農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究責(zé)任處室：建設(shè)用地處農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究一、我市土地資源基本情況我市幅員面積8.24萬(wàn)平方公里。截止2006年末，我市農(nóng)用地693.55萬(wàn)公頃，占全市土地總面積的84.2%，主要以耕地、林地和其他農(nóng)用地為主，分別占土地總面積的27.35%、40%和11.3%，體現(xiàn)了我市大農(nóng)村、大農(nóng)業(yè)的特色。根據(jù)重慶市建設(shè)用地規(guī)劃，全市建設(shè)用地總量為57.75萬(wàn)公頃，占全市土地總面積的7%，較2005年凈增8473公頃。建設(shè)用地中主要以居民點(diǎn)及工礦用地為主，占全市建設(shè)用地總量的82.6%，較2005年凈增了5443公頃。2006年，城市用地新增1716.8公頃，達(dá)到37466.7公頃

2、，較1997年增加了21733.4公頃；全市建制鎮(zhèn)用地新增911.5公頃，達(dá)到31866.7公頃，較1997年增加了15333.4公頃，2006年的增量部分主要是公共建設(shè)用地和住宅用地，面積分別增加218.3公頃和375.4公頃。農(nóng)村居民點(diǎn)用地新增930.25公頃，其中增加的主要是住宅用地，增加面積達(dá)到875.6公頃，占農(nóng)村居民點(diǎn)新增用地的94%。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全市40個(gè)區(qū)縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口2418.4萬(wàn)人，農(nóng)村居民戶(hù)數(shù)714.86萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)房宅基地使用土地總面積39.49萬(wàn)公頃，每戶(hù)平均宅基地面積552.4平方米，平均每人占有宅基地面積163.4平方米。從總量上看，1997年至2006年，全市城

3、鎮(zhèn)化率增加了近25個(gè)百分點(diǎn)，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地僅減少了3530公頃，減少率僅為不到1%。這一狀況說(shuō)明，在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的“候鳥(niǎo)”特征十分突出，“離鄉(xiāng)不離土”的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。在局部上，我們分別選擇位于城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個(gè)區(qū)縣的17個(gè)村（社）作為典型村莊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，涉及農(nóng)村居民總戶(hù)數(shù)2412戶(hù)，總?cè)丝跀?shù)6518人，居民點(diǎn)實(shí)際用地總面積1652.55畝。調(diào)查了宅基地總宗數(shù)1951宗，總面積1340.16畝。每戶(hù)平均宅基地面積456.76平方米，平均每人占有宅基地面積169.2平方米。一戶(hù)多宅戶(hù)數(shù)為140戶(hù)，占地面積

4、53.29畝，占戶(hù)數(shù)的6%，面積占4%；閑置宅基地35宗，總面積24.31畝，分別占總宗數(shù)的2%和總面積的1.8%；“空心村”13個(gè)，面積54.1畝，占總面積的4%；超標(biāo)準(zhǔn)占地1224宗，面積740.37畝，分別占戶(hù)數(shù)的62.7%和總面積的55.2%。三個(gè)區(qū)縣農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率在80%以上，目前暫無(wú)農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）流轉(zhuǎn)登記記錄。這些情況表明，農(nóng)村土地中包括居民點(diǎn)用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費(fèi)。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述（

5、一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價(jià)入股等多種方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國(guó)城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國(guó)家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國(guó)家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是

6、集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地，需要占用集體土地的，必須先由國(guó)家通過(guò)土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國(guó)形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長(zhǎng)期依賴(lài)城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為35年，租金按年度支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓的方式，實(shí)行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)罡呤褂媚晗薏坏贸^(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓年

7、限，三是作價(jià)入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評(píng)估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤(rùn)分紅。四是使用權(quán)抵押。通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估，按照評(píng)估價(jià)值在信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定從國(guó)家層面看,我國(guó)土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

8、承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)

9、移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào)）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國(guó)土資源部關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊(duì)界線(xiàn)，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶(hù)簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀(guān)上加強(qiáng)了對(duì)集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。1999年1月，

10、我市根據(jù)新修訂頒布的土地管理法頒布實(shí)施了重慶市土地管理規(guī)定（市政府令第53號(hào)），其中第三十二條對(duì)我市農(nóng)村居民建房標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。如：主城區(qū)范圍內(nèi)村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)為每人20至25平方米，其他區(qū)縣（自治縣）范圍內(nèi)村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)為每人20至30平方米；3人以下戶(hù)按3戶(hù)人計(jì)算確定面積，4人戶(hù)按4人計(jì)算確定面積，5人以上戶(hù)統(tǒng)一按5人計(jì)算確定面積；擴(kuò)建住宅新占的土地面積應(yīng)連同原有宅基地面積一并計(jì)算。農(nóng)村居民建房由區(qū)縣人民政府審批。2004年，國(guó)土資源部根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào)）文件精神，制訂下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)2004234號(hào)），我局按照上述文

11、件精神對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國(guó)土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)土資發(fā)2004234號(hào)文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國(guó)家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性在我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，土地供求關(guān)系十分緊張、人地矛盾

12、十分突出的情況下，在國(guó)家批準(zhǔn)我市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的大背景下，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須重點(diǎn)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過(guò)程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過(guò)程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是“高壓線(xiàn)”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國(guó)家又控制得很?chē)?yán)。同時(shí)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，被征地農(nóng)民的利益還沒(méi)有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)還沒(méi)有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來(lái)越突出，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧

13、穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說(shuō)，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大瓶頸。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對(duì)待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會(huì)成員共同分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動(dòng)廣泛積極性推動(dòng)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（一）有利于合理分配社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過(guò)程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化

14、、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對(duì)土地需求越來(lái)越大，土地非農(nóng)用價(jià)值越來(lái)越高，農(nóng)民對(duì)土地的價(jià)值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識(shí)和覺(jué)醒,通過(guò)集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項(xiàng)相關(guān)稅費(fèi)后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶(hù)享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享地租。（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過(guò)程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。同時(shí)，還有利于解決農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過(guò)程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，

15、可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過(guò)制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實(shí)施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過(guò)去無(wú)序的狀態(tài)?？傊?，城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長(zhǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問(wèn)題，對(duì)獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢(shì)在必行。另一方面，我市

16、農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)突飛猛進(jìn)，用地需求急劇擴(kuò)張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中無(wú)地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國(guó)家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護(hù)面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力和需求。三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問(wèn)題（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)

17、歷了漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)限制過(guò)大。從全國(guó)其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)之一，從1996年就開(kāi)始了對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐。安徽蕪湖作為國(guó)土資源部批準(zhǔn)確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市，從2000年就開(kāi)始了試點(diǎn)工作。2003年4月，國(guó)土資源部在該市召開(kāi)了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)總結(jié)研討會(huì)，并專(zhuān)門(mén)發(fā)出了200348號(hào)會(huì)議紀(jì)要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的成果。廣東省作為我

18、國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號(hào)頒布了廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，并從當(dāng)年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過(guò)20億元，珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過(guò)50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)了20%。與此同時(shí)，全國(guó)其他部分省市也開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開(kāi)展了試點(diǎn)工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國(guó)土部門(mén)的名義，出

19、臺(tái)了相關(guān)的管理辦法。（二）從現(xiàn)狀看，我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴(yán)重地不適應(yīng)，嚴(yán)重地阻礙了“三農(nóng)”問(wèn)題的解決之路。我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村“以地生財(cái)”的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)原則、無(wú)條件流轉(zhuǎn)的情況愈來(lái)愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進(jìn)入市場(chǎng)，大大擾亂了土地市場(chǎng)的秩序，影響了國(guó)家土地管理法的貫徹實(shí)施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，帶來(lái)了新的土地問(wèn)題，成為了土地市場(chǎng)的

20、一個(gè)“灰色地帶”。（三）從問(wèn)題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無(wú)原則、無(wú)條件、無(wú)規(guī)范的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。概括起來(lái)，主要有：1、集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，造成土地利用混亂，土地市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強(qiáng)調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過(guò)于繁雜，門(mén)坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無(wú)視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。原有的政策

21、規(guī)章跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對(duì)違法用地行為國(guó)土部門(mén)缺乏強(qiáng)有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時(shí)糾正和處罰。2、隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營(yíng)為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場(chǎng)交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶(hù)多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地的現(xiàn)象。如：我們

22、在對(duì)城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個(gè)區(qū)縣的17個(gè)村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分先富起來(lái)的農(nóng)民重新建房或進(jìn)城購(gòu)房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來(lái)仍有不斷加大的趨勢(shì)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口量大，存在較大的房屋租賃市場(chǎng)，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶(hù)多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢(shì)。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶(hù)多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶(hù)數(shù)的49%。3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對(duì)非農(nóng)建設(shè)用

23、地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對(duì)建設(shè)投資者也不利，還會(huì)波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會(huì)問(wèn)題。4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制，土地市場(chǎng)價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值在很大程度上是依賴(lài)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有國(guó)家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無(wú)流轉(zhuǎn)對(duì)象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一

24、部分，應(yīng)是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來(lái)的。但在無(wú)規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國(guó)家應(yīng)得的收益并沒(méi)有得到體現(xiàn)。國(guó)家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。5、引發(fā)了地價(jià)管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價(jià)基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒(méi)有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門(mén)辦理了登記手續(xù)，有的沒(méi)到土地主管部門(mén)辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門(mén)登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程

25、中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費(fèi)成本，沒(méi)有規(guī)范的價(jià)格估算標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、租金價(jià)格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價(jià)入市，進(jìn)而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的地價(jià)普遍低于國(guó)有土地市場(chǎng)的地價(jià)，影響了國(guó)有土地市場(chǎng)的正常秩序。6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地，或者說(shuō)集體建設(shè)用地可以直接提供給社會(huì)，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會(huì)從以國(guó)有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實(shí)施；同時(shí)，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補(bǔ)償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對(duì)國(guó)家建設(shè)征地的抵觸程度會(huì)增加，國(guó)家建設(shè)征

26、地將會(huì)變得越來(lái)越難，而且會(huì)加大征地成本。7、不利于國(guó)有土地市場(chǎng)的管理。我國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個(gè)不同的土地市場(chǎng)，一是國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無(wú)序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價(jià)私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國(guó)有土地使用權(quán)的交易市場(chǎng)，影響了國(guó)有土地市場(chǎng)的管理。由此可見(jiàn)，目前無(wú)原則、無(wú)條件、無(wú)規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒(méi)

27、有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，純粹是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實(shí)施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒(méi)有得到落實(shí)。四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求通過(guò)調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則和總體要求。（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則1、堅(jiān)持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實(shí)保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。2、堅(jiān)持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。3、堅(jiān)持自愿、有償、公開(kāi)、公平。

28、穩(wěn)定所有權(quán)、放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場(chǎng)的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。4、堅(jiān)持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實(shí)施流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。5、堅(jiān)持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理。無(wú)論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類(lèi)企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企

29、業(yè)、國(guó)有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。6、必須堅(jiān)持十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策和“占補(bǔ)平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實(shí)落實(shí)國(guó)家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個(gè)結(jié)合1、和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)。2、和大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過(guò)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地

30、提供支撐。3、和建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)的市場(chǎng)化配置相結(jié)合。通過(guò)集約節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)開(kāi)發(fā)整理增加的耕地指標(biāo)，可以通過(guò)協(xié)商和市場(chǎng)的方式，實(shí)行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿(mǎn)足不同區(qū)域的用地或利益需求。（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點(diǎn)在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時(shí)，要重點(diǎn)考慮把好“六個(gè)關(guān)”。1、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個(gè)條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無(wú)權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批

31、準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶(hù)只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。2、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類(lèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實(shí)施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地年度使用計(jì)劃來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計(jì)劃利用，對(duì)土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過(guò)大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過(guò)程要落實(shí)土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。3、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。

32、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對(duì)城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國(guó)有后，再按國(guó)有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。4、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過(guò)國(guó)務(wù)院第55號(hào)令規(guī)定的同類(lèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限；采

33、取租賃方式的，一般不超過(guò)8年；采取其他方式的，一般不得超過(guò)企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時(shí)間應(yīng)從批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之日起算。5、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股、合作聯(lián)營(yíng)、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)，為了推進(jìn)農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持公開(kāi)交易，特別要界定哪些項(xiàng)目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。6、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。進(jìn)一步建立、健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)

34、民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問(wèn)題。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進(jìn)行分配，同時(shí)還要兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時(shí)土地增值部分的歸屬問(wèn)題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問(wèn)題。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。五、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度方案設(shè)計(jì)（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用必須要具備一定的條件。1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。集體土地中只有

35、土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴(kuò)建、改建、也不允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2、權(quán)屬合法、四至清楚、沒(méi)有糾紛。即已經(jīng)依法確權(quán)，明確了集體地的所有者和使用者，面積準(zhǔn)確，領(lǐng)有相應(yīng)的集體土地所有權(quán)證。3、已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對(duì)商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴(yán)格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。5、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點(diǎn)區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式1、集體建設(shè)用

36、地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)扇　稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并辦理國(guó)有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟(jì)組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織）2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設(shè)用地使用權(quán)。3、集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。4、集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營(yíng)，即集體土地所有者，以一定年限的

37、集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個(gè)人合作、聯(lián)營(yíng)、共同興辦企業(yè)。（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報(bào)審批程序集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟(jì)組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并予以流轉(zhuǎn)。1、流轉(zhuǎn)許可申請(qǐng)。集體土地所有權(quán)者持原批準(zhǔn)使用土地的批復(fù)或非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項(xiàng)目批文和有關(guān)部門(mén)的規(guī)劃意見(jiàn)，以及集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意的證明，向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行初審，并在30日內(nèi)重點(diǎn)審查權(quán)屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，

38、報(bào)送區(qū)國(guó)土資源分局復(fù)審。復(fù)審后，向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)提出土地流轉(zhuǎn)書(shū)面申請(qǐng)，同時(shí)申請(qǐng)地價(jià)評(píng)估；評(píng)估地價(jià)經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。2、流轉(zhuǎn)許可。區(qū)人民政府負(fù)責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動(dòng)部門(mén)進(jìn)行流轉(zhuǎn)會(huì)審，并報(bào)經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國(guó)土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證。3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場(chǎng)掛牌。采用招標(biāo)拍賣(mài)式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門(mén)根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，參照國(guó)有土地出讓合同文本，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定

39、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應(yīng)在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地登記。在履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)或繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)、按合同約定的時(shí)間付清土地價(jià)款后，土地管理部門(mén)辦理土地申報(bào)登記。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，其地面建筑物及其附著物隨

40、之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時(shí)流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。（四）集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)申報(bào)審批程序集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設(shè)用土使用權(quán)，在完成開(kāi)發(fā)建設(shè)投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。1、依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級(jí)以上土地管理部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)，同時(shí)申請(qǐng)地價(jià)評(píng)估；縣級(jí)以上土地管理部門(mén)將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場(chǎng)掛牌,采取招標(biāo)拍賣(mài)方式確定用地者。2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門(mén)申請(qǐng)土地變更登記。3、對(duì)因各種原因占用耕地已形成的集體建設(shè)用地，只要符合土

41、地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實(shí)施“占補(bǔ)平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時(shí)補(bǔ)交新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。六、完善集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策和建議集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級(jí)市場(chǎng)制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革和完善我國(guó)的土地一級(jí)市場(chǎng)制度體系。為此，提出以下對(duì)策和建議：（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)明確提出：“加快征地制

42、度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)”。在憲法第十三條第三款和土地管理法第一章第二條第四款的有關(guān)國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國(guó)家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對(duì)不屬于公共利益的其他用地不得實(shí)施征收或者征用。對(duì)不屬于公共利益的用地需求通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)解決。（二）修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐通過(guò)修改相關(guān)法律法規(guī)，完善土地物權(quán)制度，廢除對(duì)農(nóng)民集體所有土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)

43、用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護(hù)我國(guó)土地社會(huì)主義公有制和禁止土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國(guó)有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過(guò)出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的土地交易市場(chǎng)體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)取得國(guó)有土地使用權(quán)，沒(méi)有國(guó)有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)在允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，防止形成新的社會(huì)分配不公。（三）強(qiáng)化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)服務(wù)一是要加強(qiáng)

44、土地規(guī)劃管理，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國(guó)土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實(shí)施土地用途管制，充實(shí)發(fā)揮土地規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場(chǎng)方面的作用；二是要加強(qiáng)土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進(jìn)入市場(chǎng)前產(chǎn)權(quán)明晰，沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權(quán)明確到村民小組一級(jí)，并核發(fā)土地證書(shū)，為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)提供完善準(zhǔn)確的權(quán)屬保障。同時(shí)，適當(dāng)放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實(shí)事求是的原則，對(duì)一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)流通的體制以及相關(guān)配套政策，實(shí)現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和市場(chǎng)化配置。三是適當(dāng)放寬農(nóng)民建房、購(gòu)房