！?法律的違憲性似乎是難以成立的。對(duì)立法機(jī)關(guān)來說， 只要是依據(jù)立法程序通過的法律，必然是合理的和符合憲法的，不存在違憲的判斷。因而有學(xué)者斷言：實(shí)行“議會(huì)至上”、“議行合一”的國(guó)家，一般不存在法律違憲的問題。8在我國(guó)國(guó)家最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督活動(dòng)中， 實(shí)際上也是將法律違憲的可能性排除在外的。9      在當(dāng)今世界違憲審查制度的發(fā)展與完善中，法律的合憲性已成為違憲審查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而我國(guó)現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性

16、法規(guī)都不得與憲法相抵觸；一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。因此，法律違憲的可能性及其補(bǔ)救措施，理當(dāng)成為完善我國(guó)的違憲審查制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在我國(guó)，大量的立法工作是由全國(guó)人大常委會(huì)承擔(dān)的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行的違憲審查體制下，通過增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，可以在一定程度上促進(jìn)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。     第三，從違憲審查的性質(zhì)來看，它是一種適用憲法的專門活動(dòng)。因此違憲審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其組織應(yīng)當(dāng)適應(yīng)憲法適用的需要，具有適用憲法的資格和能力。一方面，違憲審查機(jī)

17、關(guān)是憲法的“守護(hù)者”，應(yīng)當(dāng)具有較高的權(quán)威；另一方面，違憲審查也是解決憲法爭(zhēng)議的活動(dòng)，又具有司法裁判的性質(zhì)。這就要求實(shí)施違憲審查的機(jī)關(guān)具有一定的專門性，其組成人員應(yīng)當(dāng)具有較高的專業(yè)素質(zhì)，具有對(duì)法律和其它規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行判斷的能力。實(shí)行最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查體制和增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，固然保證了違憲審查機(jī)關(guān)的最高權(quán)威性，然而卻難以滿足違憲審查具體適用憲法的專門性和專業(yè)性要求。     筆者認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)實(shí)質(zhì)上是人民意志的表達(dá)機(jī)關(guān)，不是也不應(yīng)當(dāng)成為憲法爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，它的組織和活動(dòng)實(shí)質(zhì)上在于

18、代表和表達(dá)人民的意志和利益，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)，就是表達(dá)人民意志的突出體現(xiàn)。無論是全國(guó)人大或是全國(guó)人大常委會(huì)，事實(shí)上都難以有效地承擔(dān)違憲審查的職責(zé)，也不適宜成為憲法爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行憲法頒布十多年來，全國(guó)人大及其常委會(huì)的實(shí)踐已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。10而就人大代表來說，整體上也并不具有裁決憲法爭(zhēng)議的能力。作為人大代表和作為違憲審查機(jī)關(guān)的成員，在政治素質(zhì)上有共同的要求，但在專業(yè)素質(zhì)上的要求是不同的。作為人大代表，主要考慮的是代表人民的利益和表達(dá)人民的意志的資格和能力，合格的人大代表不一定能成為合適的違憲審查機(jī)關(guān)成員。增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，并不能改變這一基本狀況。因?yàn)椋某蓡T也是從人大

19、代表中產(chǎn)生的，受制于代表構(gòu)成成分的局限性。     第四，從違憲審查的程序來看，程序的法制化是保障違憲審查制度得以有效實(shí)現(xiàn)的重要條件。人們往往把我國(guó)違憲審查制度的不完善歸結(jié)于缺乏具體的操作規(guī)程。然而程序的設(shè)計(jì)在很大程度上受制于違憲審查的體制本身，人們不可能超越體制本身的局限，而設(shè)計(jì)出一套完美的程序并有效地發(fā)揮作用。增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)和制定憲法監(jiān)督法，只能彌補(bǔ)違憲審查在內(nèi)部的調(diào)查和寓言程序上的不足，并不能從根本上克服我國(guó)違憲審查在程序制度上的缺陷。憲法監(jiān)督委員會(huì)作為具體受理憲法爭(zhēng)議的專任機(jī)構(gòu)，只是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，它既不能主動(dòng)受理憲法爭(zhēng)議，

20、又不可能具有最終的裁決權(quán)；而具有裁決權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)并不是以違憲審查為專任的機(jī)關(guān)。這就從根本上限制了程序立法對(duì)保證違憲審查的及時(shí)性與有效性的作用。例如，時(shí)限制度是程序規(guī)則的重要內(nèi)容，而在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)既行使立法權(quán)又具有違憲審查的裁決權(quán)的體制下，要確定這種時(shí)限規(guī)則幾乎是不可能的。      二、普通法院違憲審查制度也不適合我國(guó)的實(shí)際情況和需要     普通法院違憲審查體制，又稱美國(guó)模式，是美國(guó)最高法院在1803年馬伯里訴麥迪遜案中所確立的。美國(guó)式的由普通法院審查立法和行政行為是否符合憲法的做法，開創(chuàng)

21、了司法審查的先例，對(duì)世界各國(guó)的憲政實(shí)踐和憲法理論的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上實(shí)行美國(guó)模式的國(guó)家有60多個(gè)，其中絕大多數(shù)屬普通法系的國(guó)家。我國(guó)也有一些學(xué)者主張采取這一模式，賦予法院主要是最高法院以違憲審查權(quán)，受理憲法訴訟。11      不可否認(rèn)，普通法院違憲審查制具有它的優(yōu)點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：第一，法律和其他規(guī)范性文件的合憲性爭(zhēng)議往往在處理具體案件中表現(xiàn)出來，由普通法院實(shí)施違憲審查，使憲法的實(shí)施置于法院的經(jīng)常性監(jiān)督之下；第二，法院的訴訟活動(dòng)具有嚴(yán)格的程序規(guī)則，由普通法院審查違憲，使憲法爭(zhēng)議的解決具有了有效的司法程序的保障；第三，作為以

22、發(fā)生訴訟為前提的附帶性審查，它使普通公民可以成為憲法訴訟的主體，更有利于公民憲法權(quán)利的保障；第四，它具有“憲法司法”的性質(zhì)，12把憲法直接納入司法適用范圍，使憲法的適用和普通法律的適用結(jié)合起來，有利于強(qiáng)化憲法至上、憲法也是法律的觀念。     然而，任何一種違憲審查的解決方案必須與特定國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的具體環(huán)境相適應(yīng)，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。普通法院違憲審查制并不適合我國(guó)的實(shí)際情況和需要。     第一，從體制上看，它與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不相符合。普通法院違憲審查的模式是建立在三權(quán)分立和制衡的原

23、則基礎(chǔ)上的，同時(shí)又是權(quán)力制衡的一個(gè)重要表現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)通過違憲審查對(duì)立法和行政權(quán)力進(jìn)行限制，構(gòu)成一種與其它權(quán)力平起平坐的第三種權(quán)力。我國(guó)實(shí)行的是民主集中制的人民代表大會(huì)制度。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定和我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本理論，全國(guó)人大及其常委會(huì)既是行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，又是代表人民行使權(quán)力的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)高于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)；人民法院作為行使國(guó)家審判權(quán)的機(jī)關(guān)，在地位上從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民法院行使審判權(quán)的司法活動(dòng)是執(zhí)行法律的活動(dòng)。由一個(gè)執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)來審查立法機(jī)關(guān)的法律的合憲性，顯然是不適宜的，也將打破我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。     第

24、二，普通法院違憲審查模式也不適合我國(guó)法律和文化的傳統(tǒng)。至少有兩方面因素影響了我國(guó)選擇普通法院違憲審查模式。實(shí)行這一模式的大多為英美法系國(guó)家，英美法系國(guó)家實(shí)行的是判例法，遵循先例約束原則，法院的判決具有法律的效力；法官對(duì)法律的解釋具有造法的作用。普通法院違憲審查體制，從審查方式上屬于附帶性審查，普通法院只是在審理具體案件的訴訟過程中，對(duì)適用該案件的法律的合憲性進(jìn)行審查，法院的判決原則上只對(duì)本案有效。這就是說，法院作出的違憲判斷只具有個(gè)別的效力，只是確認(rèn)法律違憲而不適用于具體案件，不是否定法律的效力，這也是權(quán)力分立原則的表現(xiàn)。然而由于實(shí)行判例法和遵循先例約束原則，判決的個(gè)別效力與先例約束原則的結(jié)合

25、，使法院的判決事實(shí)上具有了一般的效力，被普通法院裁定違憲的法律實(shí)際上失去效力。而日本是實(shí)行美國(guó)模式中唯一的大陸法系國(guó)家，由于不存在“先例約束原則”，由此產(chǎn)生了被法院裁定為違憲的法律，在涉訟的具體案件之外仍然是有效的法律的矛盾。13      而在我國(guó)的法律結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)中，判例不具有法律的效力，也不存在先例約束的原則。而且我國(guó)司法實(shí)踐與法律理論已形成的定式是憲法不能為法院所適用，法官也不具有造法的功能。這樣一種傳統(tǒng)，很難適應(yīng)普通法院的違憲審查制度，即使采用了，也難以發(fā)揮預(yù)期的作用。     第三，從普通法院的

26、地位和法官的素質(zhì)來看，我國(guó)也不具備實(shí)行普通法院違憲審查制的條件?！皩?shí)施司法審查與通常運(yùn)用法律的司法功能有很大的不同?！?4違憲審查既具有法律性又具有政治性，它對(duì)法院和法官有著更高的要求。實(shí)行普通法院違憲審查制的英美法系國(guó)家，素有司法權(quán)優(yōu)越的理念，基于非政治的、中立的原則的法院被認(rèn)為是“人權(quán)的保障機(jī)關(guān)”。而就法官來說，美國(guó)最高法院的法官是基于政治性任命產(chǎn)生的，在“法官造法”的傳統(tǒng)影響下，法官具有較強(qiáng)的創(chuàng)造法律的活力。路易法沃勒在分析一些歐洲國(guó)家為何嫁接美國(guó)模式失敗的原因時(shí)提出，歐洲缺乏統(tǒng)一的法院體系，而普通法院的法官又無力實(shí)施違憲審查。15歐洲的法官是“職業(yè)”法官，法官的職業(yè)訓(xùn)練，主要是發(fā)展適用

27、成文法律的技術(shù)性的、而非政策取向方面的技能，在心理上不能勝任違憲審查中價(jià)值取向的、準(zhǔn)政治的功能。     在我國(guó)，雖然具有統(tǒng)一的法院體系，然而從司法體制的現(xiàn)狀來看，普通法院既缺乏必要的權(quán)威和信任，也不具有實(shí)施違憲審查的能力，一方面，我國(guó)司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家體制中的地位并不高，法院的實(shí)際地位低于行政機(jī)關(guān)。司法權(quán)缺乏應(yīng)有的權(quán)威，司法權(quán)運(yùn)行的環(huán)境有許多不盡如人意的地方。在一些地方，甚至出現(xiàn)了司法的“行政化”的現(xiàn)象，法院成為了地方政府的附屬。16司法腐敗現(xiàn)象的存在，也已嚴(yán)重削弱了司法在人們心目中的尊嚴(yán)，人們對(duì)司法能否保證公正存在著很大的疑惑。另一方面，就我國(guó)的法官

28、職業(yè)和素質(zhì)來看，也是難以適應(yīng)的。我國(guó)的法官雖然是由各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉和任命的，但就其職業(yè)的訓(xùn)練來說，與歐洲大陸國(guó)家的法官有相類似之處，法官的職業(yè)訓(xùn)練就是適用成文的法律、法規(guī)，在法官看來他的任務(wù)是執(zhí)行法律，難以勝任司法審查的要求。17雖然，我國(guó)最高法院的法官相對(duì)具有較高的素質(zhì)，但是就違憲審查的體制來說，普通法院違憲審查模式屬于“分散型”體制，最高法院所擁有的只是對(duì)違憲的最終裁判權(quán)，并不排除地方一級(jí)法院的審查權(quán)。     第四，普通法院違憲審查模式也不能適應(yīng)我國(guó)完善違憲審查制度的需要。普通法院違憲審查具有一定的局限性，它是一種“附帶型”、“消極性”的審查體

29、制，法院只是在發(fā)生具體的訴訟后才進(jìn)行審查，不能主動(dòng)進(jìn)行審查。這意味著，一方面違憲的立法和行政行為只要還沒有引起具體的訴訟，就可以合法有效地存在；另一方面，擁有違憲審查的最終裁決權(quán)的最高法院通常是作為一般案件的上訴審法院，違憲審查也就可能被法官視為“次要的”職能，而忽視或加以回避。普通法院違憲審查所適用的程序?yàn)槠胀ㄔV訟程序，受審級(jí)制度的限制，一般憲法爭(zhēng)議通過一級(jí)一級(jí)的上訴，最終由最高法院裁決，往往曠日持久，使憲法爭(zhēng)議不能得到及時(shí)解決。由于上述局限性的存在，使得普通法院的違憲審查往往難以發(fā)揮有效的作用。而有效性，恰恰是我們完善違憲審查制度所應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值目標(biāo)。    

30、  三、專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式是完善我國(guó)違憲審查制度的最佳選擇     專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式又稱凱爾森模式、奧地利模式、歐洲模式，它由奧地利在1920年首創(chuàng)。具體又可分為兩種形式，即以德國(guó)為代表的憲法法院制度和以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)制度。18在違憲審查的歷史上，立法機(jī)關(guān)審查制曾經(jīng)為許多國(guó)家所采納。然而在二戰(zhàn)以后，不少國(guó)家為了有效地維護(hù)其憲政秩序，保障基本人權(quán)，紛紛拋棄原有的立法機(jī)關(guān)審查模式，轉(zhuǎn)而實(shí)行普通法院或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的違憲審查模式，尤其是專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式為許多歐洲和其他一些地區(qū)的國(guó)家所采納。專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式的主要特點(diǎn)是： &#

31、160;   第一，它反映了違憲審查機(jī)構(gòu)專門化的趨勢(shì)和要求。它把憲法爭(zhēng)議分離出來，交由專門的憲法法院或憲法委員會(huì)審理，憲法法院或憲法委員會(huì)以解決憲法爭(zhēng)議為專職，有利于及時(shí)、有效地解決憲法爭(zhēng)議案件。同時(shí)，專門機(jī)構(gòu)的組成人員也是根據(jù)處理憲法問題的需要來選任的，在素質(zhì)上也能滿足違憲審查的要求。     第二，它體現(xiàn)了違憲審查的政治性和司法性結(jié)合的要求，政治性在于：違憲審查實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的憲法控制，以達(dá)到保障憲政秩序和基本人權(quán)的目標(biāo)；它的內(nèi)容往往涉及統(tǒng)治行為與政治問題，并發(fā)生政治影響。19其司法性在于：違憲審查裁決憲法爭(zhēng)議，

32、實(shí)質(zhì)上是一種法律裁判，是以法律裁判的形式來解決憲法爭(zhēng)議，維護(hù)憲法秩序；它在程序規(guī)則上，往往需要適用司法程序，審查機(jī)關(guān)作出的裁決具有司法審判的意義。立法機(jī)關(guān)審查模式對(duì)憲法爭(zhēng)議排除了法律裁判，使違憲審查難以奏效。普通法院違憲審查模式則受權(quán)力劃分原則和法官職業(yè)的影響，往往回避對(duì)政治問題的審查，一定程度上限制了違憲審查制度作用的發(fā)揮。有學(xué)者認(rèn)為，日本的違憲審查未能發(fā)揮有效機(jī)能的因素之一，就是法官“具有將憲法案件當(dāng)作政治問題的傾向”，而抑制了違憲審查權(quán)。20而在專門機(jī)構(gòu)審查模式中， 憲法法院或憲法委員會(huì)是專司違憲審查之職的機(jī)構(gòu)，又具有崇高的政治地位，則較好地協(xié)調(diào)了違憲審查的政治性與司法性的關(guān)系

33、。專門機(jī)構(gòu)審查模式被認(rèn)為是“以違憲審查的政治性為前提的”。21在違憲立法審查中，往往積極主動(dòng)地對(duì)政治問題作出判斷。法國(guó)的憲法委員會(huì)被認(rèn)為是“調(diào)整公共權(quán)力運(yùn)行的組織”。22在聯(lián)邦德國(guó)，憲法法院具有國(guó)家司法機(jī)關(guān)和憲法機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，作為行使憲法審判權(quán)的機(jī)關(guān)，具有最高的司法地位。憲法法院在其管轄權(quán)的擴(kuò)展中表現(xiàn)出“司法的政治化”和“政治的司法化”的兩種狀態(tài)。23突出反映了違憲審查的政治性與司法性的統(tǒng)一。專門機(jī)構(gòu)審查模式體現(xiàn)的政治性與司法性的結(jié)合，在一定意義上說是兼具了立法機(jī)關(guān)違憲審查和普通法院違憲審查兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，能更有效地實(shí)現(xiàn)其職能，發(fā)揮其作用。     第

34、三，專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式在審查方式上具有多樣性和靈活性的特點(diǎn)。普通法院違憲審查模式的附帶性審查的特點(diǎn)決定了它在審查方式上比較單一，主要表現(xiàn)為具體性審查和事后審查的方式。它以發(fā)生具體的訴訟為前提，也因此受之約束。而專門機(jī)構(gòu)審查模式，在不同的國(guó)家，其審查方式往往是多種多樣的。法國(guó)的憲法委員會(huì)主要實(shí)行事后審查和抽象性審查；哈薩克斯坦的憲法委員會(huì)采取事先和事后審查相結(jié)合的方式；而德國(guó)的憲法法院在審查方式上更富多樣性，包括抽象的和具體的審查，事先的和事后的審查，以及獨(dú)具特色的憲法訴愿制度。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，專門機(jī)構(gòu)違憲審查制在審查方式上更為全面，也更具合理性，能適應(yīng)各個(gè)國(guó)家在不同的政治和文化背景下對(duì)違憲審查的要

35、求。     專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式在實(shí)踐中發(fā)揮了相當(dāng)有效的作用，也因此為越來越多的國(guó)家所采納。在我國(guó)，也曾有學(xué)者提出過實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查制的方案，包括設(shè)立憲法法院或獨(dú)立的憲法委員會(huì)。但均被認(rèn)為與我國(guó)的政治體制不一致，難以解決與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，將從根本上突破了現(xiàn)行的政治體制等等，從而被多數(shù)人所否認(rèn)。     筆者認(rèn)為，完善我國(guó)的違憲審查制度應(yīng)當(dāng)客觀地總結(jié)和借鑒世界各國(guó)實(shí)施違憲審查的經(jīng)驗(yàn)。在違憲審查的體制上，專門機(jī)構(gòu)審查模式在歐洲國(guó)家的成功實(shí)踐是值得我們認(rèn)真思考的。而在專門機(jī)構(gòu)審查模式的兩種形式，即憲法法院和憲法

36、委員會(huì)中，憲法委員會(huì)是適合我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要的一種最佳模式。憲法委員會(huì)一般首先被認(rèn)為是一種政治性機(jī)構(gòu)，而憲法法院在體制上則被歸入司法機(jī)關(guān)的范疇。作為一種政治性機(jī)構(gòu)，憲法委員會(huì)在組織形式上比較靈活、富有彈性，更易于與我國(guó)的政治體制相融合；而建立一種政治性的違憲審查機(jī)構(gòu)也符合我國(guó)的傳統(tǒng)，較易于為人們所接受。筆者主張，采取憲法委員會(huì)式的專門機(jī)關(guān)審查模式，同時(shí)兼取憲法法院的某些合理因素，具體做法是：在全國(guó)人民代表大會(huì)下設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)（也可稱憲法監(jiān)督委員會(huì)），把最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會(huì)的專門機(jī)構(gòu)違憲審查制結(jié)合起來，實(shí)行以憲法委員會(huì)的專門機(jī)構(gòu)審查為主的體制。主要理由：  &

37、#160;  第一，必須以改革與發(fā)展的觀點(diǎn)來思考完善我國(guó)的違憲審查制度問題。     毫無疑問，違憲審查模式的選擇與一國(guó)的政治體制、法律和文化的傳統(tǒng)是緊密相關(guān)的。完善我國(guó)的違憲審查體制必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，不能背離現(xiàn)行的政治體制，否則，也不能發(fā)揮有效的作用。然而，我們也必須看到違憲審查是當(dāng)代憲法與憲政制度發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它的發(fā)展與完善本身也是改革，對(duì)于我們推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主，實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有直接的意義。     其一，完善違憲審查制度本身也是對(duì)我國(guó)政治體

38、制的改革與發(fā)展。黨的十五大報(bào)告指出：“我國(guó)實(shí)行的人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體是人民奮斗的成果和歷史選擇，必須堅(jiān)持和完善這個(gè)根本政治制度”。這是我們推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要原則，同時(shí)也應(yīng)成為完善違憲審查制度的一項(xiàng)基本原則。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是相輔相成的兩個(gè)方面。具體地說，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度是不能改變的，它的一些基本原則，諸如：國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生和監(jiān)督行政、審判和檢察機(jī)關(guān)等原則也是必須堅(jiān)持的；然而，人民代表大會(huì)制度的某些不完善的方面，涉及國(guó)家權(quán)力運(yùn)行關(guān)系中的一些具體規(guī)則，也是可以或必須加以調(diào)整和改革的。不在實(shí)踐

39、中改革與完善人民代表大會(huì)制度，也難以實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。在完善違憲審查制度的問題上，我們完全沒有必要把“不涉及憲法的修改”作為一種前提條件。既然是改革，只要是必須的，也完全可以通過修改現(xiàn)行憲法，以使其法律化、制度化。     其二，應(yīng)當(dāng)通過改革，建立和健全具有中國(guó)特色的富有實(shí)效的違憲審查體制?，F(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的最大缺陷就在于它無法落實(shí)，缺乏實(shí)效。完善我國(guó)的違憲審查制度，必須把有效性置于重要的地位。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)。如果缺乏有效的違憲審查制度，任由違憲行為的存在與泛濫，不能及時(shí)予以糾正，不僅破壞了法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，不利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)；而

40、且也會(huì)危及我國(guó)改革與開放所取得的成果和社會(huì)的穩(wěn)定。     第二，專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式具有與我國(guó)的政治體制和傳統(tǒng)的兼容性。     誠(chéng)然，歐洲的專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式是建立在西方資產(chǎn)階級(jí)的分權(quán)理論與價(jià)值觀基礎(chǔ)之上，維護(hù)的是資本主義的憲政秩序，我們不能完全照搬歐洲的模式。然而就其具體內(nèi)容和形式來說，也具有與我國(guó)的政治體制和文化傳統(tǒng)相兼容的一面，可以為我們所借鑒。     從專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式的確立和發(fā)展來看，它所體現(xiàn)的理念并不必然與我國(guó)社會(huì)主義的政治制度和基本理論相沖突。它是歐

41、洲大陸法系國(guó)家在議會(huì)違憲審查模式不能有效地制止違憲，保障公民的基本人權(quán)和維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的民主制度，而引進(jìn)美國(guó)的司法審查模式失敗的背景下，基于歐洲各國(guó)的政治和文化傳統(tǒng)所逐步形成和發(fā)展起來的。它與美國(guó)模式的差別，反映了兩種不同的分權(quán)觀念。美國(guó)模式是以分權(quán)制衡和先例約束為基礎(chǔ)的；而歐洲的模式則是以權(quán)力分立和制定法優(yōu)越為基礎(chǔ)的。歐洲國(guó)家在傳統(tǒng)上奉行“議會(huì)至上”和法律的“主權(quán)性”、“神圣性”的理念，因此“只有立法機(jī)關(guān)才能審查和限制自己”，24從而排除了由普通法院來行使違憲審查權(quán)。而設(shè)立獨(dú)立于立法、行政和司法機(jī)關(guān)之外的“第四個(gè)機(jī)構(gòu)”來實(shí)施違憲審查權(quán)；這一模式的選擇，既適應(yīng)了違立違憲審查制度以保障基本人權(quán)、維

42、護(hù)憲政秩序的需要，又能夠與歐洲各國(guó)的政治制度和文化的傳統(tǒng)相協(xié)調(diào)。盡管專門機(jī)構(gòu)審查模式的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)議會(huì)立法權(quán)力的制約，它體現(xiàn)了當(dāng)代憲政的“憲法至上”的理念在歐洲國(guó)家的確立，反映了通過建立和完善違憲審查制度來維護(hù)憲政秩序、保障基本人權(quán)的客觀要求。我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本理論和原則是，人民代表大會(huì)是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。歐洲的專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式可以給我們一種啟示，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來審查違憲，并不必然改變?nèi)珖?guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。而在前社會(huì)主義國(guó)家的南斯拉夫和波蘭也曾建立過憲法法院，并沒有因此在制度上改變或削弱其人民代表機(jī)關(guān)的地位和作用。

43、這也在一定程度上印證了我們的上述觀點(diǎn)。     就專門機(jī)構(gòu)審查模式所體現(xiàn)的憲法至上的法治觀念，違憲審查機(jī)構(gòu)的專門化，審查機(jī)構(gòu)的組織和審查內(nèi)容的政治性和司法性結(jié)合的特點(diǎn)，以及審查方式的多樣化等等，反映了當(dāng)今憲法和違憲審查制度發(fā)展的客觀要求，都是值得我們總結(jié)和借鑒的，是可以與我們的政治體制相兼容的。     第三，實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式有利于在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的原則基礎(chǔ)上，健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制。     黨的十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：要“加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家

44、法制統(tǒng)一”；“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制”?？梢哉f，“憲法至上”的法治觀念和健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，也是我們完善違憲審查制度，實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式的理論基礎(chǔ)和基本原則。違憲審查的基本精神就在于通過審查和糾正違憲行為，保證權(quán)力行使的合憲性與合法性，維護(hù)國(guó)家的憲政秩序。而設(shè)立違憲審查的專門機(jī)構(gòu)，實(shí)在為健全權(quán)力制約機(jī)制的非常有效的形式。     由專門機(jī)構(gòu)來行使違憲審查權(quán)是否會(huì)使其凌駕于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之上，從而改變我們的政治體制？這是對(duì)實(shí)行專門機(jī)構(gòu)審查模式持異議者的主要憂慮，也涉及專門機(jī)構(gòu)審查模式與我國(guó)政治體制的兼容性。要回

45、答這一問題，首先要解決的是我國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)是否可能發(fā)生違憲？25人大的權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)受到限制，是否可以受到來自其他方面的制約？在我國(guó)，全國(guó)和地方各級(jí)人大構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系，全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。然而，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力并不等于應(yīng)當(dāng)是一種不受任何限制和制約的權(quán)力。依據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定和人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行的原則：其一，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律，一切法律、法規(guī)都不得與憲法相抵觸。因此各級(jí)人大都必須依據(jù)憲法來行使權(quán)力，人大的立法必須符合憲法，受憲法的制約。這是以法律（廣義的）制約權(quán)力。其二，人民代表大會(huì)是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民代表是由

46、人民通過直接或間接選舉的方法產(chǎn)生的，人民代表的活動(dòng)受選民或選舉單位的監(jiān)督和罷免。這是以權(quán)利制約權(quán)力。其三，在我國(guó)國(guó)家權(quán)力的組織與活動(dòng)中事實(shí)上也存在著某種分權(quán)與制約，人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督其它國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，但人大也不能超越憲法賦予的職權(quán)范圍，去行使應(yīng)當(dāng)由其它國(guó)家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。這種制約在現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上，是通過人大的自我約束實(shí)現(xiàn)的，是一種消極的制約。其四，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)的憲法原則。人民代表大會(huì)的活動(dòng)無疑要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這是一種政治監(jiān)督。上述各種監(jiān)督和制約無疑是必要的，然而它們的作用是有一定局限性的，尤其是對(duì)在人大行使國(guó)家權(quán)力過程中發(fā)生的違憲行為，缺乏一種制

47、度化的、積極和有效的監(jiān)督與制約。     “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?6任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是有限制的、 受到制約的，這是近代憲政的基本精神。要解決權(quán)力的濫用，我們也必須建立和完善以權(quán)力制約權(quán)力的體制。如果說在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上，我們更多地強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人大監(jiān)督；那么在憲法的實(shí)施和監(jiān)督上，則應(yīng)當(dāng)大力主張任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到制約，實(shí)行以權(quán)力制約權(quán)力，完善依法行使權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。就人大的活動(dòng)來說，人大的立法和決議都是用召開會(huì)議的形式以法定表決程度通過的。但是我們不能排除個(gè)人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員）對(duì)人大活動(dòng)的影響，加之利益

48、多元化下的代表的利益驅(qū)動(dòng)，以及在立法和決策時(shí)的認(rèn)識(shí)上和技術(shù)上的局限，都可以導(dǎo)致人大的立法和決議超越憲法和法律的規(guī)定，發(fā)生違憲行為。在人大本身違憲的情況下，僅靠其自身的制約機(jī)制是很難加以糾正的。而設(shè)立違憲審查的專門機(jī)構(gòu)，不失為一種合理、有效的機(jī)制。     實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式，并不會(huì)削弱人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用。其一，我國(guó)憲法和國(guó)家制度的最根本準(zhǔn)則是“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”，人民代表大會(huì)制度是根據(jù)這一準(zhǔn)則建立起來的，它的權(quán)力運(yùn)行也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和服從這一原則。人大代表人民依據(jù)憲法行使國(guó)家權(quán)力，違憲審查機(jī)關(guān)依據(jù)憲法行使違憲審查權(quán)，解決憲法爭(zhēng)議

49、，制約包括人大在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)的違憲行為，使憲法得以真正貫徹實(shí)施，正是保證了人民主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)。其二，我國(guó)憲法是規(guī)定國(guó)家的根本制度和公民基本權(quán)利的國(guó)家根本法，維護(hù)憲法的權(quán)威也就是維護(hù)國(guó)家根本制度的權(quán)威。實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式及時(shí)、有效地糾正違憲，從根本上說也有利于加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)威和作用。反之在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，聽任違憲的法律、法規(guī)存在，不能及時(shí)予以糾正，恰恰是極大地?fù)p害了人大的權(quán)威。其三，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用主要表現(xiàn)在它享有國(guó)家立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在人大享有上述四大權(quán)力的基礎(chǔ)上，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)其違反憲法的行為進(jìn)行制約，絲毫不會(huì)改變其具有的崇高地位。其四，違

50、憲審查的專門機(jī)構(gòu)與人大的具體關(guān)系，可以根據(jù)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本原則進(jìn)行配制，以使其適應(yīng)于我國(guó)的政治體制和法律文化傳統(tǒng)。換言之，只要違憲審查的專門機(jī)構(gòu)在地位上從屬于全國(guó)人大，它由全國(guó)人大產(chǎn)生并受其監(jiān)督，它對(duì)人大行為合憲性的審查并不妨礙人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。事實(shí)上專門機(jī)構(gòu)違憲審查的模式，無論是憲法法院還是憲法委員會(huì)，在不同的國(guó)家都是根據(jù)各國(guó)的具體情況來設(shè)置的。無疑，實(shí)行專門機(jī)構(gòu)違憲審查模式將使我國(guó)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行關(guān)系發(fā)生某種程度的變化，而這種變化體現(xiàn)了確立憲法至上的法治精神。完善我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制，從根本上說是對(duì)我國(guó)政治體制的發(fā)展與完善。    四

51、、憲法委員會(huì)違憲審查體制的基本構(gòu)思     任何一種違憲審查的基本模式都必須與本國(guó)的國(guó)情相融合，才能發(fā)揮其有效的作用。構(gòu)建我國(guó)的憲法委員會(huì)違憲審查體制，應(yīng)當(dāng)使其與我國(guó)的政治體制相協(xié)調(diào)，同時(shí)要反映當(dāng)代世界違憲審查發(fā)展的趨勢(shì)，吸取其它國(guó)家的憲法委員會(huì)和憲法法院在組織體系、審查范圍、審查方式和程序上對(duì)我們有益的經(jīng)驗(yàn)。具體的設(shè)想如下：     第一，體制。在憲法上，保留全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的規(guī)定，增加設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán)；取消全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的規(guī)定。27增設(shè)獨(dú)立的憲法委員會(huì)后，我國(guó)的違憲審查體制是全

52、國(guó)人民代表大會(huì)的憲法監(jiān)督與憲法委員會(huì)的專門違憲審查相結(jié)合，以憲法委員會(huì)為主的違憲審查體制。     第二，性質(zhì)和地位。憲法委員會(huì)是在全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施違憲審查的專門機(jī)構(gòu)，依據(jù)憲法獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)。憲法委員會(huì)在地位上從屬于全國(guó)人大，受全國(guó)人大的監(jiān)督。全國(guó)人大保留監(jiān)督憲法實(shí)施的最高權(quán)力，使之與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政治制度相銜接。而憲法委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，可使其具有較高的權(quán)威和能力，有效地保證憲法監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)。     第三，組成和任期。憲法委員會(huì)的成員由全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)提名，全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)家

53、主席任命。在成員的結(jié)構(gòu)中，曾經(jīng)擔(dān)任過人大和政府工作的人員、法官和檢察官、以及政治和法律專家應(yīng)當(dāng)有一定的比例。除專家和學(xué)者外，當(dāng)選后不得再兼任原來的人大、政府與司法工作。由國(guó)家主席任命，是為了突出憲法委員會(huì)的權(quán)威地位和神圣職責(zé)。憲法委員會(huì)實(shí)行任期制，可連選連任。為保證違憲審查的嚴(yán)肅性和公正性，違憲審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性。各國(guó)一般都規(guī)定其較議會(huì)、總統(tǒng)等更長(zhǎng)的任期。我國(guó)憲法委員會(huì)在任期上也可不同于人大，同時(shí)應(yīng)采取定期部分更換的方式。     第四，職權(quán)。各國(guó)違憲審查機(jī)構(gòu)的職權(quán)不盡相同，大體上包括以下內(nèi)容：（1）審查法律和其它規(guī)范性文件的合憲性， 即違

54、憲立法審查權(quán)；（2）裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，即權(quán)限爭(zhēng)執(zhí)裁決權(quán)；（3）審理根據(jù)憲法對(duì)總統(tǒng)、政府成員和法官提出的彈劾案，即彈劾案審判權(quán)；（4）審理有關(guān)選舉的訴訟案，即有關(guān)選舉事項(xiàng)的裁決權(quán)。此外， 聯(lián)邦德國(guó)憲法法院還受理公民提出的憲法訴愿案，它也為一些國(guó)家所借鑒（如匈牙利、俄羅斯等）；還有一些國(guó)家規(guī)定違憲審查機(jī)構(gòu)的憲法解釋權(quán)。一般來說，憲法委員會(huì)的職權(quán)范圍要窄于憲法法院。     從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，對(duì)憲法委員會(huì)的職權(quán)不宜規(guī)定太寬，大致可包括如下內(nèi)容：（1）審查法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)和規(guī)章的合憲性；（2）裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)端，

55、 國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)端屬于憲法爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)納入憲法委員會(huì)的職權(quán)范圍；（3）解釋憲法， 憲法解釋與違憲審查是不可分割的，憲法委員會(huì)實(shí)施違憲審查當(dāng)然也應(yīng)具有憲法解釋權(quán)；（4）接受有關(guān)憲法問題的咨詢， 主要是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)范性文件時(shí)，以及政黨在提出有關(guān)國(guó)家重大問題的政策時(shí)，涉及規(guī)范性文件和政策的合憲性問題，可向憲法委員會(huì)提出咨詢，由其作出答復(fù)意見。     第五，審查方式和程度。（1）憲法委員會(huì)的審查方式， 可采取事先審查和事后審查相結(jié)合的方法。事先審查主要適用于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，可由全國(guó)人大會(huì)議主席

56、團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提出；事后審查則適用于所有法律和法規(guī)。（2 ）憲法爭(zhēng)議案的提出和受理，憲法委員會(huì)根據(jù)有關(guān)組織和人員的提議和申請(qǐng)，受理憲法爭(zhēng)議案件。有權(quán)提出憲法爭(zhēng)議案的組織和人員是：全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)；全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議；110以上全國(guó)人大代表聯(lián)合提出； 全國(guó)人大常委會(huì)組成人員30人以上聯(lián)名提出；國(guó)務(wù)院；最高人民法院；最高人民檢察院；以及地方的省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。由全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提議審查的，憲法委員會(huì)必須受理，并且應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出決定；其他機(jī)關(guān)和人員提議和申請(qǐng)的，憲法委員會(huì)應(yīng)在法定期限內(nèi)作出受理或不受理的決定，不予受

57、理的應(yīng)當(dāng)說明理由。（3）憲法委員會(huì)的決定可采取裁決和審查意見等形式， 對(duì)立法草案和憲法咨詢可采取審查意見的形式；而對(duì)法律和其他規(guī)范性文件的合憲性爭(zhēng)議的審查結(jié)論則應(yīng)采用裁決的形式。     第六，效力。從我國(guó)人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行體制出發(fā)，憲法委員會(huì)作出的裁決的效力可分為兩種：（1 ）憲法委員會(huì)作出全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律違憲的裁決，不立即生效，可由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)在法定期限內(nèi)對(duì)其制定的法律進(jìn)行修改；如全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的23以上多數(shù)通過決議，可推翻憲法委員會(huì)作出的裁決。（2）憲法委員會(huì)作出的法律合憲的裁決，以及

58、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)和規(guī)章違憲的裁決，一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，被憲法委員會(huì)裁決違憲的上述規(guī)范性文件的全部或部分條款即喪失法律效力。          1 參見程湘清：關(guān)于憲法監(jiān)督的幾個(gè)有爭(zhēng)議的問題，法學(xué)研究1992年第4期； 陳云生：走法治必由之路論憲法和法律監(jiān)督的制度化，比較法研究1997年第1期；許崇德、 胡錦光：完善我國(guó)憲法監(jiān)督制度的若干問題思考，載我國(guó)當(dāng)前法律實(shí)施的問題和對(duì)策，北京，中國(guó)民主法制出版社1997年版。     2

59、 參見肖蔚云：我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生，北京，北京大學(xué)出版社1986年版， 第63 65頁(yè)。     3 參見張慶福、甄樹青：憲法監(jiān)督發(fā)展趨勢(shì)簡(jiǎn)析，外國(guó)法譯評(píng)1998年第1期。     4 參見羅馬尼亞憲法（1991年），載世界憲法全書，青島，青島出版社1997年版。     5 參見劉向文：論蘇聯(lián)憲法監(jiān)督委員會(huì)的成立和實(shí)踐，載憲政論叢（第1卷），北京，法律出版社1998年版； 金永?。哼`憲審查比較，載憲法比較研

60、究文集（2），北京， 中國(guó)民主法制出版社1993年版。     6 由前蘇聯(lián)解體后建立的各獨(dú)立國(guó)家中，在違憲審查體制上，土庫(kù)曼斯坦實(shí)行立法機(jī)關(guān)審查模式；愛沙尼亞采取美國(guó)式的司法審查模式；拉脫維亞憲法沒有規(guī)定違憲審查體制；哈薩克斯坦則設(shè)立憲法委員會(huì)實(shí)施違憲審查；而其余各國(guó)，如俄羅斯、烏克蘭、格魯吉亞等11個(gè)國(guó)家，均是設(shè)立了憲法法院，實(shí)行憲法法院型的專門機(jī)關(guān)違憲審查體制。參見世界憲法大全，青島，青島出版社1997年版。     7 陳云生：走法治必由之路論憲法和法律監(jiān)督的制度化，比較法研究1997年第1期。     8 金永鍵：違憲審查比較，載憲法比較研究文集（2），北京，中國(guó)民主法制出版社1993年版， 第154頁(yè)。  &#