PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素和承擔(dān)機(jī)制研究

1、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素和承擔(dān)機(jī)制研究 涂 銘 汪 霄(南京工業(yè)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院 南京210009)摘 要：PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵就是公共部門和私人組織在風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)上要達(dá)成一致。本文分析了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，使公共部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)的前期建立更行之有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)框架。關(guān)鍵詞：PPP;風(fēng)險(xiǎn)因素;承擔(dān)機(jī)制1、引言PPP(public-private partnership)是公私合伙制的簡(jiǎn)寫，指公共部門通過與私人組織建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。最初它的含義是為減少公共部門花費(fèi)以及避免投資固定資產(chǎn)建設(shè)所引起的公共部門借貸限制。如今PPP的含義更加廣泛，被認(rèn)為是能夠?yàn)?/p>

2、政府提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的一種有效模式。不僅包括我們熟悉的早期特許經(jīng)營(yíng)類模型，還包括公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的服務(wù)外包、管理外包、以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化模型。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所采用的具體PPP模型不同，公共部門和私人組織參與項(xiàng)目的程度和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同，這就使得在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采取PPP模式時(shí)公共部門和私人組織要把過多的管理時(shí)間花在談判過程并可能導(dǎo)致項(xiàng)目談判失敗也要付出高參與成本。通過參閱國(guó)內(nèi)外的文獻(xiàn)，本文列出PPP模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，并針對(duì)不同的模型分析相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素，建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，使公共部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)的前期建立更行之有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的框架。2、PPP項(xiàng)目的分類雖然私人組織參與提供

3、公共事業(yè)項(xiàng)目或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近10年的事情，因此各國(guó)對(duì)PPP模式的分類也有所不同1。王灝在PPP的定義和分類研究文中參考世界銀行、美英加等國(guó)PPP委員會(huì)的分類方式，把PPP模式按三級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類。本文結(jié)合中國(guó)目前的應(yīng)用現(xiàn)狀按兩級(jí)結(jié)構(gòu)方式進(jìn)行分類： 服務(wù)外包(如地鐵運(yùn)營(yíng)) 模塊式外包 管理外包(如CM模型) 外包類 DB(Design-Build設(shè)計(jì)建造) 整體式外包 DBMM(Design-Build-Major Maintenace設(shè)計(jì)建造主要維修) O&M(Operation and Maintenance經(jīng)營(yíng)和維護(hù))PPP DBO(Design-Bui

4、ld-Operate設(shè)計(jì)建造經(jīng)營(yíng)) PUOT(Purchase-Upgrate-Operate-Transfer購(gòu)買更新經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移) TOT(轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)移) LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer租賃更新經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移) 特許經(jīng)營(yíng)類 BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer建設(shè)租賃經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移) BOT(建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)移) BOOT(Build-Own-Operate-Transfer建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)移) DBTO(Design-Build-Transfer-Operate設(shè)計(jì)-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng))其它 DBFO(Design-Build-Finan

5、ce-Operate設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)) 圖1 PPP模式分類外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人組織承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人組織參與部分或全部融資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人組織的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理層面。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。由

6、于中國(guó)國(guó)情的實(shí)際情況，項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門所有，因此國(guó)外還存在的PPP私有化模型暫時(shí)不符合國(guó)內(nèi)要求，所以特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人組織將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。3、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素Li Bing在“The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK”文中指出PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素按三個(gè)層面進(jìn)行劃分。這三個(gè)層面包括：宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)；中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)以及微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)2。宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)源于外因引起的風(fēng)險(xiǎn)，也就是項(xiàng)目本身外部的風(fēng)險(xiǎn)。這種層次集中的風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家或行業(yè)

7、級(jí)以及自然類的風(fēng)險(xiǎn)。此種風(fēng)險(xiǎn)主要集中于政策和法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及氣候環(huán)境。本質(zhì)上，這類風(fēng)險(xiǎn)源于項(xiàng)目范圍之外的風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，但是這些事件引起的后果跨越邊界去沖擊項(xiàng)目以及它的產(chǎn)品。PPP中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)包括源自項(xiàng)目?jī)?nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，風(fēng)險(xiǎn)事件以及他們引起的后果發(fā)生在項(xiàng)目邊界系統(tǒng)內(nèi)。這些事件意味著PPP項(xiàng)目的執(zhí)行問題，包括一列問題諸如項(xiàng)目的需求層面、地址、設(shè)計(jì)建造以及工藝技術(shù)。PPP微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)表示的是采購(gòu)過程中形成的基于各種利益關(guān)系引起的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)是由于公眾與私人組織在合同管理中與生俱來的不同導(dǎo)致的。這些微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)同樣也是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，但它們又與一般層面的風(fēng)險(xiǎn)不同，因?yàn)樗鼈兿嚓P(guān)

8、于部門團(tuán)隊(duì)而不是相關(guān)于項(xiàng)目。提出這類風(fēng)險(xiǎn)主要的原因是基于一個(gè)事實(shí)，那就是基本上公眾部門本著社會(huì)責(zé)任而私人組織則是利益驅(qū)動(dòng)。由于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素很多，而且采用不同的PPP模型公私部門參與項(xiàng)目的程度和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同，因此當(dāng)公私部門采用某一模型時(shí)，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)清單列出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素風(fēng)險(xiǎn)層面風(fēng)險(xiǎn)因素服務(wù)外包管理外包DBDBMMO&MDBOPUOTLUOTBLOTBOOTDBTODBFO宏觀層面政治局勢(shì)的穩(wěn)定性YYYYYYYYYYYY獲準(zhǔn)行為風(fēng)險(xiǎn)YYYYYYYYYYYY政府政策的反對(duì)YYYYYYYYYYYY貧瘠的融資市場(chǎng)YYYY通貨膨脹率的波動(dòng)幅度YYYYYYYYYYYY匯率、利率的波動(dòng)幅

9、度YYYYYYYYYYYY貨幣風(fēng)險(xiǎn)視貨幣種類同左同左同左同左同左同左同左同左同左同左同左法律變更YYYYYYYYYYYY稅收制度的變化YYYYYYYYYYYY行業(yè)調(diào)整的變化YYYYYYYYYYYY社會(huì)治安的穩(wěn)定性YYYYYYYYYYYY公眾對(duì)項(xiàng)目的反對(duì)YYYYYYYYYYYY戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂YYYYYYYYYYYY不可抗力(如地震、風(fēng)暴等)YYYYYYYYYYYY地質(zhì)條件YYYYYYYY對(duì)自然環(huán)境的破壞YYYYYY中觀層面土地的獲得（場(chǎng)址的可用）YYYY項(xiàng)目的需求層面YYYY項(xiàng)目的可行性YYYY項(xiàng)目對(duì)投資者的融資吸引力YYYY高融資成本YYYY余值風(fēng)險(xiǎn)YYYYYY設(shè)計(jì)變更YYYYYYY設(shè)計(jì)缺陷YYY

10、YYYY不成熟的工藝技術(shù)YYYYYYY建造成本超支YYYYYYYY建造工期延誤YYYYYYYY材料/勞動(dòng)力的供應(yīng)能力不足YYYYYYY工藝質(zhì)量的不足YYYYYYYY運(yùn)營(yíng)費(fèi)用超支YYYYYYYYY運(yùn)營(yíng)收入比期望值要低YYYYYYYYY維修保養(yǎng)費(fèi)用比預(yù)期要高YYYYYYYYYY維修比預(yù)期頻繁YYYYYYYYYY微觀層面公私部門責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不妥YYYYYYYYYYYY公私部門權(quán)利承擔(dān)的不妥YYYYYYYYYYYY公私部門之間工作方式和實(shí)際知識(shí)的不同YYYYYYYYYYYY公私部門間相互承擔(dān)義務(wù)的缺乏YYYYYYYYYYYY第三方侵權(quán)行為的賠償責(zé)任YYYYYYYYYYYY員工危機(jī)YYYYYYYYY

11、YYY分包商或供應(yīng)商的違約YYYYYYYYYYY表1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分類目錄4、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制需要遵循一定的原則，即必須具備兩個(gè)功能：承擔(dān)的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本，使項(xiàng)目對(duì)各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方?jīng)]解決好他應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而付出代價(jià)；在項(xiàng)目周期內(nèi)，承擔(dān)的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性和謹(jǐn)慎的行為，這意味著各方要有能力控制承擔(dān)給自己的風(fēng)險(xiǎn)，并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。因此PPP項(xiàng)目必須建立公平合理的“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，使PPP模式充分發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢(shì)。4.1 約束機(jī)制約束機(jī)制即誰對(duì)某風(fēng)險(xiǎn)因素最具有

12、控制力誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。一方對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)因素最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失，從而保證了控制風(fēng)險(xiǎn)的一方用于控制風(fēng)險(xiǎn)所花費(fèi)的成本是最小的，同時(shí)由于風(fēng)險(xiǎn)在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動(dòng)力為管理風(fēng)險(xiǎn)而努力。基于私人組織做出的回應(yīng)為信息通過初審草擬一份候選名單。公共部門把項(xiàng)目的基本情況和風(fēng)險(xiǎn)因素承擔(dān)調(diào)查表(見表2)發(fā)給候選名單中的私人組織工作人員、公共部門工作人員及專家組(專家為有PPP項(xiàng)目合作經(jīng)驗(yàn)的工程管理人員以及院?？蒲袡C(jī)構(gòu)的學(xué)者)。風(fēng)險(xiǎn)因素公共部門最有控制力私人組織最有控制力公私部門均不具有控制力.表2 某PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素承擔(dān)調(diào)查表公共部門整理歸納統(tǒng)計(jì)數(shù)

13、據(jù)，進(jìn)行系統(tǒng)分析。系統(tǒng)分析是以意見為大多數(shù)人的原則進(jìn)行（>50）。如果有超過50%的回答者認(rèn)為公共部門對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)最因素具有控制力，那么將它編入“由公共部門承擔(dān)”。同樣的原理應(yīng)用在“由私人組織承擔(dān)”。如果沒有百分?jǐn)?shù)超過50%，該風(fēng)險(xiǎn)因素就被認(rèn)為屬于第三種情況公私部門均不具有控制力。對(duì)于公私部門均不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)公司，但要付出較高保費(fèi)。4.2 激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)機(jī)制即參與方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與其所得回報(bào)要相匹配。也就是收益要隨承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)增大而遞增。由于某一具體風(fēng)險(xiǎn)因素的承擔(dān)多少是不易量化的，對(duì)于公私部門均不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)因素的承擔(dān)只有靠合理的激勵(lì)機(jī)制解決。而且這種激勵(lì)是創(chuàng)新

14、性的，要依據(jù)具體項(xiàng)目環(huán)境而言的。以莫桑比克共和國(guó)的馬普托港PPP項(xiàng)目為例：莫桑比克國(guó)家鐵路港口運(yùn)營(yíng)商(CFM)和一個(gè)跨國(guó)投資聯(lián)合體投資組建了馬普托港發(fā)展公司(MPDC)，特許經(jīng)營(yíng)期為15年3。聯(lián)合體為了降低自身的投資風(fēng)險(xiǎn)，和CFM協(xié)商對(duì)MPDC的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。聯(lián)合體成員將一部分權(quán)益資本投入轉(zhuǎn)換成為股東貸款。這些貸款在債權(quán)中居于最低的地位， 必須在其他所有貸款都得到償還之后才能得到償還，因此相當(dāng)于準(zhǔn)權(quán)益資本。因?yàn)檫@些現(xiàn)金仍然是由聯(lián)合體成員提供的，所以這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變不會(huì)影響項(xiàng)目的本貸比。但這將減少聯(lián)合體成員在MPDC中的股份，進(jìn)而減少它們可能得到的分紅。當(dāng)項(xiàng)目的投資回報(bào)率高于股東貸款的利率

15、時(shí)，聯(lián)合體成員的收益將減少。但是另一方面， 如果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善， 聯(lián)合體成員至少可以在得到分紅之前獲得這筆股東貸款的利息。聯(lián)合體的成員減少了所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)， 同時(shí)也放棄了一部分可能的收益。4.3 協(xié)商機(jī)制在協(xié)商過程中公共部門要面對(duì)多個(gè)想?yún)⑴c該P(yáng)PP項(xiàng)目的私人組織，也就是要進(jìn)行一對(duì)多的協(xié)商，可以通過兩種方法實(shí)現(xiàn)：第一種方法是順序協(xié)商，即公共部門逐一與私人組織進(jìn)行協(xié)商；第二種方法是并行協(xié)商，即公共部門同時(shí)與多個(gè)私人組織進(jìn)行協(xié)商。對(duì)于順序協(xié)商來說，公共部門要在一個(gè)協(xié)商線程結(jié)束后，才啟動(dòng)另一個(gè)新的協(xié)商線程，因此協(xié)商時(shí)間過長(zhǎng)但易與實(shí)現(xiàn)。而并行協(xié)商是同時(shí)進(jìn)行，可以方便比較對(duì)方提議的優(yōu)劣，有利于獲得對(duì)自己更好的

16、協(xié)商結(jié)果，但控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)較困難。綜合比較，公共部門宜采用并行協(xié)商機(jī)制4,見圖2。 公共部門 協(xié) 協(xié)商線程1 refuse 私人組織1 調(diào) 協(xié)商線程2 accept 私人組織2 模 塊 協(xié)商線程n offer 私人組織n counter-offer圖2 公共部門并行協(xié)商機(jī)制圖2中，雙方的提議(offer)和反提議(counter-offer)的交互過程稱為一個(gè)協(xié)商過程。在公共部門的并行協(xié)商機(jī)制中最重要的是協(xié)調(diào)模塊的建立。協(xié)調(diào)模塊必須能夠計(jì)算每個(gè)協(xié)商達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的效用值，從中選擇一個(gè)效用值最大的作為最終風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方案同時(shí)通知其他協(xié)商線程終止協(xié)商。協(xié)調(diào)模塊還必須起到及時(shí)反饋的作用，即某一線程協(xié)商結(jié)果

17、，在公共部門愿意承擔(dān)某一風(fēng)險(xiǎn)因素的最大規(guī)避成本前達(dá)成一致，協(xié)調(diào)模塊可以把這個(gè)交易值作為新的最大規(guī)避成本反饋給正在協(xié)商的線程，這樣有利于公共部門獲得更大的利益，而且縮短了協(xié)商的區(qū)間使得協(xié)商的時(shí)間也減少了。5、結(jié) 語公共部門采取PPP項(xiàng)目的目的就是為了提供現(xiàn)代化、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而不是為了把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人組織。本著雙贏的目的，公共和私人組織需要達(dá)成合理有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)框架。本片論文的結(jié)果可以幫助公共部門和私人組織更好的理解風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)，使PPP模式充分發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢(shì)。參考文獻(xiàn)：1 王灝.PPP的定義和分類研究J. 都市快軌交通2004(5):23-272 Li Bing. The allo

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