淺析我國(guó)城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)

1、獨(dú)創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）是我個(gè)人進(jìn)行的研究工作與取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致的地方外，論文（設(shè)計(jì)）中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過(guò)的研究成果，也不包含為獲得中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過(guò)的材料。與我一同工作的同志對(duì)本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）中作了明確的說(shuō)明并表示了意。學(xué)生簽名：汪邨稼 時(shí)間：2012年2月21日關(guān)于論文（設(shè)計(jì)）使用授權(quán)的說(shuō)明本人完全了解中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院本、專科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）工作條例（暫行規(guī)定）對(duì)：“成績(jī)?yōu)閮?yōu)秀畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)），網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院將有權(quán)選取部分論文（設(shè)計(jì)）全文匯編成集或者在網(wǎng)上公開發(fā)布。如因

2、著作權(quán)發(fā)生糾紛，由學(xué)生本人負(fù)責(zé)”完全認(rèn)可，并同意中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院可以以不同方式在不同媒體上發(fā)表、傳播畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）的全部或部分容。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院有權(quán)保留送交論文（設(shè)計(jì)）的復(fù)印件和磁盤，允許論文（設(shè)計(jì)）被查閱和借閱，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存、匯編論文（設(shè)計(jì)）。的畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）在解密后應(yīng)遵守此協(xié)議學(xué)生簽名：汪邨稼 時(shí)間：2012年2月21日密級(jí)：（請(qǐng)注明密級(jí)與期限） 編號(hào)：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育畢業(yè)論文淺析我國(guó)城市擴(kuò)中的耕地保護(hù) 以市衢江區(qū)為例學(xué) 生 汪邨稼 指導(dǎo)教師 艾 東 專 業(yè) 土地資源管理 層 次 專升本 批 次 062 學(xué) 號(hào) w3 學(xué)習(xí)中心 職業(yè)技

3、術(shù)學(xué)院 工作單位 省市國(guó)土資源局城東分局 2012年 1 月 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院制目 錄1. 前言11.1 本文研究背景11.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀11.3研究目的和意義11.4研究的框架22城市擴(kuò)展研究的相關(guān)理論基礎(chǔ)23城市無(wú)序擴(kuò)展現(xiàn)狀與影響因素分析33.1規(guī)模不段擴(kuò)大33.2土地利用率低33.2用地嚴(yán)重44城市無(wú)序擴(kuò)展與耕地保護(hù)的矛盾55協(xié)調(diào)城市無(wú)序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對(duì)策措施65.1保護(hù)耕地必須解決的問題65.2具體措施67結(jié)論與討論7后記8參考文獻(xiàn)8摘要:截至2010年底，我國(guó)耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國(guó)家的

4、1/4，只有美國(guó)的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我國(guó)可以利用的土地資源并不豐富。文章指出城市擴(kuò)建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾，研究查找了省市衢江區(qū)土地利用存在以下問題：用地規(guī)模不斷擴(kuò)大、土地閑置、土地利用效率較低、土地現(xiàn)象嚴(yán)重，分析了省市衢江區(qū)耕地現(xiàn)狀,針對(duì)發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地提出了控制城市擴(kuò)規(guī)模走集約利用土地、節(jié)地挖潛、清理閑置土地、嚴(yán)厲打擊用地、激勵(lì)農(nóng)民的種糧積極性的建議措施。關(guān)鍵詞：城市擴(kuò) 耕地保護(hù) 衢江區(qū)淺析我國(guó)城市擴(kuò)中的耕地保護(hù) 以市衢江區(qū)為例1. 前言1.1 本文研究背景隨著城市化的發(fā)展,城市擴(kuò)成為城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開放后，中國(guó)城市“攤大餅”勢(shì)頭不減，耕地存量逼近

5、生存紅線，目前已有135個(gè)城市建成區(qū)擴(kuò)展超過(guò)4倍。2010年8月揭曉的中國(guó)城市國(guó)際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示,有655個(gè)城市正計(jì)劃“走向世界”,200多個(gè)地級(jí)市中有183個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)“國(guó)際大都市”?！爸袊?guó)得到世界公認(rèn)的國(guó)際大都市目前只有和，183個(gè)準(zhǔn)備建設(shè)國(guó)際大都市的地級(jí)市，無(wú)異于是在癡人說(shuō)夢(mèng)?！睂?duì)此，新加坡聯(lián)合早報(bào)不客氣地批評(píng)道。伴隨著城市不斷蔓延，耕地資源損失不斷加劇。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城市建成區(qū)面積年均增加約11萬(wàn)公頃。19781989年，年均建設(shè)占用耕地為15.8萬(wàn)公頃；19901999年為16.8萬(wàn)公頃；20002009年為21.2萬(wàn)公頃。1.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀從世界圍來(lái)看，各國(guó)城市建設(shè)都不可避

6、免地要占用耕地，可以說(shuō)耕地保護(hù)是各國(guó)政府必須面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。美國(guó)對(duì)于城市建設(shè)占用耕地的影響存在兩種觀點(diǎn)：邁克爾等學(xué)者認(rèn)為城市擴(kuò)建設(shè)占用耕地是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)之一。而另些學(xué)者認(rèn)為城市擴(kuò)剝奪了國(guó)家的優(yōu)質(zhì)耕地，迫使開發(fā)較差的邊際土地，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)破壞大，建議政府控制城市擴(kuò)，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地（安錄，1998）。Tommy Firman（2000）通過(guò)對(duì)印尼經(jīng)濟(jì)分析，認(rèn)為20世紀(jì)90年代印尼經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，造成大量土地用于城市建設(shè)，同時(shí)政府過(guò)多發(fā)放土地開發(fā)許可證，出現(xiàn)土地投機(jī)行為。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期城市開發(fā)土地閑置，加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在中國(guó)，金蕓、培仁（1997）指出，城市建設(shè)造成耕地減少，導(dǎo)致大量剩余勞動(dòng)力，使“吃

7、飯和建設(shè)”矛盾更加尖銳。華（2000）根據(jù)相關(guān)資料分析，試圖說(shuō)明城市化和耕地保護(hù)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。他認(rèn)為，在城市規(guī)模中小級(jí)發(fā)展階段，人均占地面積較大，到大城市階段人均占地面積會(huì)下降。這些學(xué)者對(duì)這一問題的研究多從技術(shù)、政策方面，少有從基層實(shí)踐操作過(guò)程方面進(jìn)行耕地保護(hù)管理的研究。本文就是通過(guò)在基層國(guó)土所工作十幾年的實(shí)踐過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討，更具有實(shí)際操作性。1.3 研究目的和意義本文通過(guò)回顧衢江區(qū)1991年以來(lái)的城市擴(kuò)進(jìn)程;分析衢江區(qū)城市擴(kuò)中對(duì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量產(chǎn)生的影響；定量分析了衢江區(qū)城市擴(kuò)與耕地面積變化的相關(guān)性關(guān)系，根據(jù)本人在國(guó)土基層十多年工作經(jīng)驗(yàn)，提出了合理利用和保護(hù)耕地的對(duì)策措施。 市衢江區(qū)

8、位于省西部，是國(guó)家級(jí)生態(tài)示區(qū)、中國(guó)椪柑之鄉(xiāng)、中國(guó)竹炭之鄉(xiāng)、全國(guó)商品糧基地、全國(guó)瘦肉豬生產(chǎn)基地、中國(guó)高檔特種紙產(chǎn)業(yè)基地、中國(guó)礦山裝備制造業(yè)基地和中國(guó)碳酸鈣產(chǎn)業(yè)基地。因此，以衢江區(qū)作為研究對(duì)象具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。本文研究的目的就是既要總結(jié)衢江區(qū)在城市擴(kuò)和耕地保護(hù)中所面臨的問題，更重要的是有針對(duì)性的為衢江區(qū)的城市建設(shè)和耕地利用能和諧發(fā)展提供具體對(duì)策。1.4 研究的框架淺析我國(guó)城市擴(kuò)張中的耕地保護(hù)研究目的和意義研究背景國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀相關(guān)理論基礎(chǔ)城市無(wú)序擴(kuò)張現(xiàn)狀與影響因素分析規(guī)模不斷擴(kuò)大違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重土地利用率低城市無(wú)序擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾協(xié)調(diào)城市無(wú)序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對(duì)策措施具體措施必須解決的問題

9、結(jié)論與討論2、 城市擴(kuò)展研究的相關(guān)理論基礎(chǔ)在城市地理學(xué)中，對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)模型的研究進(jìn)行得比較早，如城市地理學(xué)家克里斯泰勒(c“staller)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅什(bsch)分別于1930年和1940年提出了著名的中心地理論和市場(chǎng)分模型，該理論或模型以靜態(tài)局部均衡理論為基礎(chǔ)，描述了在市場(chǎng)、交通與運(yùn)輸距離影響下的城市中心地系統(tǒng)或市場(chǎng)空問分布模式。1925年，伯吉斯通過(guò)分析不同職業(yè)人口的居住區(qū)特點(diǎn)其地域分異行為的規(guī)律，創(chuàng)立了同心圓城市土地利用模式。但是，伯吉斯的模式過(guò)于理想化和規(guī)則化，且其構(gòu)造的是單一中心模式，忽略了社會(huì)屬性的影響，特別是沒有考慮城市交通對(duì)城市擴(kuò)展產(chǎn)生的作用。作為補(bǔ)充，1939年霍伊特研

10、究了美國(guó)大量城市租金狀況之后，提出了城市土地利用的扇形理論，對(duì)伯吉斯的同心圓模式作了發(fā)展，但其主要缺點(diǎn)是忽視了與其他城市相互作用因素的分析。在此之后，哈里斯和厄爾曼在揭示了城市化的復(fù)雜性和影響因素的多樣性后于1945年提出多核心土地利用模式，比較符合城市地域結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)與其發(fā)展趨勢(shì)，但對(duì)城市部各區(qū)之間的職能聯(lián)系以與城市核心的形成規(guī)律與其作用涉與較少。3、城市無(wú)序擴(kuò)現(xiàn)狀與影響因素分析市衢江區(qū)位于省西部，錢塘江上游，總面積1748平方公里，轄10個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)街道，1個(gè)辦事處，271個(gè)行政村、3個(gè)社區(qū)，總?cè)丝诮?0萬(wàn)，是國(guó)家級(jí)生態(tài)示區(qū)、中國(guó)椪柑之鄉(xiāng)、中國(guó)竹炭之鄉(xiāng)、全國(guó)商品糧基地、全國(guó)瘦肉豬生產(chǎn)基

11、地、中國(guó)高檔特種紙產(chǎn)業(yè)基地、中國(guó)礦山裝備制造業(yè)基地和中國(guó)碳酸鈣產(chǎn)業(yè)基地。市衢江區(qū)正處于快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，土地資源相對(duì)不足，從土地資源持續(xù)利用角度出發(fā)，現(xiàn)有城市土地或新占用土地均應(yīng)得到充分合理利用，現(xiàn)有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地沖動(dòng)，土地不僅成為地方政府的“第二財(cái)政”，而且成為招商引資的優(yōu)惠條件和砝碼，在城市化過(guò)程中土地資源的持續(xù)利用和保護(hù)缺乏制度保證，這嚴(yán)重威脅到我國(guó)糧食安全并導(dǎo)致城市擴(kuò)展空間的緊，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：3.1規(guī)模不段擴(kuò)大當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在低密度和分散化的傾向，帶來(lái)耕地面積減少過(guò)多過(guò)快的問題。衢江區(qū)2001年撤縣建區(qū)，原來(lái)衢縣沒有自己的縣城，和市共

12、用市區(qū)。1991年8月在樟潭鎮(zhèn)劃出3個(gè)村設(shè)立家工業(yè)開發(fā)區(qū)，1993年11月被批準(zhǔn)為省省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)到1998年原來(lái)城鎮(zhèn)村與工礦用地面積為71.07公頃，城鎮(zhèn)人口5434人。2001年撤縣建區(qū),各機(jī)關(guān)單位,學(xué)校全部搬入新區(qū)大搞建設(shè),同時(shí)工業(yè)區(qū)也不斷擴(kuò)大.截止2010年衢江新城區(qū)已達(dá)8.89平方公里的規(guī)模,而開發(fā)區(qū)面積已達(dá)10平方公里.新城區(qū)人口達(dá)4萬(wàn)人。而高速城市擴(kuò)就是從2001年撤縣建區(qū)，造新城開始的。很多地方要衡量一個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)好壞，有一個(gè)重要指標(biāo)就是要看地方領(lǐng)導(dǎo)能否將這個(gè)城市做強(qiáng)、做大，這成為促使各城市盲目擴(kuò)的重要原因,城市的高速擴(kuò)占用了大量的土地，包括農(nóng)田，還有各種交通用地，隨著

13、城市的增大，道路也要相對(duì)加寬，才能滿足城市的發(fā)展,導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的需求無(wú)限膨脹，這就需要把大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的需求無(wú)限膨脹。中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)地理學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)陸大道曾這樣描述土地?cái)U(kuò)的過(guò)程：改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地出現(xiàn)了三次大規(guī)模擴(kuò)。以2001年開始的第三次過(guò)度擴(kuò)最為嚴(yán)重。一份建設(shè)部門的數(shù)據(jù)顯示，1991 2000年，全國(guó)城市建設(shè)用地，每年平均增加150多萬(wàn)畝，2001年則增加了300多萬(wàn)畝；部分沿海地區(qū)城市2010年的土地指標(biāo)在2001年已經(jīng)用完。3.2土地利用率低與政府主導(dǎo)推動(dòng)的城市化路徑相一致，迄今衢江區(qū)的城市化本質(zhì)上是一種粗放式的增長(zhǎng)模式。3.2.1城市土地

14、利用結(jié)構(gòu)處于不合理的狀態(tài)，黨政軍機(jī)關(guān)、大專院校、工業(yè)等一些土地利用效益較低的單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價(jià)區(qū)，尚未形成商業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)、娛樂、信息、辦公集中的中心商務(wù)區(qū)，城市土地級(jí)差地租得不到體現(xiàn)，以致城市土地產(chǎn)出率低，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到充分體現(xiàn)。3.2.2“城中村”現(xiàn)象大量存在，房屋建筑相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)都比較低矮，占地面積大，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。到了二樓以上，受利益的驅(qū)動(dòng)，村民的住宅往往盡可能占用公共空間，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨(dú)特的風(fēng)景；同時(shí)，“城中村”的土地區(qū)位條件相對(duì)優(yōu)越，土地的產(chǎn)權(quán)又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和

15、相對(duì)于城市低廉的土地價(jià)格，使“城中村”中不規(guī)的房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)特別活躍，導(dǎo)致由于規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改善而使土地升值的部分國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。3.2.3開發(fā)區(qū)存在求大現(xiàn)象，地方領(lǐng)導(dǎo)寄希望于“以地引資”，盲目地追求招商引資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)建大項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)低價(jià)征得土地來(lái)搞工業(yè)園區(qū)、招商引資，且只有通過(guò)土地獲得銀行貸款來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動(dòng)城市化發(fā)展。據(jù)業(yè)專家測(cè)算，近兩年地方政府獲得的土地出讓凈收益，每年在4000億元以上，賣地（出讓土地）的收益極大。在招商引資中門檻過(guò)低,往往使商家要多少地就給多少地,"撿到籃子都是菜"存在土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象。有的投資人受市場(chǎng)取向、資

16、金短缺、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向變化等因素的影響，取得土地后無(wú)力投資，造成土地閑置，有的投資人取得土地后采取觀望態(tài)度，待機(jī)炒地，形成土地閑置,2010年衢江區(qū)引進(jìn)幾個(gè)蓄電池項(xiàng)目,后受省蓄電池行業(yè)"鉛中毒"事件影響,全省禁止上蓄電池項(xiàng)目,結(jié)果幾個(gè)企業(yè)全受影響停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn),造成巨大損失。受地方利益的保護(hù)，企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對(duì)是否達(dá)到必要的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等，國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。招商引資項(xiàng)目方面各自為政，大家“先下手為強(qiáng)”，都優(yōu)先發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，各開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由此產(chǎn)生的土地利用跟

17、隨著項(xiàng)目跑，土地利用結(jié)構(gòu)跟著產(chǎn)業(yè)布局走。3.3用地嚴(yán)重國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)建勤通報(bào)今年一季度土地情況時(shí)表示,2011年第一季度,全國(guó)發(fā)現(xiàn)違規(guī)用地行為9832件，涉與土地面積7.3萬(wàn)畝（其中耕地2.6萬(wàn)畝），與去年一季度相比分別上升3.7%、下降1.6%（上升2.5%）；執(zhí)法監(jiān)管面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在東中部地區(qū)用地面積同比下降的情況下，西部地區(qū)用地面積同比上升50.6，用地反彈形勢(shì)嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示，2011上半年全國(guó)新發(fā)生用地2.3萬(wàn)件，涉與土地面積13.6萬(wàn)畝，其中占用耕地5.1萬(wàn)畝，東部、中部地區(qū)用地面積同比分別下降了12.5和1.2。西部地區(qū)用地面積同比上升50.6，全國(guó)土地執(zhí)法形勢(shì)總體

18、向好，但西部地區(qū)出現(xiàn)用地大幅反彈。市衢江區(qū)用地現(xiàn)象嚴(yán)重的是企業(yè)用地依然存在但相對(duì)較少而鄉(xiāng)村農(nóng)民亂占耕地、濫建房屋的現(xiàn)象已呈蔓延之勢(shì)。建新房不拆舊房，繼承父輩的危房，在外地購(gòu)買或新建住宅后舊房閑置，有些轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后在城里已買或已建新房，而農(nóng)村的住房仍閑置不退，私自亂搭濫建，村民在自己的住宅旁搭建廚房與廁所等附屬物，部分拆遷戶為謀取更多的補(bǔ)償而私搭亂建，有的利用自留地、承包地或向土地承包戶租賃土地建廠房。農(nóng)民存在“不占白不占，誰(shuí)不占誰(shuí)就吃虧”的錯(cuò)誤看法。在調(diào)查過(guò)程中，國(guó)土員可以要求當(dāng)事人配合調(diào)查工作，但對(duì)于一些不配合調(diào)查的當(dāng)事人卻無(wú)法采取強(qiáng)制措施查案。在制止非法占用土地行為的過(guò)程中，土地行政主管

19、部門向主體下發(fā)責(zé)令停止行為通知書，作為一種約束性行政行為，它是制止或終止行為繼續(xù)的一種手段。但在實(shí)際工作中，收效甚微，缺乏強(qiáng)制力，效力僅僅停留在書面形式上，往往出現(xiàn)了執(zhí)法人員前腳走，搶建者緊接著繼續(xù)搶建的狀況。另外，按照法律規(guī)定，國(guó)土資源管理部門對(duì)土地行為具有行政處罰權(quán)，但遇到土地者妨礙公務(wù)時(shí)必須由公安機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰，如果公安部門不配合，土地管理部門則束手無(wú)策，同時(shí)對(duì)已生效的處罰，土地管理部門缺少必要的強(qiáng)制執(zhí)行手段。如交通部門有罰款、吊銷駕駛執(zhí)照、沒收車輛的權(quán)力，工商部門有罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、沒收非法經(jīng)營(yíng)物品的權(quán)力，這些都不需要向法院申請(qǐng)就能執(zhí)行。而土地管理部門要強(qiáng)制執(zhí)行就必須向法院申請(qǐng)。在

20、查處土地案件的過(guò)程中，國(guó)土資源的土地執(zhí)法往往孤軍作戰(zhàn)，沒有形成與城建規(guī)劃、紀(jì)檢監(jiān)察、公安司法機(jī)關(guān)等部門綜合立體作戰(zhàn)的格局。移送案件執(zhí)行難、難執(zhí)行也是影響土地監(jiān)察權(quán)行使的關(guān)鍵因素。由于法院執(zhí)行難度大，很多案件法院以暫緩執(zhí)行為退回案件，在民眾中引起了強(qiáng)烈反響，導(dǎo)致法院失去了維護(hù)法律天平的尊嚴(yán)，政府失去了執(zhí)法的權(quán)威，國(guó)土資源部門執(zhí)法艱難。4、城市無(wú)序擴(kuò)與耕地保護(hù)的矛盾城市的不斷擴(kuò)，正在吞噬著大片大片的農(nóng)田。近幾年來(lái)，我國(guó)耕地每年要減少幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)畝。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城市建成區(qū)面積年均增加約11萬(wàn)公頃。19781989年，年均建設(shè)占用耕地為15.8萬(wàn)公頃；19901999年為16.8萬(wàn)公頃；20002

21、009年為21.2萬(wàn)公頃。根據(jù)國(guó)土資源部提供的土地變更調(diào)查結(jié)果，到2006年10月31日，我國(guó)的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國(guó)的耕地?cái)?shù)量還維持在19.51億畝，10年間我國(guó)的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59億畝降到1.39億畝。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的?。▍^(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國(guó)還有607萬(wàn)公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無(wú)灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國(guó)還有30

22、萬(wàn)公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說(shuō)明，我國(guó)耕地的總體質(zhì)量也是不高的。省素有“七山二水一分田”的說(shuō)法,據(jù)統(tǒng)計(jì) ,2006年末省耕地面積只有3114萬(wàn)畝，人均耕地面積不足0.55畝,不足全國(guó)人均耕地面積的一半。市衢江區(qū)2001年撤縣立區(qū)前耕地面積為20359公頃，2001年撤縣立區(qū)后耕地面積為17270公頃，為衢江新城建設(shè)就減少3089公頃耕地。經(jīng)過(guò)政府大力推行土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等造地手段，到2007年末衢江區(qū)耕地面積達(dá)17960公頃，2008年末耕地面積為17959.6公頃，07到08年間光土地整理就增加耕地632.6公頃。衢江區(qū)自1999年以來(lái)，墾造耕地19204.5畝，其中

23、低丘緩坡開發(fā)15908.5畝，建設(shè)用地復(fù)墾3296畝，連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,通過(guò)土地開發(fā)整理建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田313094畝。但是在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的背后也存在著危機(jī)。一是土地資源開發(fā)越來(lái)越難。從全省角度來(lái)看，衢江區(qū)的土地資源相對(duì)比較豐富，但由于前幾年的開發(fā)利用力度比較大，可供開發(fā)的資源越來(lái)越少，難度越來(lái)越大。同時(shí)，隨著與、的資源和產(chǎn)業(yè)合作進(jìn)入實(shí)施階段，土地資源開發(fā)、調(diào)劑的任務(wù)將越來(lái)越重，開發(fā)的成本也更高。二是面臨一個(gè)不容回避的事實(shí)，雖然土地面積實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，但是耕地的質(zhì)量實(shí)際是下降的。這也引起了農(nóng)業(yè)部門的注意。據(jù)公開報(bào)道，在2011年3月6日的全國(guó)政協(xié)十一屆四次會(huì)議的記者會(huì)上，全國(guó)政協(xié)常委、

24、民盟中央委員、農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息司司長(zhǎng)錢克明公開表示，對(duì)城市化過(guò)程中土地“占補(bǔ)平衡”以次充好現(xiàn)象非常擔(dān)憂。錢克明表示，在城市化過(guò)程中很多土地被占了，我們要求“占補(bǔ)平衡”，但是在“占補(bǔ)平衡”中發(fā)現(xiàn)有以次充好的現(xiàn)象。很多良田被占后，補(bǔ)償?shù)亩际且恍┊a(chǎn)量很低、不太適合耕種的土地。還有，很多大公司在承包土地中也有“非農(nóng)化”或者“非糧化”現(xiàn)象。部分新墾的耕地肥力低、土質(zhì)差；新修的水利設(shè)施不配套或者不標(biāo)準(zhǔn)、不實(shí)用，耕地質(zhì)量要達(dá)到農(nóng)業(yè)種植的要求勉為其難。很多土地開發(fā)整理項(xiàng)目就是簡(jiǎn)單的開山填土，拓寬田埂，道路旁修筑水溝等，不注意對(duì)熟地耕作層的保護(hù)，通常要保持農(nóng)作物的正常生長(zhǎng)最低要有30公分土層，它含有大量豐富

25、的各種農(nóng)作物生長(zhǎng)所必需的有機(jī)物，是農(nóng)民經(jīng)長(zhǎng)期耕種之后聚積而成，耕作層的多少品質(zhì)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量有著直接關(guān)系，耕作層具有不可再生性，與不可生產(chǎn)性，如果一旦被破壞和失去，就無(wú)法種植農(nóng)作物，失去了應(yīng)有作用，成了廢荒地，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響極大，耕作層的恢復(fù)時(shí)間需幾十年甚至更長(zhǎng)，才能使新開的生土變成適應(yīng)農(nóng)作物生長(zhǎng)的熟土。5、協(xié)調(diào)城市無(wú)序擴(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾的對(duì)策措施5.1保護(hù)耕地必須解決的問題5.1.1法律方面的問題 一方面為什么一些政府占地的責(zé)任者不被追究刑事責(zé)任而給予黨紀(jì)、政紀(jì)處理呢？相關(guān)部門的解釋是：刑法第410條規(guī)定的前提是，“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)”所形成的非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為，

26、才屬于犯罪。而現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的一些政府占地情況，并不是國(guó)家工作人員“徇私舞弊”，恰恰相反，是為了上項(xiàng)目，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；其“濫用職權(quán)”的前提，也不相符，因?yàn)榕兀貏e是數(shù)量較大的，都是集體研究，集體決策，按程序進(jìn)行。因此不能確定為犯罪，只能以違犯黨紀(jì)、政紀(jì)論處。這樣一來(lái)，刑法中的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”就形同虛置，所以，全國(guó)盡管每年會(huì)出現(xiàn)大量的地方政府批地、占地的情況，卻很少有以“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”受到法律制裁的。這正是近年來(lái)違規(guī)征用、占用土地行為屢禁不止的重要原因。另一方面基層國(guó)土所執(zhí)法權(quán)限有限，法律至今未賦予國(guó)土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)法手段不多、措施不硬，國(guó)土員的職責(zé)難以完全履行

27、，容易被追責(zé)，國(guó)土員在執(zhí)法過(guò)程中有人身危險(xiǎn)。5.1.2認(rèn)識(shí)方面的問題土地用于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位，單對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的帶動(dòng)作用卻很微弱，在以GDP 作為衡量地方官員政績(jī)主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下，顯然是很難通過(guò)對(duì)農(nóng)用土地的使用達(dá)到目標(biāo)；地方政府為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo)，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與耕地保護(hù)持消極的態(tài)度的矛盾，與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，上項(xiàng)目上往往只強(qiáng)調(diào)自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上是急功近利的，目前對(duì)地方政府官員的考評(píng)指標(biāo)主要還是看國(guó)民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；而且在當(dāng)前

28、的稅收體制下，地方稅收收入多來(lái)自于生產(chǎn)領(lǐng)域。在不科學(xué)的干部考核制度和財(cái)政管理制度缺陷的雙重刺激下，以浪費(fèi)土地等資源為代價(jià)追求地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)成為普遍現(xiàn)象。1993年成立衢江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)時(shí)為吸引投資,工業(yè)用地出讓價(jià)僅3.8萬(wàn)元/畝,一直到2006年才達(dá)到6.6萬(wàn)元/畝,現(xiàn)在達(dá)到20萬(wàn)元/畝的標(biāo)準(zhǔn).另外不容忽視的是農(nóng)村“零星”用地屢禁不止,村民法律意識(shí)淡薄，在用地上搞“平均主義”。許多村（居）民存有“農(nóng)村房前屋后搭點(diǎn)建點(diǎn)不算什么”、“家家戶戶都有用地，要處理大家一起處理”等思想，認(rèn)為占地建房“合情合理”。受傳統(tǒng)思想的影響，往往把宅基地和承包經(jīng)營(yíng)的土地視為私有財(cái)產(chǎn)，可以自由處置，隨意使用；地處偏遠(yuǎn)山區(qū)

29、村民更是認(rèn)為：“山高皇帝遠(yuǎn)”，政策法規(guī)對(duì)他們是“鞭長(zhǎng)末與”，從而導(dǎo)致村民濫占耕地，隨便改變土地用途現(xiàn)象的發(fā)生。5.2具體措施5.2.1修改刑法第410條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)”所形成的非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為，才屬于犯罪，的前提。只要是非法批準(zhǔn)征用、占用的，相關(guān)責(zé)任者就都要受到法律的追究。這樣，才能使者受到震撼。5.2.2賦予土地行政主管部門一定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)化土地行政執(zhí)法的力度與手段，增加土地執(zhí)法威懾力。5.2.3基層國(guó)土所執(zhí)法難并不是難在發(fā)現(xiàn)難，是難在查處難。真正做到國(guó)土資源部門垂直管理，遇到查處平級(jí)案件或大案時(shí)可由省級(jí)土地監(jiān)察部門直接查處，甚至部監(jiān)察部門、各土地

30、督察局直接查處。5.2.4劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。5.2.5改革土地承包制度，土地承包給農(nóng)民是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，農(nóng)民承包的土地不能改變用途，不能拋荒，有這些現(xiàn)象的應(yīng)當(dāng)收回土地，調(diào)劑給用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他農(nóng)民。5.2.6對(duì)城市群的整體分布進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃,解決城市建設(shè)的重復(fù)與無(wú)序,根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和自然資源的分布,合理地規(guī)劃城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)分布。通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,為中小城市提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),以此來(lái)引導(dǎo)人口流動(dòng),實(shí)現(xiàn)科學(xué)、健康、全面的城市化。城市部建設(shè)一方面是充分利用城市地上空間，主要是通過(guò)建造高層建筑物，特別是臨街、城市中心區(qū)

31、位、繁華地段的高層建筑物來(lái)實(shí)現(xiàn)城市公用設(shè)施、工業(yè)用地和綠化的立體化;另一方面充分利用地下空間，開發(fā)地下停車場(chǎng)、地鐵、地下公路隧道、地下步行系統(tǒng)與地下街道、地下商業(yè)窗口與綜合服務(wù)設(shè)施等措施來(lái)提高土地容積率。5.2.7提高開發(fā)區(qū)土地利用率5.2.7.1對(duì)擬引進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)審，實(shí)行項(xiàng)目供地量與投資額、產(chǎn)出效益等指標(biāo)掛鉤，嚴(yán)格管制土地用途和動(dòng)工、竣工期限，確保供應(yīng)的項(xiàng)目用地產(chǎn)出最大效益，對(duì)達(dá)不到投資強(qiáng)度和有污染的項(xiàng)目一律不予引進(jìn)。停止在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)外安排零星的一般工業(yè)項(xiàng)目用地。禁止向不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策項(xiàng)目、以與“兩高一低”（高耗能、高污染、低水平重復(fù)建設(shè)）項(xiàng)目和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)供地。5.2.7.2企

32、業(yè)通過(guò)建多層廠房或?qū)嵤S房改造加層增資擴(kuò)產(chǎn)而增加建筑容積率的，不再增收土地出讓價(jià)款；新建工業(yè)項(xiàng)目在合同約定的容積率基礎(chǔ)上再提高容積率的，其增加建筑面積部分不收取土地出讓金。5.2.7.3積極引導(dǎo)使用地下空間。在保障人防、城市公共安全設(shè)施建設(shè)和消防要求的前提下，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)對(duì)地下空間進(jìn)行綜合開發(fā)和利用。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格可低于所在地同等別用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)分層利用的情況，比照其地上用地基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例減價(jià)修正評(píng)估后確定。5.2.7.4加大閑置土地處理力度，對(duì)圈而不用、多圈少用、拖延施工的項(xiàng)目采取督促開工、限期竣工等措施。對(duì)占用土地，建有廠房而自身無(wú)力經(jīng)營(yíng)的，協(xié)議收回土地并重新

33、安排項(xiàng)目。5.2.7.5嚴(yán)把項(xiàng)目畝產(chǎn)關(guān)。落實(shí)工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)稅收考核獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)畝產(chǎn)低的企業(yè)限制其擴(kuò)大低端再生產(chǎn)，并按招商協(xié)定行業(yè)準(zhǔn)入，嚴(yán)格限制企業(yè)改變行業(yè)，對(duì)產(chǎn)出低且有閑置土地的企業(yè)禁止其基本建設(shè)或改變規(guī)劃用途。6、結(jié)論與討論由以上分析我們可以得出如下結(jié)論：（1）1990 年以來(lái)我國(guó)的城市化水平逐年遞增，目前正處在加速發(fā)展的過(guò)程中。（2）隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，使得我國(guó)耕地面積在逐年遞減，城市化的快速發(fā)展雖然不是耕地面積不斷減少的唯一因素，但卻是最重要的因素之一，城市化對(duì)耕地資源的保護(hù)造成了巨大的壓力。（3）城市化與保護(hù)耕地是一對(duì)辯證統(tǒng)一的矛盾，兩者既相互聯(lián)系，又相互制約，因此，我們要正確處理好二者的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到城市化必然會(huì)占用耕地,而耕地保護(hù)則是鞏固城市化成果的保證。本文雖然分析了耕地保護(hù)的現(xiàn)狀，