教育公平與制度保障

1、教育公平與制度保障伴隨著中國城市化進程的加快，越來越多的農村剩余勞動力流入城市。由此產生的進城務工人員子女義務教育公平問題已成為中國社會轉型期一個獨特的社會問題，引起了社會的廣泛關注。保證進城務工人員子女公平接受義務教育，不僅有助于九年制義務教育的真正普及和質量提高，而且有助于實現城鄉(xiāng)經濟社會的協調發(fā)展， 促進社會和諧穩(wěn)定。 從制度層面分析進城務工人員子女的義務教育公平問題及其原因，并在此基礎上提出進城務工人員子女公平接受義務教育的對策思路。一、進城務工人員子女的義務教育公平問題進城務工人員子女是伴隨農村剩余勞動力轉移所出現的一個特殊群體，對于保障這一特殊群體公平接受義務教育的問題，各級政府及

2、其教育主管部門已做了大量工作，陸續(xù)出臺了一系列做好進城務工人員子女公平接受教育的法規(guī)、政策性文件。但由于經濟發(fā)展的差距和歷史形成的體制、機制原因，進城務工人員子女的義務教育面臨的公平問題，必須引起高度重視。1進城務工人員子女上不了學。隨著年齡的增大進城務工人員子女超齡現象也比較嚴重。父母的流動不同程度地延誤了兒童的學業(yè)。這表明進城務工人員子女存在著接受義務教育機會不均等的問題，并且女童較之男童機會更加不均等。2.大部分進城務工人員子女上不了好學校。這意味著進城務工人員子女即使成績優(yōu)異，僅僅因為社會身份的差異（無城市戶口），就不能享受優(yōu)質的學校教育資源。從社會學的角度看，進城務工人員子女的發(fā)展很

3、大程度上受到戶籍制度的牽掣。3.一部分進城務工人員子女上不起學。進城務工人員因受教育程度低等原因，主要就業(yè)領域是加工制造、低端的服務行業(yè)以及技術含量不高的生產性單位，工資普遍不高，并且常常不能按時足額發(fā)放和被拖欠。但多年來，城市公辦學校在招收進城務工人員子女時都要收取較高的借讀費、贊助費。這種不合理的收費成為進城務工人員子女進入公辦學校的一道壁壘，也是影響進城務工人員子女公平接受義務教育的主要問題和進城務工人員反應最強烈的問題之一。近年來，幾乎都在取消或降低借讀費和贊助費，但教育費用仍然是進城務工人員家庭的最大負擔。進城務工人員從總體上看是一批經濟收入比較低下的群體，過高的“借讀費” 、“贊助

4、費” 及其他教育支出， 常常使他們難以承受并使其子女對進城上學望而卻步。 對“為什么不將孩子帶到城里上學”的詢問，進城務工人員最經常的回答是“費用太高，讀不起”、“在家里省錢”。城市的生活費用相對較高， 尤其是過高的學校收費迫使不少進城務工人員放棄子女進城上學的選擇，而將子女留在家鄉(xiāng)上學，更為重要的是，這種面向進城務工人員子女所收取的過高的“借讀費”、“贊助費”本身就是一種歧視性的做法，違背了教育公平的原則，剝奪了進城務工人員子女公平接受義務教育的權利，所以在對進城務工人員的需求調查中， 反應最強烈的是要求 “禁止對進城務工人員子女收取借讀費” 、“降低過高的學雜費”、“根據情況適當減免學費”

5、等。二、進城務工人員子女義務教育公平問題產生的制度根源進城務工人員子女義務教育公平問題的出現，與我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經濟和教育體制密切相關。我國是一個典型的二元制結構社會，長期以來形成了一種以“城市為中心”的價值取向。這種以“城市為中心”的價值取向同樣體現在公共教育政策中，即把城鄉(xiāng)兒童以“農業(yè)”和“非農業(yè)”戶口分成標志鮮明的兩大類別，將城市兒童與農村兒童割裂開來，讓城鄉(xiāng)兒童在不同的制度架構中獲取不均等的教育資源。因此，在過去相當長時間內，城市的義務教育由政府財政負擔，而農村的義務教育卻由農民自己買單。在這樣一種體制下，把普及義務教育所需的資金交由城鄉(xiāng)政府各自負責籌措與分配，實際上等于默許

6、了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡的客觀差異對義務教育的不利影響和制約。其結果只能使義務教育的發(fā)展取決于城鄉(xiāng)各自的經濟發(fā)展水平，取決于城鄉(xiāng)政府各自的財政收支狀況，由于城鄉(xiāng)的經濟發(fā)展是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距。和圖書嚴重匱乏，開不齊國家規(guī)定的課程，達不到教學的基本要求。有的接受進城務工人員子女的公辦學校則將這些孩子單獨分班，與當地學生分班學習。這是對進城務工人員子女的一種“隔離”和歧視的做法，嚴重阻礙了進城務工人員子女教育公平問題的解決，并會帶來一系列的社會問題。此外，在這種城鄉(xiāng)分割的義務教育體制下，由于把普及義務教育所需的資金交由城鄉(xiāng)政府各自負責籌措與分配，那么，一個地方的學生越多，地方政

7、府的財政壓力就越大。目前不少地方均抱怨財政困難，難以接受更多的進城務工人員子女入學，有的則認為由流入地政府單獨承擔進城務工人員子女的教育費用不合理，提出應讓其原籍政府承擔或分擔部分教育費用。有的甚至認為，進城務工人員子女的教育，相當于擇校讀書，從較為落后的鄉(xiāng)村轉到相對發(fā)達的城市接受教育，就是一種擇校，擇校就意味著他們對當地政府提供公共教育的放棄。由此推論，流入地政府不僅可以不承擔進城務工人員子女的教育投入，而且可以對其收取較高的學費或借讀費?？傊M城務工人員子女義務教育公平問題產生的原因相當復雜，但制度是影響進城務工人員子女義務教育公平問題的最重要因素。三、進城務工人員子女公平接受義務教育的

8、制度保障由于進城務工人員子女教育公平問題主要是現行的體制和制度造成的，因此，要保證進城務工人員子女能公平接受義務教育，必須為其提供制度保障。1.保證進城務工人員子女公平接受義務教育是政府義不容辭的職責。義務教育是一種依照法律規(guī)定，適齡兒童和少年都必須接受的，國家、社會、學校和家庭必須予以保證的，帶有強制性的國民教育。義務教育法第四條明確規(guī)定：凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。進城務工人員子女同樣應是依法受保護的少年兒童，應同樣享有平等的受教育權利。他們的義務教育是我國義務教育的重要

9、組成部分，與城市義務教育一樣，是一種應由政府來保障的公共產品，具有重要的社會公益性。所以，政府應義不容辭地承擔起進城務工人員子女的義務教育責任，保證他們公平接受義務教育。2.保證進城務工人員子女公平接受義務教育流入地政府應負主要責任。根據義務教育的性質，政府應為進城務工人員子女公平接受義務教育提供保障，這是毫無疑問的?，F在的問題是，在一個政府被劃分為多個層級的大國，進城務工人員子女的義務教育責任在中央政府和地方政府、城市政府和農村地方政府之間如何劃分，也就是說，究竟該由哪級政府來為進城務工人員子女的義務教育買單？毫無疑問，流入地政府應負主要責任，應是主要的財政供給者。這是因為，首先，進城務工人

10、員子女進城上學不是“擇校”，而是由于父母工作地點的變化而隨遷就學，與其他市民工作調動子女轉學并無不同，也與那些工作地和居住地并未變化，僅僅是為了子女上更理想的學校而“擇?！庇斜举|的區(qū)別。第二，大批進城務工人員到城里就業(yè)，不僅為城市創(chuàng)造了財富，也為國家增加了稅收，并推動了城市社會經濟的發(fā)展。他們應同城市居民一樣享受平等的“市民待遇”，有權享受當地公共資源和公共服務。第三，在現實社會中進城務工人員絕大多數仍然是城市中的低收入階層，是社會的弱勢群體，應得到社會的關愛和幫助，享受基本的生活保障，更不應向他們及其子女實行歧視性收費。由此可見，無論從哪個角度看，向進城務工人員子女上學實行歧視性收費都是不合

11、理的。流入地政府應切實根據教育部等六部委的意見精神，不僅應為進城務工人員子女上學提供經費支持，而且應是主要的財政供給者。只有這樣才能使進城務工人員的子女享有城市孩子平等的受教育權利。當然，強調進城務工人員子女的義務教育以流入地政府為主，決不意味著推卸中央和省級政府的責任。相反，為了合理分擔進城務工人員子女教育的成本，中央和省級政府應充分發(fā)揮宏觀調控作用。特別是對于一些經濟發(fā)展比較慢、財政困難的地方和城市，尤其是中西部地區(qū)經濟較為落后的城市，中央和省級政府可以通過財政轉移支付的方式設立進城務工人員子女義務教育專項資金，分擔流入地政府的財政壓力，而決不要將負擔轉嫁到進城務工人員的身上。3.保證進城

12、務工人員子女公平接受義務教育應以城市公辦學校為主。既然進城務工人員子女的義務教育流入地政府應負主要責任，那么，要保證進城務工人員子女公平接受義務教育就必然應以城市公辦學校為主。因為城市公辦中小學，均是由政府財政舉辦，其存在的理由就是公共服務，必須一視同仁地對待所有公民。城市的公辦教育資源不僅屬于城市居民，也應屬于那些未能獲得城市居民身份的所有進城務工人員。如果說城市居民的子女可以享受公辦教育資源，那么進城務工人員的子女也應有權享受這一資源。這樣就可以使進城務工人員子女能夠從小接受較為優(yōu)質的教育，融入城市文明，因為從某種意義上講，在當前城鄉(xiāng)教育非均衡發(fā)展的情況下，即使是城市里的薄弱學校，在農村一

13、些鄉(xiāng)、村均可稱得上是優(yōu)質學校。因此，政府不僅應明確規(guī)定“兩為主”的方針，而且要規(guī)定開放包括示范性中小學在內的所有城市公辦學校，進城務工人員子女可以根據其居住地選擇就近入學，并一律免收借讀費，進城務工人員子女入學的管理，應以流入地政府教育主管部門為主。每學期初，由學生家長或其他監(jiān)護人持暫住證、就業(yè)證和相關證明材料向暫住地教育部門提出申請，由該教育部門向學生發(fā)放義務教育入學通知書，并就近安排到指定的學校就讀。這些孩子進入公辦中小學后，應有正式學籍，并在評優(yōu)獎勵、競賽活動、升學等方面和城里學生享有統一的權力和標準，以消除進城務工人員子女在城市接受教育所遭受到的歧視，為他們提供均等的接受義務教育的機會

14、。4保證進城務工人員子女公平接受義務教育應積極鼓勵和支持社會力量辦學。強調進城務工人員子女上學以“流入地政府為主”和“公辦學校為主”的方針并不排斥其他社會力量參與辦學。在現代社會，義務教育作為一種特殊的公共產品主要由國家和政府投入。但是，這種投入并不一定必須投入公辦學?；蚪⒐k學校來承擔義務教育。進城務工人員子女也不一定必須選擇公立學校就學。他可以選擇上公辦學校，也可選擇上民辦學校。對于選擇民辦或民工子弟學校的學生來說，他們也有權利獲得公辦學校學生獲得的相同的公共財政支持，而接受進城務工人員子女的民辦學校或民工子弟學校也應獲得政府相應的財政支持。特別是民工子弟學校大多建立在公辦學校輻射不到、

15、流動人口密集的區(qū)域，在相當程度上彌補了公辦學校的供給不足，方便了進城務工人員子女就近入學，更應得到政府的財政支持。為此，應改進義務教育階段學校撥款制度，促進公辦學校和民辦學校間均衡發(fā)展。財政對義務教育階段同級公辦學校和民辦學校的撥款制度是影響學校間均衡發(fā)展的重要條件，為縮小義務教育階段同級公辦學校和民辦學校間發(fā)展的差別，應對同一城市內實施義務教育的學校，即不分公辦學校或民辦學校，按照其接納進城務工人員子女的學生數量撥付相應的經費，并對辦學條件差的民工子弟學校傾斜。同時，也可實行“教育券”的方式，將政府預算內義務教育經費直接分配給學生，由學生自由選擇學校。對戶籍所在地的子女，他們可以憑其戶籍享受政府發(fā)放的教育券，憑券自由選擇學校；對于非戶籍的進城務工人員子女，可以憑其所在社區(qū)居委會或用人單位的證明領取教育券，自由選擇學校。學校憑“教育券”到政府財政部門兌付現金。這也是一種義務教育投入由“暗補”變“明補”的方式。此種方式不僅有利于使學生及公辦和民工子弟學校公平地獲得政府的財政支持，而且教育質量高的學校也可因此獲得高入學率，提高政府財政投入的效益，同時也有助于公辦學校與民辦學校及民工子弟學校打破地區(qū)和戶籍的限制，積極招收進城務工人員子