財政資金股權投資相關資料

1、財政資金股權投資傳統(tǒng)財政資金是通過國家預算、政府立項、層層審批的方式安排支出的，投資過度依賴行政推行而非市場，因此會產(chǎn)生資金使用的低效率和資源配置扭曲等負面影響。因此需要政府轉變財政職能，不斷完善和創(chuàng)新政府財政資金使用方式。根據(jù)國外經(jīng)驗，通過1單位政府資金可以直接、間接拉動至少3倍以上的非政府資金，一個較為成熟的私募股權基金市場，是政府實現(xiàn)其政策的重要工具之一，而政府資金股權投資是政府參與私募股權基金產(chǎn)業(yè)比較重要的形式。一、財政資金股權投資概念與優(yōu)勢（一）概念股權投資，是指企業(yè)（或者個人）購買其他企業(yè)（準備上市、未上市公司）的股票或以貨幣資金、無形資產(chǎn)和其他實物資產(chǎn)直接投資與其他單位，獲得經(jīng)濟

2、利益。財政資金股權投資，是財政資金以股權投資的形式注入企業(yè)。與市場化投資行為不同的是，投資目的不是獲利，而是解決企業(yè)融資難等問題，通過資金扶持加快企業(yè)的技術改造、幫助企業(yè)做大資本的同時增強其競爭力，加速企業(yè)成長，從而推動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更加注重的是社會效益。（二）優(yōu)勢相較于一般性財政資金補助，股權投資遵循“政府出資、市場運作、非營利性、參股不控股、適時保本退出”的原則，不僅避免了資金無償使用帶來的弊端，還具有以下優(yōu)勢：1.財政資金實現(xiàn)循環(huán)使用股權投資變無償補助為股權投資，既為企業(yè)發(fā)展注入了資金、活力，又能變財政支出的一次性投入為循環(huán)使用，通過階段性持股、適時退出獲得合理回報并再次投入的滾動支持

3、方式，將有效發(fā)揮財政資金可持續(xù)性的支撐作用。2.企業(yè)獲得的資金支持更大、更集中企業(yè)融資渠道和手段較為單一，重大項目建設資金來源不足，通過大力發(fā)展股權投資基金，可以固化本地資本、牽引外來資本、激活民間資本、增強資本市場資源優(yōu)化配置能力，促進企業(yè)上市，提高直接融資比重，滿足產(chǎn)業(yè)融資需求。3.利于協(xié)調好政府和市場的關系政府參股企業(yè)卻不做第一大股東，不參與日常經(jīng)營管理，不以營利為目的，并根據(jù)企業(yè)意愿及時退出，退出后又能發(fā)揮新的作用。這既有利于發(fā)揮財政資金的杠桿作用，扶持企業(yè)發(fā)展，又能保證企業(yè)運行的獨立性，發(fā)揮市場活力。二、典型經(jīng)驗與做法（一）美國經(jīng)驗美國是世界上較早實行財政資金股權投資的國家，1958

4、年，美國政府創(chuàng)立了小企業(yè)投資公司計劃（SBIC），以政府資金和私有資金結合的方式來運作，由美國小企業(yè)管理局（SBA）對私有風險投資公司的資金進行補充，SBA擔保獲得附加資金杠桿資金。其基本做法包括：（1）確定合格的、有經(jīng)驗的創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理。（2）必須募集私人資本500萬-1000萬美元。（3）由小企業(yè)管理局擔保杠桿實現(xiàn)現(xiàn)有資金放大2-3倍。（4）私人資本承擔第一風險時，可投資一切項目。（二）德國經(jīng)驗德國政府80年代學習美國經(jīng)驗，重點對初創(chuàng)期、早期和新型企業(yè)投資，其在對企業(yè)進行股權投入的同時，往往匹配投入相應的借款，采取直接融資與間接融資相結合的手段為企業(yè)提供融資資本。德國政府參股投資時，要求企業(yè)

5、必須向政府公司提供項目申請，由政府公司股東會審定后實施。按企業(yè)成長期劃分，主要投向種子期企業(yè)（33.3%）、成長期企業(yè)（40%）、重組企業(yè)（20%）、其他企業(yè)（6.7%）；在股權投資退出方式上，90%由股東回購或出售股權，10%的企業(yè)上市后退出。 在風險承擔方面，如企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)虧損，政府基金往往為最后一個償還人，每年政府投入企業(yè)總額的 10%不能收回，由各級政府資本給予相應核銷。 （三）以色列經(jīng)驗以色列政府于1993年出資1億美元啟動了YOZMA基金計劃：（1）每一只YOZMA子基金都是一個獨立的有限合伙企業(yè)；（2）政府資金的介入保證每支子基金專注于高科技企業(yè)的早期投資；（3）YOZMA母基金

6、投資于10只私人風險投資基金，每一只基金必須由以色列本地的機構進行管理，但應由一家知名的國外風險投資機構和一個國內的金融機構組成；（4）政府對每只子基金投入40%的份額，最高可達800萬美元，這樣政府投入的1億美元的YOZMA基金可以吸引大約1.5億美元的國內外私人資金。；（5）強大的激勵機制。私人投資者可在5年內以優(yōu)惠價格（本金+成本+利息）買斷政府在基金中的權益（最終10支基金中有8支行使了該項權利）；（6）預先設計的YOZMA母基金及子基金的私有化計劃。從1998年開始，政府采用拍賣的方式對基金進行私有化。YOZMA計劃實施的效果如下：（1）引導創(chuàng)立了10支風險投資基金，共募資2.63億

7、美元（包括政府投入的1億美元）；（2）共對164家不同的創(chuàng)業(yè)公司進行了投資；（3）56%的基金投資退出（IPO以及M&A）；（4）刺激了以色列風險投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1993年至2000年，以色列私人VC募資年均增長率達85%。到20世紀90年代的下半段，風險投資產(chǎn)業(yè)在以色列已經(jīng)成為了一個重要的產(chǎn)業(yè)，同時一些國外的風險投資機構開始對以色列的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行直接投資，很多知名的國外風險投資機構在以色列建立了辦公室；（5）YOZMA的子基金得到了迅速的發(fā)展。大多數(shù)YOZMA子基金已經(jīng)發(fā)展成為3支或更多的基金，由更多的職業(yè)基金經(jīng)理進行管理。到2000年結束時，這組基金所管理的基金總規(guī)模超過了32億美

8、元，相當于1993年至2000年間以色列VC總募資的54%。（四）重慶經(jīng)驗為創(chuàng)新財政資金分配方式，充分發(fā)揮財政資金的引導和放大效應，帶動社會資金投入，促進實體經(jīng)濟健康發(fā)展。2014年4月，重慶市人民政府印發(fā)了重慶市產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金管理暫行辦法（渝政辦發(fā)20149號），設立產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金，改變以往財政對業(yè)發(fā)展扶持資金的分配方式，將原先的政府補貼支持改為市場化股權投入。同時，為規(guī)范產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金中財政出資資金的管理，管好用好財政資金，2014 年 7 月，重慶財政制定了重慶市產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金財政出資資金管理暫行辦法（渝財企2014341 號）。1.資金來源重慶市產(chǎn)業(yè)引導基金計劃

9、安排 100 億元，連續(xù) 5 年每年籌集 25 億元。資金主要來源：一是原有市本級財政扶持工業(yè)、農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技、文化、旅游等專項資金，計劃按照每個專項資金原有總資金量的 1/3-1/2 比例切塊注入。2014 年，重慶市本級利用原有財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金 15億元。二是重慶市財政新增安排。從 2014 年市級土地出讓收益中籌集10億元。三是計劃爭取中央有關基金投入。2.管理主體2014 年 5 月，重慶市人民政府新設重慶市產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金管理公司（即母基金公司），由重慶市財政局代行產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金公司出資人職責，受托經(jīng)營管理產(chǎn)業(yè)引導基金，并根據(jù)原工業(yè)、農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技、

10、文化、旅游等六個專項資金，下設 6 個子基金公司，以不同注資比例做大做實基金池。3.具體管理方式一是建立工作協(xié)調機制。由重慶市財政局、金融辦牽頭，市國資委、市發(fā)展改革委、市委、市經(jīng)濟信息委、市工商局、市科委、市農(nóng)委、市文化委、市旅游局、市中小企業(yè)局等部門共同參與。二是重慶市財政局代行產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金公司出資人職責；市金融辦負責指導、監(jiān)督產(chǎn)業(yè)引導基金公司經(jīng)營管理；其他主管部門參與專項基金投資監(jiān)督管理和政策指導。4.具體運行模式委托產(chǎn)業(yè)引導基金公司實行專業(yè)化管理，由基金管理人進行市場化運作。一是產(chǎn)業(yè)引導基金公司通過公開征集或招標方式選擇6個專業(yè)化的基金管理人團隊，募集社會資金，設立相關專項基金

11、。二是行業(yè)主管部門選派代表參與相關專項基金投資監(jiān)督管理。三是產(chǎn)業(yè)引導基金與其他出資人的資金同步到位，共享收益，共擔風險。四是專項基金的存續(xù)期原則上不超過5年，經(jīng)批準可適當延長，但總存續(xù)期不得超過 7 年。5.實施成效2014年5 月13日，重慶產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金有限公司注冊成立后，2014 年已經(jīng)多渠道籌集首期的25 億元。新設立的重慶產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金有限公司 2014年 6 月開始面向全國公開征集項投資基金的基金管理人，截止 2014 年底，與重慶市有洽談意向的全國投資機構50多家，經(jīng)上報合作方案框架的有 10 多家，其中不少是北京等城市知名公司，具體投資項目等都積推進當中。（五）江蘇

12、經(jīng)驗2011年10月，江蘇省財政廳下發(fā)了 關于區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權投資使用方式的意見。 各市、縣財政局根據(jù)意見要求，結合實際，確定了重點成長型企業(yè)展扶持規(guī)劃，擬定了股權投資、融資風險專項資金、定向融資擔保等資金運作方案。 省財政根據(jù)評審結果分兩批與運作方案相對成熟的31個市、 縣財政部門簽訂了為期三年的資金使協(xié)議，共撥付資金3.68億元，引導各市、縣財政出資3.73億元，共同組成地方區(qū)域發(fā)展扶持項資金，并委托江陰市高新技術創(chuàng)業(yè)投資有限公司為股權投資管理機構和出資人代表，從2012開始實施財政資金有償使用試點。從發(fā)展情況來看，江蘇財政資金股權投資企業(yè)發(fā)展態(tài)勢良，得了明顯成效。到

13、2013年底，江蘇省采取股權投資方式運行的資金額度為12.59億元，共投174戶企業(yè)，已完成投資8.34億元；2013年被投資企業(yè)共實現(xiàn)銷售收入206.87億元，同比增13%。采用定向融資擔保和融資風險基金方式的資金額度為7.26億元，共為765戶企業(yè)53.45元貸款提供擔保和融資風險補償服務，年均放大倍數(shù)5倍以上；被扶持企業(yè)2013年度共實現(xiàn)售收入935.61億元 ，同比增長17%；實際上繳稅收44.42億元，同比增長13%；實現(xiàn)凈利潤3.71億元，同比增長12%。財政股權投資以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務業(yè)內企業(yè)為主要投資象， 在174戶獲得扶持資金股權投資的企業(yè)中，近140戶為江蘇省十大戰(zhàn)略

14、性新興產(chǎn)業(yè)和高服務業(yè)內企業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)企業(yè)占比80%，促進了江蘇省產(chǎn)業(yè)轉型升級。江蘇政府財資金實行股權投資的經(jīng)驗表明，財政資金參股企業(yè)對于促進企業(yè)良性發(fā)展具有多方面的作用。（六）廣東經(jīng)驗2013年初，廣東省財政廳出臺了財政經(jīng)營性資金實施股權投資意見等文件，擴大對現(xiàn)有財政經(jīng)營性領域資金的股權投資改革。廣東的主要做法有：1.明確股權投資的范圍和比例安排2013年省級財政用于股權投資的總額約187億元，其中：注入資本金類項目，用于公路交通、軌道交通、機場建設、水利設施等重大基礎施和重大項目建設的資本金，按不低于專項資金規(guī)模70%的比例進行股權投資；產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金項目，用于支持重點產(chǎn)業(yè)和新興

15、產(chǎn)業(yè)項目，按分別不低于專項資金規(guī)模的50%和40%進行股權投資；補助產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設、城鄉(xiāng)公用設施建設等，具備股權投資條件的，原上實施股權投資。規(guī)定產(chǎn)業(yè)扶持類資金投資期限一般為3-5年，最長不超過10年，財政資金入占股不超過總股本的30%，且不為第一大股東。2.明確股權投資改革的政策導向一是引投資方向。通過股權投資方式引導帶動社會資本投向基礎設施、新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)政府需要扶持的領域，著力培育科技含量高、創(chuàng)新能力強的先導性產(chǎn)業(yè)。二是專業(yè)管理，市場運作。委托專業(yè)機構實施股權投資管理，以市場化的方式對項目的研判和選擇進行運作。 三是循環(huán)使用，滾動支持。通過階段性持有股權，確定資金使用的責任

16、主體，實現(xiàn)財政資金的保增值和良性循環(huán)；建立和完善退出機制，適時退出獲得合理回報，形成財政資金滾動發(fā)展效應。四是防范風險，提高績效。明確受托管理機構責任義務，引入第三方機構對股權資金投入和用進行風險評估和績效評價，建立健全風險防范和激勵約束機制。3.明確股權投資的運作模式一是參股方式，包括直接注資、參與上市公司定向增發(fā)、委托管理機構直接投資、委托管理機構與企業(yè)合作發(fā)起設立專門的項目公司等方式。 二是參股程序。產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金實施股權投資管理程序包括：省級行業(yè)主管部門會同省財政廳發(fā)布項目申報指南；開展項目競爭性評審；按領域相關、業(yè)務專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構；受托管理機構開展獨

17、立調查；省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金；受托管理機構按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。三是參股項目退出，適時進行股權轉讓、股票減持、其他股東回購等，實現(xiàn)財政資金退出。 四是管理費用和收益管理，按受托管理財政資金總額的一定比例和管理業(yè)績，每年支付受托管理機構管理費用，并將投凈收益的10%左右作為受托管理機構的獎勵資金。省財政股權投資資金退出后形成的收益，除支付管理費用和獎勵外，本金和剩余收益部分由受托管理機構負責上繳省財政，按原渠道動使用。 五是資金管理和考核，引入第三方評價機構對股權投資資金的使用和管理進行風險評估和績效評價，對受托管理機構實行總

18、體考核，對連續(xù)幾年未完成財政資金保值增值目標的受托管理機構，采取撤銷受托資格等懲罰措施。 六是建立資金動態(tài)調整機制，對未完成年度股權投資的專項資金或行業(yè)主管部門，可減少下年度資金安排金額并作為今后申請財政資金的考因素，對使用績效好的資金或行業(yè)主管部門，可增加滾動投入資金額度。4.明確界定各方的權責關系按照參與股權投資的主體劃分，省政府是出資主體，享有資金所有者的各項權益；行業(yè)主管部門是責任和監(jiān)督主體，負責股權投資管理的具體實施；財政部門是監(jiān)管主體，負責財政資金的監(jiān)督管理、收益上繳管理和績效評價；受托管理機構是經(jīng)營主體，按委托管理協(xié)議及所持有股權行使股東權利、履行股東義務，并在法定程序內明確所投

19、入財政資金的有限責任，建立市場化運作風險規(guī)避和退出機制。廣東的改革工作呈現(xiàn)以下幾個特點：（1）將用于支持經(jīng)濟社會發(fā)展、提供準公共產(chǎn)品和有償服務等方面的財政投入明確為可實施經(jīng)營性投資的資金，將符合條件的注入資本金類目、產(chǎn)業(yè)扶持類項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類等納入股權投資改革范圍。（2）準確定位財政經(jīng)營性資金股權投資的方向、重點、方法。（3）將投資的領域確定為重要基礎設施、高投入高風險的高科技行業(yè)等市場資本不愿投入或投入不足的領域，發(fā)揮財政資金對會資金的帶動作用。（4）財政經(jīng)營性資金以盈利大小為主要目標，政府主管部門不參與企業(yè)日常管理，不干預企業(yè)經(jīng)營決策。（5）在股權投資項目管理中引入市場化運作機制，將評審項

20、目交由受托管理機構開展調查、可行性分析、投資方案談判等，并提出投資方案建議。（6）在股權投資管理中引入退出機制，通過階段性持股，獲取合理回報，實現(xiàn)財政經(jīng)營性資金的動發(fā)展。（7）在項目管理中引入第三方風險評估和績效評價機制，對項目進行分析、判斷價值評估，作為財政資金入股、管理、退出定價的重要依據(jù)。（8）明確實施股權投資的財政資金管理權限，仍由相關的主管部門負責實施，實現(xiàn)權責對等。三、財政資金股權投資的基本規(guī)律根據(jù)上述國外及國內地區(qū)政府資金股權投資實施的先進經(jīng)驗，可總結出以下幾點規(guī)律：1.投資對象和領域將投資的領域確定為重要基礎設施、高投入高風險的高科技行業(yè)等市場資本不愿投入或投入不足的領域，發(fā)揮

21、財政資金對會資金的帶動作用。2.企業(yè)自愿申報、遴選的方式確定支持對象財政資金股權投資采取企業(yè)自愿申報的方式，經(jīng)層層遴選最終確定支持對象。首先由行政主管部門發(fā)布申報通知，企業(yè)按要求遞交申報材料，然后由受托管理機構進行初選，組織盡職調查及專家評審并形成投資建議上報行政主管單位審議后，最終確定支持對象。3.明確政府權限財政經(jīng)營性資金以盈利大小為主要目標，政府主管部門不參與企業(yè)日常管理，不干預企業(yè)經(jīng)營決策。4.發(fā)揮專業(yè)公司優(yōu)勢，進行市場化管理股權投資資金一般由政府行政單位主管，設立投資決策委員會（以下簡稱投委會），負責基金投資決策和退出等重大事項的審議。投委會委托專業(yè)投資機構代表政府持有股權，發(fā)揮專業(yè)

22、公司優(yōu)勢，進行市場化運作管理，包括投資企業(yè)的選擇，投資方案、合作方案、退出方案的擬定和實施，以及投后管理等。引入第三方風險評估和績效評價機制，對項目進行分析、判斷價值評估，作為財政資金入股、管理、退出定價的重要依據(jù)。5.資金交由銀行托管，按需劃撥股權投資資金確定一家商業(yè)銀行作為資金托管銀行，并開設專戶，對資金進行存儲、撥付、結算等，確保資金的安全性。確定投資企業(yè)并簽訂投資協(xié)議后，由企業(yè)提供銀行基本戶和增資戶賬戶信息，受托管理機構依據(jù)投資協(xié)議及立項決策會議紀要向托管銀行出具撥款指令，托管銀行審核無誤后，將投資款撥付至企業(yè)賬戶。6.保本退出，投資目的注重社會效益區(qū)別于一般市場股權投資以經(jīng)濟利益為驅

23、動，政府股權投資更為注重社會效益，其設立目的是為了扶持、鼓勵特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。采用股權投資方式，并未改變政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，只是改變了資金分配使用方式，企業(yè)不僅獲取了急需的資金，還能獲得受托管理機構的專業(yè)幫助。四、推行財政資金股權投資中需注意的問題（一）明確界定政府財政資金股權投資的范圍財政經(jīng)營性資金應逐步退出一般經(jīng)營性、競爭性領域，轉為主要投向重要基礎設施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)等社會資本投入不足的領域，防止擠出效應的產(chǎn)生。（二）細化資金運行管理機制，明確各方權責關系重慶市和廣東省都坦誠在實施中存在一些問題和困難，如企業(yè)參與積極性不高，擔心股權投資會干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍希望獲得財政無償補助；投資參股程序相對復雜，如需要項目申報、評審、考察評估、參股談判、盡職調查等多個環(huán)節(jié)，耗時較長等。特別是就如何理順財政、原主管部門、基金公司以及企業(yè)職責，規(guī)避財政風險，需要在政策的頂層設計方面不斷改進和完善。因此，在企業(yè)遴選、資金監(jiān)管、績效