關(guān)于構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系的調(diào)研報告

1、關(guān)于構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系的調(diào)研報告 事故源于隱患，防范勝于救險。建立安全生產(chǎn)隱患排查治理體系是黨的十八屆三中全會作出的重要部署，也是總局黨組確定的20xx年安全生產(chǎn)領(lǐng)域全面深化改革重點任務(wù)之一。煤礦是全國安全生產(chǎn)的重中之重，構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系對于實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)至關(guān)重要。 一、傳統(tǒng)模式下煤礦隱患排查治理工作存在的問題 （一）“不去查”的問題。煤礦企業(yè)不去排查治理隱患，主要有三種表現(xiàn)形式：熟視無睹型，對隱患排查態(tài)度消極、心存抵觸，遍地隱患卻視而不見，被責(zé)令停產(chǎn)整改卻停而不整、坐等驗收，甚至?xí)兺Ｒ归_。虛與委蛇型，隱患排查弄虛作假、敷衍塞責(zé)，“扎扎實實搞形式，認認真真走過場”，

2、工作做不做、記錄不能缺，表面如火如荼、實則空洞無物，看似動作不少、只是原地空轉(zhuǎn)。蜻蜓點水型，隱患排查大而化之、籠而統(tǒng)之，安全會空話連篇，定預(yù)案紙上談兵，查隱患走馬觀花，小隱患不以為然、大隱患渾然不知。 （二）“查不出來”的問題。企業(yè)方面主要集中在小煤礦，多數(shù)小煤礦沒有正規(guī)院校畢業(yè)的煤礦專業(yè)技術(shù)人才，“五職”礦長是中專以下學(xué)歷，技術(shù)人員是“土礦師”、“土窯師”出身，且在多個煤礦同時兼職、輪流服務(wù)，這類煤礦根本沒有能力排查治理隱患。政府方面主要是一些基層監(jiān)管部門分流、轉(zhuǎn)業(yè)人員較多，綜合崗位人員比重大，缺少有技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的專業(yè)人才；煤監(jiān)機構(gòu)組建之初從國有大礦抽調(diào)的一批技術(shù)骨干如今已年屆五十，而新招錄

3、公務(wù)員井下經(jīng)驗欠缺，對新工藝、新設(shè)備缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)，人員青黃不接、老化嚴重。 （三）“查出來不整改”的問題。主要原因有：思想不重視，落實整改僅限于日常性的一般隱患，當發(fā)現(xiàn)重大隱患整改需要投入資金或調(diào)整生產(chǎn)布局規(guī)劃時，抱著僥幸心理拖延應(yīng)付、尋求變通，比如為趕進度以迎頭超前鉆孔抽放代替底板抽放巷，為求產(chǎn)量在采掘失調(diào)后依然不去調(diào)整完善系統(tǒng)等。機制不閉合，隱患僅僅停留在排查階段，不能立即處置的隱患沒有按要求上報，或報告后沒有制定整改措施、沒有指定整改責(zé)任人、沒有明確整改期限等。 （四）“企業(yè)缺位、政府補位”的問題?！暗降V看圖紙下井查隱患制作文書行政處罰”，這是每個執(zhí)法人員都十分熟悉的工作流程，僅煤監(jiān)系統(tǒng)

4、一年就查處十幾萬項隱患。傳統(tǒng)模式下，政府總是日復(fù)一日、礦復(fù)一礦，有意無意地充當著企業(yè)的“隱患排查員”，依靠密集的現(xiàn)場檢查和運動型的集中整治，彌補企業(yè)在隱患排查方面的缺位。久而久之，政府疲憊不堪，感覺總是查不完的安全隱患、永遠擔(dān)不盡的瀆職風(fēng)險；企業(yè)叫苦連天，抱怨處罰過重過嚴、檢查太密太頻繁。 以上問題，歸根結(jié)底都是因為企業(yè)缺少一套科學(xué)嚴謹、高效運行的隱患排查治理體系，導(dǎo)致隱患排查的目標游移不定、節(jié)奏時斷時續(xù)、效果時好時壞。這種狀況下，隱患排查治理工作只能靠政府主導(dǎo)，結(jié)果是將有限的行政資源耗費在了具體的隱患點上，導(dǎo)致“抓了點、丟了面”。而一旦某個行業(yè)領(lǐng)域脫離了政府的盯守，產(chǎn)生所謂的“監(jiān)管盲區(qū)”，出

5、事故的概率就會大增。去年以來，一些非傳統(tǒng)高危領(lǐng)域發(fā)生多起重特大事故就有這方面的原因，當我們把小煤礦作為事故“重災(zāi)區(qū)”大力整治并初見成效時，一些安全記錄良好、令人相對放心的國有大礦事故頻發(fā)。當我們狠抓煤礦、道路交通等行業(yè)治本攻堅時，禽類加工廠、輸油管道、拋光車間卻出人意料地發(fā)生特別重大事故甚至百人事故，主要原因就是企業(yè)安全風(fēng)險的自我管控機制尚未建立并有效運行。 二、構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系的重要意義 構(gòu)建煤礦隱患排查治理體系對于落實企業(yè)主體責(zé)任、強化礦區(qū)公共安全體系建設(shè)、推動安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革創(chuàng)新具有十分重要的意義。 （一）是落實企業(yè)主體責(zé)任的具體抓手。新修訂的中華人民共和國安全生產(chǎn)法主要思路之一

6、，就是強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任。企業(yè)是安全生產(chǎn)首要的責(zé)任主體，推動企業(yè)建立并強化隱患排查治理體系，使隱患排查從“政府整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)治理”，可以逐步消除生產(chǎn)經(jīng)營單位的從動和依賴心理，提高其積極性、主動性，促使其圍繞安全生產(chǎn)工作動腦筋、出實招，提高安全管理水平和事故防范能力。 （二）是礦區(qū)公共安全體系的重要組成部分。黨的十八大報告提出，要強化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)。以“紅線”意識、安全發(fā)展戰(zhàn)略和“十二字方針”為核心的安全生產(chǎn)理論支撐體系，以隱患排查治理為支撐的企業(yè)安全保障體系，以兩支隊伍為主體的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體系，以第三方機構(gòu)為重要力量的技術(shù)服務(wù)體系，以及煤礦安全政

7、策法規(guī)體系、宣傳教育體系、應(yīng)急救援體系等，共同構(gòu)成了新時期礦區(qū)公共安全體系的主要內(nèi)容。 （三）是安全生產(chǎn)領(lǐng)域全面深化改革的必然要求。一個運行良好的隱患排查治理體系，可以進一步明晰政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)工作中的定位和職責(zé)，解決政府“管什么、怎么管”的問題，有利于推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)安全服務(wù)上轉(zhuǎn)變，加快形成政企分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。 三、對策建議 （一）政府要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和方式，著力解決企業(yè)“不去查”和“查出來不整改”等問題。一些發(fā)達xx曾經(jīng)面臨和我們相似的困境，比如挪威早期的安全法規(guī)就包含大量細節(jié)規(guī)定，監(jiān)察人員不得不擔(dān)負起專家和智囊的職責(zé)；19xx年該國出

8、臺內(nèi)部管控法案（IC1），將法規(guī)從細節(jié)規(guī)定型轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ茉O(shè)計型，要求所有企業(yè)必須制定自己的風(fēng)險管控體系（OSH），政府監(jiān)察的目標是強化企業(yè)管理者對待OSH的意識和態(tài)度。 如何轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和方式，簡言之，就是政府的工作重點不是發(fā)現(xiàn)隱患，而是推進企業(yè)建立一套科學(xué)嚴謹、高效運行的隱患排查治理體系，并通過日常執(zhí)法去驗證這套體系是否真正建立、是否嚴密運行、是否存在漏洞。在這套體系下，執(zhí)法人員到煤礦后不是急于下井檢查，而是首先聽取礦長對本礦安全隱患的系統(tǒng)性分析判斷情況、采取了什么樣的預(yù)防和整改措施、進度及效果如何。通俗講就是問三個問題，“企業(yè)哪些地方容易出問題，采取了什么措施避免這些問題，如果出了問題如何才

9、能減少傷亡”。之后通過現(xiàn)場檢查，判斷企業(yè)在隱患排查治理方面態(tài)度是否端正、分析是否全面、整改落實是否閉合。對于敷衍應(yīng)付甚至編造假記錄的企業(yè)，作為反面典型重拳打擊、公開曝光，警示同類企業(yè)；對于技術(shù)薄弱、力不從心的企業(yè)，作為服務(wù)對象搭建平臺、幫助指導(dǎo)；對于技術(shù)雄厚、態(tài)度認真的企業(yè)，減少檢查頻次、節(jié)約行政資源。按照這種機制運行下去，配合使用“四不兩直”、警示教育等有效的工作手段，可以充分調(diào)動企業(yè)的積極性、主動性，并使之逐步常態(tài)化。一旦企業(yè)動起來，安全生產(chǎn)工作的局面就打開了。 （二）企業(yè)要轉(zhuǎn)變安全管理理念，著力構(gòu)建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。國內(nèi)外安全管理水平較高的企業(yè)都有一套成熟的安全管

10、理體系，xx公司憑借SHE綜合體系成為世界上最安全的公司之一，xx集團依靠風(fēng)險預(yù)控管理體系將煤炭百萬噸死亡率控制在了x.xxx左右，一個科學(xué)可靠的體系可以事半功倍。 目前我國煤礦企業(yè)的安全管理和隱患排查多數(shù)停留在瓦斯零超限管理、探放水措施落實等單項元素上，對體系建設(shè)研究甚少；參與人員也大都局限于集團安監(jiān)部、煤礦安監(jiān)站等安全管理人員，對發(fā)動職工手段不多。企業(yè)的安全管理部門不管有多強，人員和精力都是有限的，不可能每個角落、xx小時都派員監(jiān)督。企業(yè)主要負責(zé)人要研究如何廣泛發(fā)動礦工，并探索適合自己的模式，著力構(gòu)建一套“人人都是安全員”的隱患排查治理體系。在這套體系中，有人進行技術(shù)分析，有人排查隱患，有

11、人整改隱患，有人驗收監(jiān)督，整改不力的能夠及時發(fā)現(xiàn)，需要資金時可以有效保障，重大隱患可以快速暢通地反饋給礦長，安全措施可以不折不扣地傳遞到每名礦工。這樣，每名礦工都對安全負責(zé)、對班組長負責(zé)，班組長對區(qū)段長負責(zé)，區(qū)段長對礦長負責(zé)，最后礦長就有底氣對全礦的安全負責(zé)。 （三）建立區(qū)域性煤礦技術(shù)服務(wù)基地，著力解決“查不出來”的問題。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟制度，決定了小煤礦短期內(nèi)仍將是我國煤炭工業(yè)的一極。目前我國很多小煤礦沒有技術(shù)力量、沒有能力排查治理隱患，先進設(shè)備舍得買，但不知道買什么、買了不會用等。 解決此類問題，關(guān)鍵是探索構(gòu)建政府、企業(yè)之外的第三方參與模式，引導(dǎo)第三

12、方非政府組織以技術(shù)服務(wù)機構(gòu)或?qū)崢I(yè)體等形式建立區(qū)域性煤礦技術(shù)服務(wù)基地，在重大隱患排查治理、采煤工藝革新、機械化應(yīng)用、監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)維護等方面，由企業(yè)提出需求，第三方組織攻關(guān)解決。服務(wù)基地的組建方式是多樣的，可以就近依托煤炭類大專院校成立技術(shù)服務(wù)中心；可以由區(qū)域內(nèi)幾家國有大企業(yè)出技術(shù)人員組建股份制公司，形成服務(wù)聯(lián)合體；可以鼓勵xx資源日漸枯竭的大型企業(yè)向小煤礦集中的xx地區(qū)輸出技術(shù)和管理；也可以引導(dǎo)社會中介機構(gòu)組建服務(wù)實體。萬事開頭難，但只要政府牽頭把平臺搭建起來，選擇小煤礦數(shù)量多、基礎(chǔ)差的幾個地市作為試點，先易后難、邊服務(wù)邊擴展，這臺戲就會越唱越好。 （四）用好“地方安全監(jiān)管”這支重要力量。以各級

13、煤炭局為主體的地方安全監(jiān)管隊伍是煤礦安全工作中一支重要的“地方軍”，其隊伍規(guī)模初步估計是煤監(jiān)機構(gòu)的xx倍之多，發(fā)動好、利用好這支隊伍，對于實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)至關(guān)重要。 由于歷史原因，煤礦安全監(jiān)管在xx層面的職責(zé)一直不明確，各地監(jiān)管隊伍建設(shè)也參差不齊，既有xx省xx市（xxx人監(jiān)管xx個煤礦，配備xx%的專業(yè)人員，xx%的精力用于安全）這樣的勁旅，也有xx省xx州（全州安監(jiān)系統(tǒng)共xxx人，專業(yè)人員只有xx人，xx%不懂業(yè)務(wù)）這樣的弱軍。目前xx煤礦安監(jiān)局實際承擔(dān)著部分煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，建議進一步予以整合，并著手從監(jiān)管工作機制、法規(guī)抓手、效能考核等方面進行頂層設(shè)計。全面摸底各產(chǎn)煤省區(qū)市監(jiān)

14、管隊伍人員編制、執(zhí)法裝備、專業(yè)技術(shù)等情況，對監(jiān)管力量薄弱的地區(qū)以建議函等形式督促地方政府予以加強。引導(dǎo)各級煤炭局把專業(yè)技術(shù)骨干全部充實到安全監(jiān)管一線，分批組織進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，監(jiān)督和指導(dǎo)企業(yè)開展隱患排查治理。適時組織監(jiān)管部門開展跨省市經(jīng)驗交流，加大對基層監(jiān)管隊伍的考核和表彰，增強歸屬感、榮譽感和向心力。 （五）煤礦隱患排查治理體系遵循的原則及推進方向。綜合以上，煤礦隱患排查治理應(yīng)當遵循的原則有：企業(yè)主體原則，煤礦企業(yè)是隱患排查治理工作的發(fā)動者、組織者和執(zhí)行者。閉合原則，隱患的分析、排查、整改、驗收必須是一個完整的閉環(huán)。預(yù)防原則，隱患排查的重點在于事前預(yù)防、源頭控制，避免事后處置的被動局面。即時原則，發(fā)現(xiàn)隱患應(yīng)立即采取必要的措施并按要求報告。多方參與原則，不僅企業(yè)要組織和發(fā)動所有礦工參與，政府也要引導(dǎo)第三方機構(gòu)參與。系統(tǒng)性原則，既要根據(jù)采、掘、機、運、通等各子系統(tǒng)的不同特點確定不同的監(jiān)測監(jiān)控方法，又要根據(jù)人、機、環(huán)、管等各個方