發(fā)達(dá)國家稅收征管經(jīng)驗(yàn)借鑒與中國的改革選擇

1、發(fā)達(dá)國家稅收征管經(jīng)驗(yàn)借鑒與中國的改革選擇觀察r薔鑒發(fā)達(dá)國家稅收征管經(jīng)驗(yàn)借鑒與中國的改革選擇口謝欣自20tU:紀(jì)80年代起,我國稅收征管改革經(jīng)歷了三次大的變革,形成了信息化加專業(yè)化的新型稅收征管格局.同時(shí),征管實(shí)踐中還存在稅收法制尚不健全,微觀稅源管理有待完善,納稅服務(wù)還處于表象化階段等突出問題.美國德國等發(fā)達(dá)國家稅收征管改革卓有成效,征管水平體系成熟.本文通過借鑒發(fā)達(dá)國家在稅收立法,稅源管理,稅收稽查,稅收服務(wù)方面改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國正在進(jìn)行的稅收征管現(xiàn)實(shí)選擇提供有益的啟示.一,發(fā)達(dá)國家稅收征管改革的成效與經(jīng)驗(yàn)(一)高效率發(fā)達(dá)國家稅收征管改革的主要特點(diǎn).以美國為代表.'稅收立法.美國稅收立

2、法,司法,執(zhí)法分工明確,相互制約.國會(huì)掌管稅收立法權(quán),負(fù)責(zé)制定稅法;稅務(wù)部門按照稅法規(guī)定,獨(dú)立行使稅收管理權(quán),并受到國會(huì),輿論,納稅人和司法機(jī)構(gòu)的約束;法院獨(dú)立行使稅收司法權(quán),審理涉稅違法案件.同時(shí),稅法具有很高的權(quán)威性,國內(nèi)收入法典是美國稅收基本法,它與財(cái)政部制定的稅法規(guī)章,聯(lián)邦稅務(wù)局所做的稅務(wù)裁決以及聯(lián)邦法庭的判例一同組成聯(lián)邦稅法的主要內(nèi)容.美國稅法建立在法制基礎(chǔ)上,與稅收制度相一致,是稅收制度的具體體現(xiàn)和根本保障.美國稅法及其法規(guī)對(duì)稅收征管中征納雙方的權(quán)利和義務(wù),具體征管程序,申報(bào),征收,代扣代繳,稅務(wù)代理,違法處理,復(fù)議,起訴仲裁,免稅等都作了具體明確的規(guī)定,真正做到了有法可依.征稅方

3、(稅務(wù)機(jī)關(guān)),納稅人和中介機(jī)構(gòu)法律地位平等,其應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)是對(duì)等的,任何一方做出違犯法律的行為都要受到嚴(yán)厲的制裁.美國稅收處罰明確而嚴(yán)厲,對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不實(shí)申報(bào),凡是屬于納稅人已如實(shí)提供納稅申報(bào)資料的,由中介代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任;凡是屬于納稅人未如實(shí)提供資料的,責(zé)任由納稅人承擔(dān).稅源管理.先進(jìn)的科技手段被廣泛應(yīng)用于稅收征管領(lǐng)域.美國推行了完善的社會(huì)保障號(hào)碼制度,所有個(gè)人基礎(chǔ)資料,_32薪收入,信譽(yù)狀況都記錄在個(gè)人社會(huì)保障賬號(hào)內(nèi),因此該號(hào)碼成為聯(lián)邦稅務(wù)局控管個(gè)人收入的有效途徑.同時(shí),美國建立了發(fā)達(dá)的個(gè)人信譽(yù)評(píng)級(jí)制度,納稅申報(bào)記錄往往被作為衡量個(gè)人信譽(yù)水平的重要標(biāo)準(zhǔn),并直接與個(gè)人商業(yè)信譽(yù)掛

4、鉤,凡是有不良納稅記錄的個(gè)人或單位在申請商業(yè)貸款時(shí)會(huì)受到種種限制.此外,美國廣泛采用信用卡制度,大多數(shù)美國公司和個(gè)人都通過銀行進(jìn)行結(jié)算,美國聯(lián)邦稅制的主體稅種個(gè)人所得稅,納稅主體廣泛,計(jì)算機(jī)系統(tǒng)采用統(tǒng)一的納稅代碼對(duì)納稅人進(jìn)行登記,稅務(wù)登記代碼與社會(huì)保障號(hào)碼一致,稅務(wù)部門易與其它部門協(xié)作交換信息,使得稅務(wù)37?登記的信息來源非常豐富,通過這些代號(hào)和檔案,稅務(wù)機(jī)關(guān)就基本上掌握了全國稅源的大致情況.稅收稽查.美國的稅收征管實(shí)施專業(yè)化稽查,采用先進(jìn)的選案程序和選案軟件進(jìn)行案件的篩選,配以財(cái)務(wù)審計(jì)專家對(duì)部分不合理的地方進(jìn)行修正,然后制定嚴(yán)格的審計(jì)(稽查)方案實(shí)施審計(jì).由于現(xiàn)代化技術(shù)手段的普遍應(yīng)用和納稅人

5、自行申報(bào)納稅,因此稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要力量放在了稅務(wù)審計(jì)上,其人員占到了全體人員的50%以上(含直接從事審計(jì)人員和復(fù)議,仲裁司法等人員).稅務(wù)審計(jì)人員都經(jīng)過嚴(yán)格優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化培訓(xùn),審計(jì)過程也是高度的專業(yè)化協(xié)作分工,稅務(wù)審計(jì)后的處理,司法也是專業(yè)化進(jìn)行的.稅收lit務(wù).由于美國稅收法律制度十分復(fù)雜,一般非專業(yè)納稅人很難掌握,必須依賴稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)完成復(fù)雜的報(bào)稅程序,為此,美國建立了發(fā)達(dá)的稅務(wù)代理業(yè),普遍實(shí)行由注冊會(huì)計(jì)師,稅務(wù)代理人等專門技術(shù)人員和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的代理制,注冊會(huì)計(jì)師不僅可以為公司或個(gè)人代理報(bào)稅,而且可以輔導(dǎo)公司或個(gè)人進(jìn)行稅收籌劃.同時(shí),美國法律對(duì)稅務(wù)代理從業(yè)機(jī)構(gòu)及人員的職業(yè)行為做出了嚴(yán)格規(guī)定,如果

6、發(fā)現(xiàn)在代理業(yè)務(wù)中注冊會(huì)計(jì)師有意進(jìn)行不實(shí)申報(bào),代理機(jī)構(gòu)和人員將承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律責(zé)任.美國稅務(wù)代理業(yè)的高度發(fā)展,是美國經(jīng)濟(jì)高度市場化和社會(huì)化的必然產(chǎn)物,它在為納稅人提供廣泛社會(huì)化稅務(wù)服務(wù)的同時(shí),也成為稅收管理的重要輔助手段,使對(duì)報(bào)稅環(huán)節(jié)的監(jiān)管從稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)中介機(jī)構(gòu),大大降低了稅收征收成本,提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效率.(二)高公平發(fā)達(dá)國家稅收征管改革的主要特點(diǎn).以德國為代表.德國在保持較高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí),比較關(guān)注公平問題.稅收立法.德國作為西方資本主義國家的主要代表之一,市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),稅收制度較為完備,聯(lián)邦憲法,各州法律都對(duì)稅收征管作了明確規(guī)定.根據(jù)聯(lián)邦憲法,聯(lián)邦和州都有稅收立法權(quán),兩者相

7、輔相成,相互補(bǔ)充,共同構(gòu)成德國的稅收立法體系.稅源管理.德國國家稅收網(wǎng)絡(luò)中心開發(fā)的許多軟件是世界一流的,稅務(wù)部門和企業(yè),個(gè)人充分利用電腦網(wǎng)絡(luò)的高效和快速,由于納稅人均有惟一的身份鑒定號(hào)碼(每個(gè)居民都有惟一的一個(gè)固定的身份鑒定號(hào)碼,每個(gè)企業(yè)被簽發(fā)一個(gè)增值稅號(hào)碼),納稅人與稅務(wù)部門可通過網(wǎng)絡(luò)獲取對(duì)方的多數(shù)信息.稅務(wù)部門不僅可對(duì)納稅人涉稅信息實(shí)時(shí)監(jiān)控,而且通過與銀行等其它部門的聯(lián)網(wǎng)可獲得納稅人生產(chǎn)經(jīng)營等信息.稅收稽查.德國稅務(wù)局作為財(cái)政部下屬的收入組織部門,在財(cái)政部占有舉足輕重的地位.而稅務(wù)局內(nèi)部,設(shè)有征管分局,稽查分局,調(diào)查分局等機(jī)構(gòu).除涉嫌偷逃稅款外,一般情況下德國大型企業(yè)35年稽查次,中型企業(yè)

8、lO-15年稽查一次,小型企業(yè)30-60年稽查一次.稅收稽查人員在稽查前必須調(diào)出被稽查企業(yè)的稅收檔案,初步了解被稽查企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模,經(jīng)營狀況,認(rèn)真查看被稽查企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表和納稅資料,并在此基礎(chǔ)上提出稽查重點(diǎn),制定稽查實(shí)施方案.德國稅收稽查需要審閱被稽查企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表,會(huì)計(jì)賬簿,原始憑證和經(jīng)濟(jì)合同等資料,被稽查企業(yè)必須配合.現(xiàn)場稽查結(jié)束后,稽查人員要及時(shí)就違規(guī)問題與被稽查企業(yè)及其稅務(wù)代理交換意見,意見不一致時(shí)要么被稽查企業(yè)給予默認(rèn),要么訴諸法律,由經(jīng)濟(jì)法官做出司法判定,如雙方有一方對(duì)法院判定不服,還可上訴至聯(lián)邦財(cái)政法院,由聯(lián)邦財(cái)政法院做出終審判定.稅務(wù)服務(wù).德國稅務(wù)部門為納稅人提供高效與高質(zhì)量的

9、服務(wù).他們的理念是稅務(wù)部門首先是服務(wù)部門,不管是登門還是電話咨?38?詢,都會(huì)得到十分熱情的服務(wù).二,我國稅收征管改革歷程回顧與現(xiàn)行稅收征管體制存在的問題稅收征管改革關(guān)系政府的經(jīng)濟(jì)政策以及稅收制度改革的有效執(zhí)行.因此,建立科學(xué)高效的稅收管理體系是各國稅制構(gòu)建的重要議題.自20世紀(jì)80年代起,我國稅收征管改革經(jīng)歷了三次大的變革:一是"征,管,查"二分離或"征,管,查"三分離稅收征管模式的變革.即實(shí)行稅款征收,納稅管理,納稅檢查相分離的征管形式,同時(shí)將過去稅務(wù)人員上門收稅,催稅,包辦納稅事宜的工作方法,逐步改為由納稅人主動(dòng)辦理納稅事宜,主動(dòng)上門依法申報(bào)納稅.

10、即從1988年實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部征管,檢查二分離到分稅制前稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行征,管,查內(nèi)部三分離,初步實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代稅收征管"粗放型"的管理模式到市場經(jīng)濟(jì)條件下的"精細(xì)型"管理模式的轉(zhuǎn)變.二是傳統(tǒng)的"管戶制"向"管事制"征管模式的轉(zhuǎn)型.1995年,國家稅務(wù)總局提出了"以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ),以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托,集中征收,重點(diǎn)稽查"的新模式,1997年全國稅務(wù)系統(tǒng)全面推行了這一新模式.三是稅收信息化基礎(chǔ)上的"強(qiáng)化管理"的稅收征管改革.2004年底召開的全國稅務(wù)工作會(huì)議開啟的以稅

11、收信息化為支撐"強(qiáng)化管理"的稅收征管改革使我國稅收征管改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期.全國各地以大力推進(jìn)稅收征管信息化建設(shè)為突破口,積極開展了新一輪以信息化加專業(yè)化為主要內(nèi)容的稅收征管改革.國家稅務(wù)總局提出要建設(shè)全國統(tǒng)一的稅收征管信息系統(tǒng),以實(shí)現(xiàn)信息化為基礎(chǔ),建立以專業(yè)化為主,綜合性為輔,流程化,標(biāo)準(zhǔn)化,分32合理,聯(lián)系緊密,相互制約的征管工作新格局.目前,新一輪征管改革取得了階段性成效.到目前為止,全國國稅系統(tǒng)已基本實(shí)現(xiàn)征管軟件統(tǒng)一-,征管數(shù)據(jù)省級(jí)集中.隨著以上三次改革的深化,稅收征管體制不斷完善成熟.新的稅收征管體制的作用與優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的,但新的征管體制在具體實(shí)施過程中還

12、存在著一些缺陷和問題,需進(jìn)一步改進(jìn)和完善.1.稅收征管法律體系不夠完善,法律效力有待提高.現(xiàn)行稅收征收管理法作為綜合性的稅收程序法典,對(duì)稅收征收管理的各個(gè)方面規(guī)定較籠統(tǒng),缺乏可操作性.目前有關(guān)稅務(wù)管理,稅務(wù)稽查,稅務(wù)代理等的規(guī)定都是由國家稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章,不僅法律效力不高,內(nèi)容也不規(guī)范.現(xiàn)行征管法實(shí)施以來,我國陸續(xù)制定了行政處罰法,行政復(fù)議法,修訂了刑法,會(huì)計(jì)法等,現(xiàn)行征管法需要與這些法律相銜接.稅款征收,稅務(wù)檢查和稅務(wù)行政執(zhí)法不夠規(guī)范,有力和完善.2.稅源不清,申報(bào)不實(shí),漏管嚴(yán)重.隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,稅源結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜,多變,現(xiàn)行稅收征管體制中尚未設(shè)立征納雙方信息不x,-j-的界

13、定機(jī)構(gòu),特別是稅務(wù)部門一方信息失真,造成稅源流失嚴(yán)重.3.征管體制不完善,稅收成本過高.稅收成本與稅收效益是相對(duì)立的,稅收的高效益是稅收征管過程中追求的目標(biāo)之一.但我國稅收成本長期居高不下,從某種意義上,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營效益低下,不能不說是我國稅收征管發(fā)展中需要逐步加以解決的問題.有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明,我國的稅收成本與國際相比,差距相當(dāng)之大,且仍有增無減.三,我國稅收征管改革的選擇(一)建立健全稅收法制.依法治稅是美國稅收管理的主要特征,美國加強(qiáng)稅收法制的主要經(jīng)驗(yàn)就是明立法,嚴(yán)執(zhí)法,重司法.與美國相比,我國稅收法制?39?還不健全,表現(xiàn)為:稅收法規(guī)層次多,內(nèi)容重復(fù),統(tǒng)一性,協(xié)調(diào)性,權(quán)威性不足,

14、依法治稅原則貫徹落實(shí)不夠,公民納稅意識(shí)比較淡薄,執(zhí)法剛性不夠強(qiáng).因此,應(yīng)清理規(guī)范現(xiàn)行稅收法規(guī)制度,完善各單項(xiàng)稅收實(shí)體法,在此基礎(chǔ)上,可以借鑒美國稅收立法經(jīng)驗(yàn),研究制定我國的稅收基本法,明確我國稅收立法總體精神,稅收制度,稅種設(shè)置,稅收征納關(guān)系,稅收處罰,司法規(guī)范,協(xié)稅護(hù)稅責(zé)任等內(nèi)容,統(tǒng)一稅法,提高立法層次,增強(qiáng)稅收法律制度的權(quán)威性.同時(shí),加大稅收處罰力度.(二)完善稅源管理體系.美國社會(huì)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)包括成熟的個(gè)人信用制度:健全的銀行結(jié)算體系,完善的稅收司法保障制度和稅務(wù)監(jiān)控體系,幾乎所有納稅人都處于該網(wǎng)絡(luò)的嚴(yán)密監(jiān)控之下.雖然我國也很重視社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)建設(shè),但是很少從立法的角度明確規(guī)定各協(xié)稅護(hù)稅單

15、位的責(zé)任和義務(wù).同時(shí)我國市場機(jī)制還不完善,個(gè)人信用制度還未建立,銀行結(jié)算落后,司法保障體系還未形成,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控和制約.因此,應(yīng)加強(qiáng)稅源管理精細(xì)化,從微觀上把握納稅人,最低限度地壓縮漏征漏管戶,無證戶.對(duì)管理范圍內(nèi)全稅額有比較詳盡的把握,把握宏觀經(jīng)濟(jì)走向,建立稅源預(yù)測體系,建立健全協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò).同時(shí),隨著對(duì)現(xiàn)金交易的控管和個(gè)人收入情況監(jiān)控的逐步加強(qiáng),適時(shí)推行個(gè)人收入雙向申報(bào)制度,加強(qiáng)不同來源個(gè)人收入信息的核查,強(qiáng)化個(gè)人所得稅控管.(三)加大稅收信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度.稅收信息化,網(wǎng)絡(luò)化是稅收管理現(xiàn)代化的必由之路.美國實(shí)踐證明,信息化和網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)有助于加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與協(xié)稅護(hù)稅單位的信息

16、交流與共享,形成稅收管理合力,實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源的嚴(yán)密監(jiān)控和管理.與美國相比,我國信息化建設(shè)還比較落后,主要表現(xiàn)為"兩低":一是稅收信息化水平低,稅收征管信息化含量不高,借助信息技術(shù)進(jìn)行稅收管理的比例偏低;二是稅收信息網(wǎng)絡(luò)化水平低,稅務(wù)與銀行,工商,國土等部門普遍未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),稅收信息渠道單一,信息系統(tǒng)開放性差."兩低"現(xiàn)象是當(dāng)前制約稅收管理水平的重要因素,因此,管理的方法與策略必須依托于管理的手段和技術(shù),一方面,大力提高征管信息化含量和信息網(wǎng)絡(luò)化水平.對(duì)內(nèi),建立完善稅收管理業(yè)務(wù)系統(tǒng),稅收決策支持應(yīng)用系統(tǒng),提高稅收征管信息化含量和對(duì)稅務(wù)信息的占有量,使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠及時(shí)掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況,納稅申報(bào)情況,納稅人個(gè)人信譽(yù)情況,為提高稅務(wù)稽查的針對(duì)性創(chuàng)造條件對(duì)外,建立外部信息應(yīng)用管理系統(tǒng).改進(jìn)系統(tǒng)開發(fā)方式,將現(xiàn)有各部門獨(dú)立開發(fā)轉(zhuǎn)換為全社會(huì)綜合開發(fā),統(tǒng)籌建設(shè),充5-k)3t集約優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)信息資源共享.另一方面,加強(qiáng)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)與征管人員的有機(jī)結(jié)合,不斷提高征管人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì),充分發(fā)揮稅收信息系統(tǒng)的功能.o參考文獻(xiàn)1】李方旺,美國稅制和稅收征管的特點(diǎn)及啟示J.稅務(wù)研究,2006,(O6).,2】任國臣,如何進(jìn)一步加