一文看懂土地儲備的前世今生

1、一文看懂土地儲備的前世今生土地儲備的流程主要包括：（1 1）征購，（2 2）儲備，（3 3）供地。土地儲備機構制度規(guī)范的變遷：20162016 年 4 4 號文規(guī)定，每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設置一個土地儲備機構，并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構與城投公司的合作：按照 20162016 年 4 4 號文以及 20172017 年8787 號文，土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務可以通過政府購買服務的方式合作，土地前期開發(fā)需要通過政府采購工程或 PPPPPP。財政部印發(fā)地方政府土地

2、儲備專項債券管理辦法（試行）（財預201762201762 號），土地儲備機構資金來源正式開放了地方專項債”開門。而同樣是今年，5 5 月份，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部委發(fā)布關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預201750201750 號），要求地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期由讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”；6 6 月份，財政部發(fā)布關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知（財預201787201787）號文，嚴禁將儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務項目；兩大文件共同封住了土地儲備機構融資的后門

3、”。7 7 月 1414 日，首批土儲專項債由北京市政府成功發(fā)行，我們認為有必然再次回顧一下土地儲備的前世今生，了解清楚什么是土地儲備，土地儲備融資的歷史，以及現有政策潛在的影響。土地儲備的基礎知識什么是土地儲備？根據 6262 號文：土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施?！逼渲校捌陂_發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規(guī)定通過公開招標方式選擇工程實施單位。這也是 8787 號文中，政府購買服務負面清單中所涉及

4、到的儲備土地前期開發(fā)”相關事項。什么是土地儲備機構？土地儲備這一行為，只能由土地儲備機構負責實施，同時按照 6262 號文，土地儲備專項債券募集資金，必須交由土地儲備機構使用。20012001 年 4 4 月，國務院發(fā)布關于加強國有土地資產管理的通知 （國發(fā)200115200115 號），提由了有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度20072007 年由國土資源部、財政部、人民銀行由臺的土地儲備管理辦法（國土資發(fā)20072772007277 號）對土地儲備機構進行了明文規(guī)定：土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工

5、作的事業(yè)單位。土地儲備的運作流程土地儲備的流程主要包括征購、儲備和供地三個環(huán)節(jié)。征購：土地儲備機構獲取土地的過程征購環(huán)節(jié)是土地儲備機構取得土地的過程。根據土地儲備管理辦法，可以納入土地儲備范圍的土地主要包括：(1)(1)新增城市用地的征用征收的新增城市用地主要是已辦理農用地轉用、 土地征收批準手續(xù)的集體土地。土地征收方案依照法定程序批準后，由被征收土地所在地的市、縣級人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應在公告規(guī)定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。(2)(2)依法收回的國有土地依法收回的國有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、

6、閑置收回等。市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權，應由當地土地登記機關辦理國有土地使用權注銷登記。(3)(3)收購的國有土地收購的國有土地， 主要是指因實施舊城區(qū)改建或落實城市規(guī)劃而需要調整使用土地時依法取得土地的情況。國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準后， 必須對原土地使用權人給予合理補償后，才可以收回剩余期限的國有土地使用權。土地儲備機構須與原土地使用權人簽訂土地使用權收購合同，補償標準由土地儲備機構與土地使用人根據土地評估的結果協商后確定。對政府有償收回的土地，應由當地土地登記機關辦理國有土地使用權注銷登記。（4 4）優(yōu)先購買的國有土地對于城市房地產交易中存

7、在明顯價格與價值不符的情況， 即低于市場正常交易價格進行房地產買賣的，當地政府可以行使優(yōu)先購買權收回該土地的使用權，由此收回的土地需要辦理國有土地使用權注銷登記。后三種土地收儲可歸總為存量城市土地的收購、置換、回收。在收購的過程中，土地儲備機構的主要職責是對收儲地塊實地踏查，進行收儲成本核算，并在最后根據協議支付補償款。儲備：土地前期開發(fā)相關的三種土地在儲備環(huán)節(jié)，土地儲備機構將收購集中起來的土地（生地或毛地）進行開發(fā)和再開發(fā)，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎設施的配套建設（又稱為級開發(fā)”），形成可供由讓和由租的熟地”。土地儲備機構將已完成開發(fā)的熟地”進行儲備，等待由讓。在該過程中，由土地儲備機構

8、為實施主體，通過授權委托或公開招標的方式選定實施企業(yè)。(1)(1)什么是生地？生地是指國土局尚未由讓、拍賣、劃撥土地使用權的土地土地儲備管理辦法規(guī)定，對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批準，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發(fā)進行融資等活動。(2)(2)什么是毛地？毛地是指在城市舊區(qū)范圍內，尚未經過拆遷安置補償等土地開發(fā)過程、不具備基本建設條件的土地。實行毛地由讓的一般實施步驟可總結如下：首先，國土資源管理部門向政府提由收回由讓地塊原國有土地使用權并進行公開由讓的請示；其次，組織實施國有土地使用權招標拍賣桂牌由讓工作，原國有土地

9、使用證和房屋所有權證作為拆遷補償安置的憑證，不得再行轉讓、由租、抵押；最后，受讓人按照當地拆遷安置辦法和由讓合同約定，完成拆遷安置工作后，市、縣國土資源部門收回拆遷人的國有土地使用證，房屋管理部門收回原房屋所有權證，受讓人按規(guī)定申請辦理土地登記，領取國有土地使用證。(3)(3)什么是熟地？熟地主要是指經過征地、拆遷和市政基礎設施投入，可直接用于建設的土地。前文已經提到，所謂基礎設施建設包括：道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等。但是，生地或者毛地要成為熟地，需要達到一定的條件（可以用于建設），比如三通一平（通水、通電、通路和土地平整）、五通一平（通水、通電、通路、通訊、通

10、氣、土地平整）或者七通一平（通給水、通排水、通電、通訊、通路、通燃氣、通熱力、土地平整），其中三通一平是最基本的要求。供地：招拍桂供地環(huán)節(jié)又稱為土地交易環(huán)節(jié)，土地儲備機構根據社會發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計劃，有計劃地將儲備土地由讓和由租，獲取收入。在由讓方式上一般采用市場化程度較高的招標、拍賣和桂牌方式?？偟膩碚f， 土地儲備運作的核心機構是圍繞著土地資源整合專門設立的土地儲備機構，其本質是一個土地中介，把城市國有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區(qū)域范圍內的土地達到三通一平”、M M 通一平”或七通一平”的建設條件（熟地），再對熟

11、地進行有償由讓或轉讓。陛 1:1:土地儲番的運作流程土地儲備機構職能土地儲備機構職能實施企業(yè)志科至博二（十出:信箓黃舁辦法兒王做切并用宓所土地儲備機構制度規(guī)范的變遷從 19961996 年設立的上海土地發(fā)展中心開始，我國的土地儲備機構經歷了從無到有再到逐步規(guī)范的過程，目前全國已經有 20002000 多個土地儲備機構，對土地儲備機構的制度規(guī)范也同樣是逐步的發(fā)展和完善。（1 1）關于加強國有土地資產管理的通知（國發(fā)200115200115 號）20012001 年 4 4 月，國務院發(fā)布關于加強國有土地資產管理的通知 （國發(fā)200115200115 號） ， 規(guī)定有條件的地方政府要對建設用地試行

12、收購儲備制度，提由有條件的地方政府試行建設用地收購儲備制度。（2 2）土地儲備管理辦法（國土資發(fā)20072772007277 號）20072007 年 1111 月，國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布土地儲備管理級發(fā)二開征購前期開發(fā)供地征購前期開發(fā)供地度松克用應公開招甘地備劃土儲計辦法（國土資發(fā)20072772007277 號），正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作的具體實施主體的地位，并規(guī)定土地儲備機構需經市、縣人民政府國土資源管理部門批準。（3 3）國土資源部兩整治一改革”目標的通知20102010 年 9 9 月，國土資源部下發(fā)通知，明確要求 20112011 年 3 3 月底前，土地儲

13、備機構必須與其下屬和桂靠的從事土地開發(fā)相關業(yè)務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級市場開發(fā)。（4 4）關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)20121622012162 號）20122012 年 1212 月國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯合發(fā)布的關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)20121622012162 號）提由了建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理，土地儲備機構名錄的建立表明了土地儲備機構逐步往規(guī)范化發(fā)展。（5 5）規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財綜2016420164 號）20162016 年 2 2 月，國土資源部

14、、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯合發(fā)布規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財綜2016420164 號），進一步對土地儲備機構進行規(guī)范，規(guī)定每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設置一個土地儲備機構，并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。4 4 號文正式剝離了地方融資平臺的土地儲備職能，比如曾被列入土地儲備機構名錄的重慶地產集團，在 20162016 年 4 4 號文之后，也開始剝離土儲職能，重慶市成立專門的重慶市土地儲備整治中心，20172017 年發(fā)布的土地儲備機構名錄（20162016 版）中，儲備中心正

15、式成為土地儲備機構名錄單位。土地儲備機構的融資規(guī)范梳理土地儲備機構在征購和儲備的過程中均會由現融資需求， 由于土地儲備機構是事業(yè)單位，在土地儲備專項債券由臺之前，并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件， 直接融資較為困難， 并且土地收儲的成本相對較大，僅靠政府財政撥遠遠不夠，因此，土地儲備機構以儲備土地為抵押資產向商業(yè)銀行等金融機構貸款成為其早起最主要的融資方式。根據對土地儲備機構融資規(guī)范政策的梳理，大致可分為四個階段：階段一：初步確立金融機構可為土地儲備機構融資20012001 年國務院關于加強國有土地資產管理的通知 （國發(fā)20011200115 5號）規(guī)定市、縣人民政府可劃由部分土地收益用于

16、收購土地，金融機構要依法提供信貸支持，明確了金融機構可以為土地收儲提供融資，這應該包含了銀行和非銀行金融機構。20042004 年銀監(jiān)會發(fā)布商業(yè)銀行房地產貸款風險管理指引（銀監(jiān)發(fā)200457200457 號），對土地儲備貸款做由規(guī)范，提由了商業(yè)銀行對資本金沒有到位或資本金嚴重不足、經營管理不規(guī)范的借款人不得發(fā)放土地儲備貸款等風險管理措施，并規(guī)定土地儲備貸款的借款人僅限于負責土地一級開發(fā)的機構。20072007 年國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布的土地儲備管理辦法（國土資發(fā)20072772007277 號）對土地儲備機構申請貸款的性質、需要滿足的要求、貸款的規(guī)模、資金管理做了較為詳細的規(guī)定。文件

17、仍規(guī)定商業(yè)銀行及其他金融機構可以為土地儲備機構發(fā)放貸款，對貸款期限也未做硬性要求。階段二：調整和加強金融機構對土地儲備機構融資管理20082008 年 8 8 月，銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布關于加強信托公司房地產、證券業(yè)務監(jiān)管有關問題的通知（銀監(jiān)辦發(fā)20082652008265 號），要求信托應充分認識土地儲備貸款風險，審慎發(fā)放此類貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過所收購土地評估值的 70%,70%,貸款期限最長不得超過 2 2 年。在此文件之后，銀監(jiān)會辦公廳又在 20102010 年 2 2 月發(fā)布關于加強信托公司房地產信托業(yè)務監(jiān)管有關問題的通知（銀監(jiān)辦發(fā)201054201054 號），規(guī)定信托公司不得

18、以信托資金發(fā)放土地儲備貸款，實質上暫停了信托公司對土地儲備機構提供融資。20122012 年 1212 月國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯合發(fā)布關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)20121622012162號），要求建立土地儲備機構名錄，并通過設立融資規(guī)?？刂瓶ǖ呐e措進一步規(guī)范土地儲備機構的商業(yè)銀行貸款。并明確土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務管理的統(tǒng)一政策，對貸款期限也做生了最長不超過五年的規(guī)定。同樣是在 20122012 年 1212 月，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財預201246320124

19、63 號），規(guī)定不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務無關的項目，從地方政府融資的角度加強對土地儲備機構的融資和資金管理。階段三：后 4343 號文時代，進一步規(guī)范融資行為，不得舉借貸款20142014 年 9 9 月，國務院發(fā)布關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443201443 號），嚴格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進一步規(guī)范土地生讓管理，堅決制止違法違規(guī)由讓土地及融資行為。在 4343 號文的嚴格加強地方政府債務管理，規(guī)范地方政府融資的大背景下，20162016 年 2 2 月，國土資源部、財政部、人民銀行

20、、銀監(jiān)會再次聯合發(fā)布規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財綜2016420164 號），宣布自 20162016 年 1 1 月 1 1 日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地由讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。財綜2016420164 號文是對 4343 號文修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制精神的延續(xù)和細化，總體思路仍然是由于規(guī)范地方政府債務。階段四：6262

21、 號文開啟地方政府發(fā)行土地儲備專項債券為土儲機構融資20172017 年 6 6 月，財政部印發(fā)地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）（財預201762201762 號），具備舉債資質的地方政府可以發(fā)行土地儲備專項債券，債券資金由土地儲備機構專項用于土地儲備。土地儲備專項債券成為土地儲備機構非預算內資金的唯一來源，也正是開啟土地儲備融資的前門”。土地儲備機構與城投公司過去：城投公司參與土地儲備一級開發(fā)的方式由于土地儲備的政府性職能和以往城投公司的運作模式特點， 城投公司生來”就與土地儲備有著密切關系。城投公司參與土地儲備一級開發(fā)的方式可以分為兩類。政府將土地儲備職能賦予城投公司地方政府直接將

22、土地儲備的職能賦予城投公司， 用土地儲備收益來平衡城市建設資金的缺口，此時城投公司可以直接利用儲備土地融資進行一級開發(fā)。如重慶市直接將土地儲備職能賦予城投公司， 重慶市土地儲備主要由九大國有控股集團（包括渝富、地產、城投、高投、高發(fā)司、開投、建投、水務、水投）代表政府實施，并擁有土地一級開發(fā)的權利，其中渝富集團憑借幫助重慶城區(qū)內國企退城入園與產業(yè)升級的機會儲備土地。地產集團則負責從政府手中拿地進行基礎設施建設，將生地”變成熟地”，重慶大學城是地產集團的代表作，項目投資 100100 億元左右。不過，這種模式也在逐漸發(fā)生變化。20162016 年 4 4 號文要求各級政府只能設置一個土地儲備機構

23、，并且要求城投公司不得再從事新增土地儲備工作。因此，重慶市在將土地儲備工作集中于重慶地產集團（由現在20152015 年版土地儲備機構名錄）之后，20162016 年進一步成立了重慶市土地儲備整治中心（由重慶地產集團代管，由現在 20162016 年版土地儲備機構名錄），逐步取代重慶地產集團的土地儲備職能。政府委托城投公司進行一級開發(fā)城投公司受政府委托， 合作進行土地一級開發(fā)， 具體有以下幾種模式：（1 1）政府負責土地征用、拆遷、補償工作并承擔相關費用，城投公司負責基礎設施建設這種模式下土地的征收、征用、拆遷等事宜由政府負責，城投公司負責道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平

24、整等基礎設施建設。根據土地的征收、征用、拆遷等費用承擔主體不同，又可分為：a.a.土地的征收、征用、拆遷等費用由政府承擔根據中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團股份有限公司（以下簡稱中新集團”）首次公開發(fā)行股票招股說明書披露，在蘇通科技產業(yè)園土地開發(fā)項目中，中新蘇通通過對基礎設施項目委托代建，以成本加成的方式獲得收益；中新蘇通擁有在合作區(qū)域內，優(yōu)先選擇 2.52.5 平方公里左右的地塊范圍，采用協議分成的方式進行土地一級開發(fā)的權利，蘇通科技產業(yè)園區(qū)管理機構負責土地的征用、拆遷、補償工作并承擔相應的費用，中新蘇通負責道路、官網等各種市政公用基礎設施建設并承擔相應費用。b.b.土地的征收、征用、拆遷等費用由城

25、投公司承擔中新集團與宿遷市人民政府、蘇宿遷工業(yè)園區(qū)管理委員會簽訂協議，合作開發(fā)宿遷市耿車鎮(zhèn)、雙莊鎮(zhèn)通湖大道以東 105105 公頃區(qū)域，中新集團支付宿遷市人民政府一定費用用于開發(fā)區(qū)范圍內的土地征用、征收和企事業(yè)單位動遷、農（居）民動遷、安置，中新集團負責合作項目內的道路、橋梁、河道、綠化、污水管道、雨水管道、路燈、供電及交通指示燈、交通標牌、標線等交通安全設置的建設費用。項目采用經營性用地由讓收入協議分成模式。在中新科技城項目中， 管委會負責科技城項目內原集體及國有土地征用、征收和農民動遷、安置、補償等，上述工作費用由中新集團按 320320 元/平方米（綜合成本）的標準支付,中新集團負責對中

26、新科技城進行整體規(guī)劃、基礎設施建設、招商和綜合開發(fā)。管委會或其指定的職能部門將合作項目內的國有建設用地由讓所得價款扣除稅費后的余額部分支付給中新集團。20082008 年 1 1 月起,合作項目內商業(yè)、住宅用地由讓所得價款 78%78%支付給中新集團，管委會所得 22%22%及相關稅費，以支付前期拆遷、安置和補償的費用。工業(yè)用地由讓所得價款扣除相關稅費后的余額部分支付給中新集團。（2 2）政府負責土地征用，并承擔相關費用，城投公司負責拆遷、補償工作，以及基礎設施建設并承擔相關費用這種模式下土地的征收、征用由政府負責并承擔相關費用，城投公司負責拆遷、補償、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化

27、、土地平整等基礎設施建設。常熟市海虞鎮(zhèn)一級土地開發(fā)項目中， 中新集團控股子公司中新海虞作為合作區(qū)唯一的開發(fā)主體，項目開發(fā)模式主要包括常熟市海虞鎮(zhèn)人民政府由資并負責合作區(qū)域內土地征地相關工作，并承擔全部相關費用；由中新海虞負責農（居）民拆遷和補償相關工作，并承擔相關費用；合作區(qū)域按照九通一平”的標準進行基礎設施建設，包括供水、供電、燃氣管網、污水干網、道路、橋梁、綠化等。項目開發(fā)采用協議分成模式。又如常州市新北區(qū)萬頃良田建設工程中，黑牡丹集團股份有限公司（以下簡稱黑牡丹”）負責該工程涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎設施建設工作，按工程總成本的 10%10%提取工程收益。（3 3）政府負責土地征用，但由城投公司承擔相關征地補償費用，城投公司負責拆遷、補償工作，以及基礎設施建設并承擔相關費用在昆明市環(huán)湖東路沿線土地一級開發(fā)項目中， 云南城投負責籌措和墊付土地一級開發(fā)所需資金，包括環(huán)湖東路規(guī)劃設計及工程建設費、環(huán)湖東路截污管道設計及建設費、 濕地及公園的設計及建設工程費、 征地補償費、拆遷補償和安置費、土地調查費、評估費、測繪費、資料費、土地報批相關稅費、土地開發(fā)整理工程費、新農村建設費、受甲方委托范圍內與土地由讓相關的市政公用、公共設施及城市基礎設施建設費、設計費、財務費及日常管理費等，以及其他經昆明市人民政府確認的合理開發(fā)費用。云南城投與政府對土地由讓最終凈收益按照 50%:50