第六章 土地利用管理

1、第一節(jié) 土地利用與土地利用管理1. 土地利用及其影響因素土地利用指人類通過一定的活動，利用土地的性能來滿足自身需要的過程?？梢允巧a性的活動，也可以是非生產性的活動。土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的總稱。土地利用的主要內容：確定土地的用途；在國民經濟各部門間和各行業(yè)間合理分配土地資源；采取各種措施開發(fā)、整治、經營、保護土地資源，提高土地利用效果。土地利用是一個動態(tài)過程，隨社會經濟因素和自然因素的變化而不斷變化。土地利用的影響因素：自然因素（氣候、地形地貌、土壤、水文、地質條件等）；社會經濟因素（社會制度、政策、城市化與工業(yè)化，土地所處的位置、交通條件，成本、效益、土地利用現(xiàn)狀等）

2、；人的文化素質（知識水平、科學技術水平）。土地利用的原則：生態(tài)平衡原則；最大經濟效果原則（盡量少的勞動消耗生產盡量多的符合社會需要的產品）；節(jié)約原則（土地是自然產物，數(shù)量有限）2. 土地利用管理的概念和目標土地利用管理是國家按照預定的目標和土地系統(tǒng)運行的自然、經濟規(guī)律。對土地開發(fā)、利用、整治和保護所進行的計劃、組織、控制等工作的總稱。本質是對各類型土地的利用水平和數(shù)量分配（一種類型到另一種類型的轉換）進行干預。土地利用管理的指導思想：可持續(xù)發(fā)展、保障土地資源安全和有效供給、前瞻性及科學性的指導思想。土地利用管理的目標：經濟效率；分配公平；社會發(fā)展；保障供給；環(huán)境質量。土地利用管理的任務：對土地

3、的利用水平和用途轉變設置一定的約束條件，將土地資源在不同用途間的分配（轉換）控制在可持續(xù)發(fā)展的幅度之內，保證土地資源安全。我國土地利用管理的主要內容：保護農用地特別是耕地；引導建設用地有序擴展；保護、協(xié)調土地生態(tài)環(huán)境。3. 土地利用管理的依據(jù)法律依據(jù)：土地管理法、中華人民共和國環(huán)境保護法、中華人民共和國城市規(guī)劃法理論依據(jù)：土地報酬原理（在科學技術水平相對穩(wěn)定條件下的土地利用中，當對土地連接追加勞動和資金時，起初，追加部分所得的報酬逐漸增多，在投入勞動和資金超過一定的界限時，追加部分所得的報酬則逐漸減少，從而使土地總報酬的增加也呈遞減趨勢）；馬克思的地租、地價理論（P1877-190）；區(qū)位理論

4、；生態(tài)經濟學原理。第二節(jié) 農用地保護農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括根耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)殖水面等。農用地是農業(yè)的基礎，是人類生存、發(fā)展的最基本條件。1. 各類農用地利用的特點耕地（用來種植農作物的土地）利用的特點：利用周期較短；對自然條件要求嚴格；集約利用程度較高 ；具有永續(xù)利用性能。林地（生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地）利用的特點：利用周期較長；森林是一種可再生資源；對自然條件要求不嚴；多為綜合性利用。養(yǎng)殖水面（從事養(yǎng)殖和捕撈水生動物、水生植物的水面）利用的 特點：利用的綜合性；利用的不穩(wěn)定性（水的不穩(wěn)定、流動）。2. 農用地保護的重點耕地是土地中的精華，耕地尤

5、其是基本農田成為農用地管理的重點。保護農用地最首要的就是要保證耕地總量的穩(wěn)定，尤其是優(yōu)質耕地基本農田的數(shù)量穩(wěn)定，從而為糧食安全提供有力的保障。 保持耕地總量相對穩(wěn)定； 保持基本農田數(shù)量不減少； 改善耕地質量，提高耕地生產能力； 提高耕地利用集約度，改變粗放的用地模式； 建立耕地預警系統(tǒng)。第三節(jié) 引導建設用地有序擴展1. 建設用地利用的特點建設用地通常是指用于建造建筑物、構筑物及其適用范圍的土地，它利用的是土地的承載力。它是把土地作為生產基地、生活場所，而不是以取得生物產品為主要目的的用地。建設用地的主要特點：建設用地利用的非生態(tài)性（主要考慮非生態(tài)因素，在與農用地發(fā)生爭地矛盾時質量好的土地優(yōu)先用

6、于農業(yè)）；建設用地位置的特別重要性；建設用地的高度集約性（占地面積小，單位建設用地面積上投放的勞動力高，直接經濟產出高）；建設用地的穩(wěn)定性；建設用地的擴張性（擴張對象是城鎮(zhèn)周圍的耕地，特點是循交通線發(fā)展方向而推進，形式為向周邊呈圈層擴散）。2. 引導建設用地有序擴展建設用地擴展是指土地被城鎮(zhèn)、住宅、商店、廠房、學校、醫(yī)院、道路等建筑物、構筑物不斷占用的現(xiàn)象。社會經濟的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)、交通、工商業(yè)等的發(fā)展，必然會占用土地，尤其是耕地，如果建設占用土地，尤其是耕地，與社會經濟發(fā)展和社會對農產品，特別是糧食的需求相協(xié)調，達到互動平衡，則可認為建設用地呈有序擴張態(tài)勢。建設用地有序與無序擴展的辨識：建

7、設占用土地是否符合當?shù)厣鐣洕l(fā)展規(guī)劃；建設占用土地是否符合小城鎮(zhèn)規(guī)劃；建設占用土地是否符合土地利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃；建設占用土地是否符合年度土地利用計劃。引導建設用地有序擴展：控制建設用地的規(guī)模，以供給引導需求；大力提高建設用地集約利用程度（1、確定城鎮(zhèn)合理用地規(guī)模和布局，嚴格控制城鎮(zhèn)盲目擴張；2、充分挖掘建設用地內部潛力）；逐步縮減農村建設用地規(guī)模。第四節(jié) 保護、協(xié)調生態(tài)環(huán)境1. 土地利用與生態(tài)環(huán)境在陸生生態(tài)系統(tǒng)中，土地是最基本、最重要的，是決定生態(tài)系統(tǒng)類型及其構成的主要因素，是能量輸入與輸出、物質交換轉移得以實現(xiàn)的基礎，又是地球生態(tài)系統(tǒng)的物質儲存器、供應站和能量調節(jié)者。2. 保護

8、、協(xié)調生態(tài)環(huán)境的重點 保證農用地中園地、林地、養(yǎng)殖水面等的合理比重； 謹慎開發(fā)未利用地（未利用地開發(fā)是指人類通過采取工程措施、生物措施和技術措施等，是各種未利用土地資源，投入經營與利用）；必須遵循原則：1、必須依照土地利用總體規(guī)劃進行；2、必須在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行；3、是以開發(fā)成農用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農用地。 保護和改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。第五節(jié) 實施土地利用管理的主要手段1. 土地利用總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃是指人民政府按照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內，根據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力以及各項建設對土地的需要，確定和調整土地利用結構

9、、用地布局的總體戰(zhàn)略部署。土地利用總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，其核心是確定和調整土地利用結構和布局。土地利用總體規(guī)劃的特性：綜合性（從國民經濟和社會發(fā)展的全局來科學、合理地安排各部門用地，協(xié)調各部門的土地利用活動）；戰(zhàn)略性（只能是戰(zhàn)略性的規(guī)劃，只能為主要用地部門提供概略的、方向性的、指導性的規(guī)劃指標）；長期性（是土地利用的中長期規(guī)劃，對與土地利用有關的重要經濟與社會長期變動趨勢作出預測，據(jù)此制定長遠的土地利用規(guī)劃）；控制性（從縱向講，下一級的土地利用總體規(guī)劃受到上一級的指導和控制，下一級的又是上一級的反饋；從橫向看，一個區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃對本區(qū)域內國民經濟各部門的土地利用起到宏觀控制作

10、用）；權威性（納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，通過國家行政權利保證實施，違反土地利用總體規(guī)劃的土地利用行為要追究刑事責任）；動態(tài)性（受許多不可預測因素的影響，隨時間變化，要及時得到充實、修編和完善，是“規(guī)劃-實施-再規(guī)劃-再實施”的連續(xù)不斷的發(fā)展過程）。土地利用規(guī)劃的作用：為充分、合理利用每一寸土地提供科學依據(jù)；協(xié)調人地關系，協(xié)調各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設、三要保護環(huán)境”的土地利用基本方針的貫徹落實；加強土地利用管理的手段；有效地促進社會經濟發(fā)展。全國土地利用總體規(guī)劃基本內容：從促成全國人口合理分布、資源合理配置、生產力合理布局與經濟均衡發(fā)展、事務的安全供給以及環(huán)境整治的要求出發(fā)

11、，提出全國土地利用的戰(zhàn)略目標，確定土地開發(fā)、利用、整治和保護的重點項目和重點地區(qū)，協(xié)調全局性的重大基礎設施建設的用地關系，提出不同類型地區(qū)土地利用方向、目標、重點和土地利用政策。?。▍^(qū)）級土地利用總體規(guī)劃：內容與全國性規(guī)劃相近，但它更強調區(qū)域土地供需總量的平衡，土地開發(fā)、利用、整治和保護的重點地區(qū)和項目更加明確，土地利用政策的區(qū)域差異性更加明確。應協(xié)調好各地市間的用地關系，根據(jù)各地市的經濟發(fā)展狀況與土地資源狀況，提出各地市的耕地總量動態(tài)平衡目標和城市用地規(guī)劃控制目標。協(xié)調好跨區(qū)域的骨干工程建設用地的關系，為下一級規(guī)劃提供依據(jù)。地（市）級土地利用總體規(guī)劃：在上級規(guī)劃的控制下，結合區(qū)域規(guī)劃對的要求

12、，在分析本地（市）的人口、土地與經濟發(fā)展的基礎上，進一步分析土地的供需情況，提出土地供應的總量控制指標和確定本地（市）區(qū)域土地開發(fā)、利用、整治和保護的重點地區(qū)和范圍。縣（市）級土地利用總體規(guī)劃：在土地的開發(fā)、整治、保護層面上，簡化指標，可考慮指保留耕地保有量指標、建設用地總量控制指標、各城鎮(zhèn)建設用地控制指標、土地資源開發(fā)復墾指標和生態(tài)型、公益性的用地指標。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃：重點應是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎上進行詳細的土地用途編定，即把各類用地定量、定位落實到具體地段，并確定每類用途土地的具體要求和限制條件，為土地的用途管制提供直接的依據(jù)。土地管理法對土地利用總體規(guī)劃審批

13、權的規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃實行分級審批；省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報國務院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的市和人口在100萬以上的城市及國務院指定的城市土地利用總體規(guī)劃，經省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準；上述規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規(guī)劃的直接控制指標：指在土地利用總體規(guī)劃體系中，從上而下，以行政指令形式下達，直接決定土地分配數(shù)量的控制指標。主要包括新增建設用地量（指在土地利用總體規(guī)劃期內，因現(xiàn)有的建設用地不能滿足未來發(fā)展需要增加的用地數(shù)

14、量）、耕地保有量和基本農田保有量三項。土地利用總體規(guī)劃的間接控制指標：指不按照規(guī)劃體系由上而下直接控制土地類型數(shù)量轉變，而是作為某一用地類型數(shù)量確定的參照指標。主要有人均城鎮(zhèn)建設用地（城市建設用地面積與城市人口的比值）和人均村鎮(zhèn)建設用地（農村居民點面積與鄉(xiāng)村人口的比值）兩項。土地利用年度計劃的任務：對中期土地利用計劃所規(guī)定的分年任務做出具體安排，在不斷總結經驗的基礎上，充分考慮當年的實際情況，對中期土地利用計劃進行必要的調整和補充。土地利用年度計劃的分類：按分級管理原則，分為國家土地利用年度計劃和地方土地利用年度計劃；按調節(jié)控制程度序列分為指令性計劃（由國家制定，具有法律效力和強制性，由國家直

15、接控制）和指導性計劃（只規(guī)定一定幅度的指標，用以指導國民經濟各部門對土地的利用，一般不具有強制性）。土地利用年度計劃的內容主要包括農用地轉用計劃、耕地量保有計劃和土地開發(fā)整理計劃等。由下列指標構成：新增建設用地指標，包括農用地專用指標和未利用地占用指標；耕地保有量指標，指計劃年末耕地實有數(shù)量；土地開發(fā)整理增加耕地指標，包括開發(fā)增加耕地和整理（復墾）增加耕地兩部分。土地利用年度計劃編制、實施的程序：提出本地下一年度土地利用計劃建議；對各地土地利用年度計劃建議綜合平衡后，編制土地利用年度計劃；年度土地利用計劃的批準；擬訂實施方案。2. 土地用途管制土地用途管制的涵義：是一種土地利用約束機制；必須經

16、過一定的科學程序和法定程序確定土地的具體用途；土地用途變更的申請許可制；擅自變更土地用途的責任。土地用途管制定義：國家為了保證土地資源的合理利用，通過編制土地利用規(guī)劃、依法劃定土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強制性管理制度。土地用途管制的目標：土地利用整體效率最大化；協(xié)調“吃飯”與“建設”的矛盾；消除土地利用中不利的外部性影響，保護環(huán)境，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。土地利用分區(qū)是指依據(jù)土地資源特點、社會經濟發(fā)展需要和上級規(guī)劃的要求，按照同一土地用途管制規(guī)則劃分土地用途區(qū)。土地用途區(qū)的劃分步驟：收集資料；擬訂分區(qū)類型；編制分區(qū)草案；征求意見；劃定土地用途區(qū)。土地用途分區(qū)管制規(guī)

17、則是指依據(jù)法律、規(guī)范對各類土地用途區(qū)土地利用活動施行的限制，表現(xiàn)為對各類土地用途區(qū)中允許、限制和禁止用途的有關規(guī)定。3. 土地利用動態(tài)監(jiān)測土地利用動態(tài)監(jiān)測特點：監(jiān)測成果的多樣性；檢測體系的層次性；技術要求的區(qū)域性；技術手段的綜合性。土地利用動態(tài)監(jiān)測的作用：保持土地利用有關數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，保證信息能不斷得到更新；通過動態(tài)分析，揭示土地利用變化的規(guī)律，為宏觀調控提供依據(jù)；能夠反映規(guī)劃實施狀況，為規(guī)劃信息系統(tǒng)及時反饋信息創(chuàng)造條件；對一些重點指標進行定時監(jiān)控，設置預警界線。為政府制定有效政策與措施提供服務；及時發(fā)現(xiàn)違反土地管理法律法規(guī)的行為，為土地監(jiān)察提供目標和依據(jù)等。土地利用動態(tài)監(jiān)測的目的在于能及時地

18、掌握土地利用及其時空動態(tài)變化狀況，有效地利用土地資源，使其發(fā)揮最佳利用效益。土地利用動態(tài)監(jiān)測的主要內容：區(qū)域土地利用狀況監(jiān)測（重點是耕地變化和建設用地擴展）；土地政策措施執(zhí)行情況監(jiān)測；土地生產力監(jiān)測（重點是土壤屬性、地形、水文、氣候、土地的投入產出水平等指標）；土地環(huán)境條件監(jiān)測（重點是考察環(huán)境條件的變化、環(huán)境污染等對土地利用產生的影響）。土地利用動態(tài)監(jiān)測方法：實地調查（由土地管理部門派遣工作人員到被調查現(xiàn)場，通過直接測量、采訪等，獲得有關土地利用狀況及動態(tài)變化資料的一種方法）；統(tǒng)計報表調查（由國家或上級主管部門頒發(fā)統(tǒng)一的表格，由各級土地行政主管部門根據(jù)原始記錄，按照規(guī)定的時間和程序，自下而上提供統(tǒng)計資料的一種調查方法）；遙感監(jiān)測（應用遙感技術，監(jiān)測土