公共管理范式的興起與特征

1、    摘要公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域早已是一個結(jié)構(gòu)化的知識分支或獨(dú)立學(xué)科了?！肮残姓?學(xué))”、“公共政策(政策分析)”、“公共事務(wù)(學(xué))”和“公共管理(學(xué))”是人們用來指稱本學(xué)科的幾個最常用的術(shù)語。目前,“公共管理(學(xué))”是一個流行的新術(shù)語。但是,什么是“公共管理(學(xué))”以及如何對它進(jìn)行研究,卻是學(xué)術(shù)界沒有解決和應(yīng)該解決的問題。依據(jù)西方新近的文獻(xiàn),分析美國公共管理范式的興起、主題與特征及其與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、公共政策分析的區(qū)別,可以認(rèn)為:公共管理是公共部門管理研究領(lǐng)域繼公共行政(第一種途徑)、公共政策(第二種途徑)之后出現(xiàn)的一種新研究途徑(第

2、三種途徑),它代表了該學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展的新方向。 關(guān)鍵詞公共部門;公共管理;研究途徑;范式 作為一個相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域或?qū)W科,公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。它的研究方向是1887年威爾遜(.Wilson)在行政之研究一文中確定的,其相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)框架的建立,以1926年懷特(Leonard D.White)的公共行政學(xué)研究導(dǎo)論和1927年威洛比(illiam F.illoughby)的公共行政原理這兩本教科書的出版為標(biāo)志。在一百余年的發(fā)展歷程中,該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換,即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為“新公共管

3、理(學(xué))?！痹谖鞣教貏e是在美國,從公共行政(public administration)到公共政策(public policy)和公共管理(public management),并不僅僅是學(xué)科術(shù)語使用習(xí)慣的不同或時(shí)髦不時(shí)髦的問題,也不只是該領(lǐng)域的學(xué)院或研究所為吸引學(xué)生而采用新招牌的問題,它們代表了公共部門管理研究發(fā)展過程中依次出現(xiàn)的三種研究途徑或范式。在這里,我借用林德布洛姆(.Lindblom)等人的用語,將公共行政、公共政策和公共管理分別稱為第一、第二和第三種途徑。盡管“公共管理”途徑或范式并未成熟,但它已成為一種與傳統(tǒng)的公共行政、公共政策分析分庭抗禮且具有強(qiáng)大生命力的新途徑或范式。本文將

4、利用西方(主要是美國)的最新文獻(xiàn),來評述公共管理(第三種途徑)的興起與特征及其與另兩種途徑的區(qū)別。 一在西方的文獻(xiàn)中,公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域最常見的術(shù)語是“公共行政”、“公共事務(wù)”、“公共政策”和“公共管理”,相應(yīng)地,這一領(lǐng)域的學(xué)院(研究生院)也叫做公共行政學(xué)院(第二次世界大戰(zhàn)以前流行)、公共事務(wù)學(xué)院(五六十年代流行)、公共政策學(xué)院(60年代末到70年代時(shí)興)和公共管理學(xué)院(八九十年代的時(shí)髦名稱)。這幾個表示該研究領(lǐng)域的術(shù)語的詞義含糊,往往被當(dāng)做同義詞使用。但我們更傾向于將它們看做該領(lǐng)域在不同歷史時(shí)期的學(xué)科名稱,代表了不同的研究途徑或范式。 就“公共管理(學(xué))”一詞的含義及其與“公

5、共行政(學(xué))”的關(guān)系而言,目前主要有如下三種不同的理解:(1)將公共管理(學(xué))等同于公共行政(學(xué)),這是那些堅(jiān)持傳統(tǒng)范式的學(xué)者們即公共行政學(xué)派所主張的。例如,羅森布羅姆(David .Rosenblom)的公共行政學(xué)就持這種看法。(2)將“公共管理(學(xué))”當(dāng)做公共行政(學(xué))的一個分支,即專門研究行政管理方法、技術(shù)與技巧的這一部分。這以奧特(.Steven Ott)等人主編的公共管理精華讀物為代表。(3)將“公共管理”當(dāng)做一種與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、公共政策范式(途徑)相競爭的新范式或新途徑。這是目前許多學(xué)者的看法,如波齊曼(Barry Bozeman)和斯特拉斯曼(Jeffrey.Straussm

6、an)的公共管理戰(zhàn)略、雷尼(Hal ·Rainey)的理解和管理公共組織、休斯(Owen .Hughes)的公共管理與行政以及大量的“新公共管理”或“管理主義”學(xué)者的著作(作者本人所持的也是這種觀點(diǎn))。 作為公共部門管理研究領(lǐng)域的新途徑,新公共管理是在20世紀(jì)70年代開始從美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院中發(fā)展起來的。當(dāng)然,也有學(xué)者將“公共管理”這一新學(xué)派的淵源追溯到威爾遜的行政之研究一文。例如佩里(James .Perry)和克雷默(Kenneth.Kraemer)在公共管理:公共的和私人的觀點(diǎn)一書中界定什么是公共管理時(shí)宣稱,他們關(guān)于公共管理的靈感來自于威爾遜的這篇經(jīng)典論文,并將威爾

7、遜的思想基礎(chǔ)歸納為如下四個方面:(1)以政府作為主要的組織脈絡(luò)背景;(2)以執(zhí)行功能作為合適的焦點(diǎn);(3)以發(fā)現(xiàn)有效管理的原則和技術(shù)作為發(fā)展管理能力的關(guān)鍵;(4)將比較作為該領(lǐng)域研究取得進(jìn)展的方法。這樣的話,威爾遜的論文強(qiáng)調(diào)的就是“公共管理”而非“公共行政”的東西了。 無論是政策分析途徑還是公共管理途徑,都可以看做是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或失效所做出的一種反應(yīng),是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的、并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治行政二分法的基礎(chǔ)上的,它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上,以組織的內(nèi)部取

8、向,注重機(jī)構(gòu)、過程和程序以及行政原則的研究,并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。在與厄威克(Lyndall Urwick)合編的行政科學(xué)論文集中,古利克(Luther Gulick)將公共行政學(xué)的基本原則概括為著名的“”,即計(jì)劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報(bào)告(Reporting)和預(yù)算(Budgeting)七個原則或原理。第二次世界大戰(zhàn)后,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑受到了來自各個方面尤其是政治學(xué)行為主義的批判。在這些批判者中有西蒙(Herbert .Simon)、達(dá)爾(Robert.Dahl

9、)、阿普比(Paul .Appleby)、諾頓·朗(Norton .Long)和沃爾多(Dwight Waldo)等。行為主義革命從對體制(官僚機(jī)構(gòu))的研究轉(zhuǎn)向?qū)φ涡袨榈难芯?使公共行政學(xué)失去了在政治學(xué)中的中心地位。然而,傳統(tǒng)行政學(xué)的根基并未真正動搖,新的范式并未確立。盡管西蒙猛烈地抨擊傳統(tǒng)行政學(xué)的政治行政二分法和所謂的行政原則,并提出一種以決策為中心的行政理論,但他最終并未擺脫傳統(tǒng)行政學(xué)框架的束縛。60年代中期以后,出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的嘗試:一種是以弗里德克森(.Friderickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”(new public administration)

10、,它強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué),但這種范式似乎只是曇花一現(xiàn),未成氣候;另一種是政策分析(policy analysis)或政策科學(xué)(public sciences),其根源可以近溯到1951年拉斯韋爾(.Lasswell)等人主編的政策科學(xué)一書,60年代末70年代初迅速成長,在70年代80年代成為與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相抗衡的學(xué)派。正是主要在公共政策學(xué)院和商學(xué)院的背景上,特別是前者對政策執(zhí)行的研究上培育出“公共管理”的新途徑或新范式。 20世紀(jì)七八十年代,公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來。波齊曼(Barry Bozeman)和凱特爾(Donald F.Kettl)等學(xué)者對此

11、作了清楚的說明。波齊曼在兩種公共管理概念一文中說:在70年代末的美國大學(xué)中,幾乎同時(shí)出現(xiàn)了兩種明顯不同的公共管理途徑:一種是來自于公共政策學(xué)院的“政策途徑”(The Policy-Approach),簡稱為-途徑;另一種是來自于商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的“商業(yè)途徑”(The Business-Approach),簡稱為-途徑。在他看來,公共政策分析或政策科學(xué)是一種以政策研究定向,重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段的一種新學(xué)科,公共政策學(xué)院(如哈佛肯尼迪學(xué)院、密歇根大學(xué)公共政策研究所、明尼蘇達(dá)大學(xué)的漢弗萊研究所、加州大學(xué)伯克利分校的公共政策學(xué)院等)部分地是以與舊的公共行政學(xué)院決裂的方式創(chuàng)建

12、起來的。然而,這種新學(xué)院或新學(xué)派很快發(fā)現(xiàn)了自己的局限性:停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究;實(shí)際的公共                 部門管理很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì),卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多的要求。公共政策學(xué)院需要某些與公共行政學(xué)相類似的,但又與這個舊的學(xué)科有區(qū)別的東西。公共管理正是在70年代開始興起的“執(zhí)行研究”熱潮中,作為這種解決辦法而出現(xiàn)的。70年代中期,公共政策學(xué)院的教師們開始使用“公共管理”一

13、詞,并開始設(shè)置“公共管理”課程。 普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韋達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)所發(fā)起的政策執(zhí)行研究(執(zhí)行運(yùn)動)把焦點(diǎn)集中在政府的項(xiàng)目(program)而不是如傳統(tǒng)行政學(xué)那樣集中在機(jī)構(gòu)(burau)上。將項(xiàng)目作為基本的分析單位,機(jī)構(gòu)方面的重要性不再由它自身所決定,而是由它與公共項(xiàng)目績效的相關(guān)性所決定。許多執(zhí)行研究的學(xué)者將執(zhí)行研究看做是一種新的東西(既不同于政策制定研究,也不同于傳統(tǒng)的行政研究)。凱特爾認(rèn)為,執(zhí)行研究從兩個方面推動了公共管理的發(fā)展:一是執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織(尤其是結(jié)構(gòu)和過程)轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其產(chǎn)生的結(jié)果上。這種研究焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

14、具有深刻的含義,即學(xué)者們再也不能單一地看待組織及其對公共項(xiàng)目的貢獻(xiàn)了。執(zhí)行研究把項(xiàng)目放到了核心地位并要求研究組織對項(xiàng)目做出貢獻(xiàn)。更重要的是,執(zhí)行研究首次使績效問題變成了爭論的焦點(diǎn),公共行政學(xué)者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發(fā)起執(zhí)行并調(diào)整行政系統(tǒng)的話,那么,政治家所制定的政策就能產(chǎn)生有效的結(jié)果。管理績效問題超出傳統(tǒng)行政學(xué)所能解釋的范圍,正如哈格羅夫(Erwin C. Hargrove)所說:在政策方案和政策結(jié)果的鏈條中缺少一個環(huán)節(jié),那就是績效管理。二是執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué),也超出了政治學(xué)而達(dá)到一個更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公共行政學(xué)的組織焦點(diǎn)留下一些重要的問題沒有解

15、決,“執(zhí)行運(yùn)動”的學(xué)者們也想從績效重要性的發(fā)現(xiàn)中創(chuàng)立一種新的知識體系,而來自不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者帶來不同的思考方式和知識基礎(chǔ)。正是從這種由組織結(jié)構(gòu)與過程向項(xiàng)目與績效的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移的趨勢以及不同學(xué)科學(xué)者的共同努力,促成了公共管理范式的興起。5 為公共管理的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的還有商學(xué)院的學(xué)者們。他們發(fā)展出所謂的 途徑,即強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中,并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。在如何看待公共組織與私人組織的關(guān)系問題上, 途徑主張“公共組織與私人組織在所有不重要的方面是相同的”;而 途徑則往往相反,強(qiáng)調(diào)這兩種組織及其管理的相似性,較少對兩者加以區(qū)別。 途徑關(guān)心發(fā)展出經(jīng)驗(yàn)理論

16、,主張?jiān)诠膊块T中引入私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和模式;它把焦點(diǎn)集中在戰(zhàn)略和組織管理上(公共管理對戰(zhàn)略管理的重視主要來自于 途徑)。然而,與 途徑不同, 途徑仍然更多地以過程為取向,因此,傳統(tǒng)公共行政學(xué)中關(guān)于組織設(shè)計(jì)、人事管理、預(yù)算一類的主題也是主張 途徑的學(xué)者感興趣的。 按照波齊曼的說法,公共管理這兩個來源或途徑有其各自的體制與職業(yè)上的背景或基礎(chǔ), 途徑主要來自于公共政策學(xué)院,并流行于“公共政策分析與管理學(xué)會”中,其研究成果(論文)最常見于公共政策分析與管理雜志;而 途徑主要來自于商學(xué)院,并為管理科學(xué)學(xué)院的公共部門管理學(xué)部以及美國公共行政學(xué)會所使用,其論著最常見于管理科學(xué)評論、管理科學(xué)院院刊和公共行

17、政評論等雜志。波齊曼將這兩種途徑加以比較,認(rèn)為兩者有某些共同點(diǎn),如以組織外部定向(即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西),強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用;重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績效,主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。這兩種途徑又各有所長: 途徑重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性,學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn),重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播,促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話;而 途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向,應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù),發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架,注重戰(zhàn)略管理,關(guān)心過程問題,把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。6(5-6) 經(jīng)過七八十年代的孕育和進(jìn)化,公共

18、管理的 途徑和 途徑逐漸融合,形成公共管理的新范式。1991年9月全美第一次公共管理學(xué)術(shù)研討會(The National Public Management Research Conference)的召開可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。這次會議的主要動機(jī)是“把不同公共管理途徑的信徒們團(tuán)結(jié)起來”,目的是:(1)評估公共管理學(xué)科的現(xiàn)狀;(2)發(fā)表和交流最新最好的公共管理研究成果;(3)通過弄清理論、研究和方法論的分歧來推動公共管理的發(fā)展;(4)為公共管理學(xué)者之間的交流創(chuàng)造便利條件。會議達(dá)到了預(yù)期的目的,取得巨大成功。6(12-14)此后,全美公共管理學(xué)術(shù)研討會每兩年舉行一次。進(jìn)入90年代,

19、公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一。 二 那么,作為公共部門管理研究第三種途徑的公共管理“新”在何處?它有什么樣的基本特征?作為一個新學(xué)科框架的公共管理學(xué)的內(nèi)容或主題又是什么?下面作簡要的評述。在全美第一、第二次公共管理研討會的論文集公共管理:學(xué)科的現(xiàn)狀和公共管理(學(xué))的現(xiàn)狀中,公共管理的倡導(dǎo)者們對這些問題作了相當(dāng)充分的討論。凱特爾認(rèn)為,公共管理運(yùn)動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑,它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑,也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑。它在公共政策學(xué)院中成長,并在公共政策分析與管理學(xué)會中結(jié)出果實(shí)。它的倡導(dǎo)者試圖

20、從案例分析和個人經(jīng)驗(yàn)中汲取可以廣泛應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并且該途徑的發(fā)展很少借助于公共行政學(xué)和執(zhí)行研究的成果。凱特爾綜合了80年代公共管理學(xué)的代表性著作,將公共管理途徑的特征歸納為如下幾個方面:7 1.拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究。公共管理從一開始就明確拒絕公共行政學(xué)和執(zhí)行研究這兩種傳統(tǒng)。這只要看看一流的公共管理學(xué)者很少是公共行政學(xué)家或政治學(xué)家這一點(diǎn)就可以說明問題。公共管理學(xué)者來自于各種學(xué)科背景,傾向于推進(jìn)原有的知識背景而產(chǎn)生新的見識。他們把公共行政學(xué)和執(zhí)行研究拋在一邊,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為前者對政策和管理沒有多大的指導(dǎo)意義,而后者則給人們描繪出一幅政策及項(xiàng)目很少起作用的灰暗、令人失望的圖畫。其實(shí),公共管理更多

21、地是從商學(xué)院的戰(zhàn)略研究中成長起來的。 2.一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域。與執(zhí)行研究致力于研究取得項(xiàng)目或政策目標(biāo)的不可能性不同,公共管理致力于研究如何產(chǎn)生結(jié)果?？梢詫φ者@樣兩種說法:執(zhí)行研究的發(fā)起者普魯斯曼和韋達(dá)夫斯基在執(zhí)行一書中說:聯(lián)邦的項(xiàng)目起作用是令人驚奇的事;8公共管理學(xué)者林恩在管理公眾的事業(yè)中則說:“政治執(zhí)行者對于政府績效的獲得是關(guān)鍵的?！? 3.以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)。公共管理分析的單位是公共機(jī)構(gòu)的高層管理者的行為。高層管理者的工作是決定戰(zhàn)略。而公共行政學(xué)主要的任務(wù)則有如批評者所說,是尋找所謂的行政原則這些原則很少對實(shí)踐者有指導(dǎo)作用;執(zhí)行研究則似乎認(rèn)為執(zhí)行難以有結(jié)果;公共管理則給公共管

22、理者以堅(jiān)定的支持,讓他們?nèi)〉贸晒?4.通過案例研究來發(fā)展知識。公共管理研究通過一種粗糙的演繹方法,通過與商學(xué)院相類似的決策案例和公共管理者的個人經(jīng)驗(yàn)來尋找真知灼見。公共管理者往往認(rèn)為,難以做出預(yù)測和發(fā)展出模式,但可以靠觀察來了解什么東西能起作用,什么東西不起作用,并從觀察中推出管理者所能運(yùn)用的命題,最終的目標(biāo)是一系列規(guī)范,以推導(dǎo)管理者的行為。 5.為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗。在公共政策學(xué)院中,政策分析已取得支配地位。這部分地是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)往往在其中起主導(dǎo)作用,部分地是因?yàn)闆Q策被當(dāng)做更重要的問題,而(公共)      &

23、#160;          管理在決策分析中是次要角色。然而,成功的政策創(chuàng)新表明,它們很少是由政策分析的綜合研究所產(chǎn)生的,相反,“管理者最了解情況”(管理實(shí)際更重要),公共管理自覺地為取得與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策分析的同等地位而努力。 波齊曼在作為公共管理:學(xué)科現(xiàn)狀導(dǎo)言的兩種公共管理概念一文中則力圖將 途徑和 途徑加以綜合,認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有如下特征:(1)既關(guān)心戰(zhàn)略,又關(guān)心過程,但以一種外部的焦點(diǎn)取向;(2)在強(qiáng)調(diào)“硬”知識(管理方法、技術(shù)尤其是定量分析技術(shù))的同時(shí),繼續(xù)關(guān)注“軟”知識(管理的政治環(huán)境、價(jià)值

24、等);(3)以資深公共管理者(中層和高層管理者)為方向;(4)給公共管理中的“公共的”下更廣泛的定義,以便將非營利組織、私人企業(yè)的公共方面包含于其中;(5)關(guān)注理論和規(guī)范研究。6(5)他總結(jié)該書中所收入的各篇論文的觀點(diǎn),認(rèn)為對于什么是公共管理,大家有如下共識:(1)關(guān)心規(guī)范研究和規(guī)范理論;(2)焦點(diǎn)集中在公共管理和公共組織的明顯特征尤其是政治影響上;(3)問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn);(4)強(qiáng)烈主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識;(5)關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織問題。6(362) 佩里(James L. Perry)在公共管理理論:它是什么?它應(yīng)該是什么?一文中力圖闡明公共管理理論的性質(zhì)。他認(rèn)為,公共管理理論提供關(guān)于公共

25、管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用和實(shí)際的概括或知識(“有用的和實(shí)際的”是說公共管理理論必須是關(guān)聯(lián)的和以問題為方向的)。公共管理理論要做到這一點(diǎn)就必須提供行動理論和規(guī)范理論:前者有助于公共管理者了解或解釋他們所處的脈絡(luò)背景和潛在干預(yù)的功效;后者則給予公共管理者思考和認(rèn)識他們應(yīng)該如何行動的能力。公共管理研究應(yīng)將這兩種理論有機(jī)地加以結(jié)合。至于公共管理理論與公共管理實(shí)踐的關(guān)系,則可以恰當(dāng)?shù)夭捎梦譅柖嗨褂眠^的“醫(yī)生和病人”的比喻來說明:醫(yī)治病人的過程包括診斷、治療和療效觀察,并依賴于最初的療效來決定是停止治療還是再來一個療程。如同醫(yī)生一樣,公共管理者尋找各種情形的一般規(guī)律,確定因果關(guān)系模式,辨別出恰當(dāng)

26、的干預(yù),選取一種干預(yù)措施加以實(shí)施。對于公共管理者來說,這個過程所遇到的不確定性比醫(yī)生遇到的要多得多。重要的是,理論對于管理績效的取得有作用,但這種作用不是以完全預(yù)言的方式發(fā)生。10 對于公共管理學(xué)的主題和內(nèi)容問題,學(xué)者們也提出了各自的見解。波齊曼和斯特拉斯曼1990年出版的公共管理戰(zhàn)略被認(rèn)為是第一部較完整的公共管理教科書。在談到該書為什么使用“公共管理”而非“公共行政”概念時(shí),他們解釋說,原因在于公共管理涉及傳統(tǒng)的公共行政學(xué)所無法包含的兩個核心問題:一是戰(zhàn)略問題,即關(guān)于公共組織的外部環(huán)境和它們更廣泛的使命和目標(biāo)問題;二是公共管理不僅在政府機(jī)構(gòu)中出現(xiàn),而且也在其他公共機(jī)構(gòu)的背景上出現(xiàn)(而公共行政

27、總是與官僚機(jī)構(gòu)相聯(lián)系)11。他們還認(rèn)為,公共管理注重組織的外部管理,而公共行政著眼于內(nèi)部管理。 雷尼則認(rèn)為,公共管理學(xué)應(yīng)著重研究三個重要問題:(1)公共組織和管理者的類型之間存在什么樣的區(qū)別?以往的關(guān)于公共官僚體制的文獻(xiàn)的討論過于一般化,往往集中在公共組織和管理者的共同性質(zhì)上,低估它們的不同,也很少加以區(qū)別。公共管理已有這方面的嘗試性研究,必須大力加強(qiáng)。(2)公共管理所要研究的“政治環(huán)境”指的是什么?這些脈絡(luò)背景如何影響公共組織及其管理?這些脈絡(luò)背景的關(guān)鍵因素和變項(xiàng)又是什么?既然公共管理被假定是在一種明確的政治和制度的背景上發(fā)生的,那么關(guān)于背景這幾個問題就必須弄清楚。(3)說公共部門的管理目標(biāo)

28、是“模糊不清的”是什么意思?目標(biāo)模糊又是如何影響公共組織及其管理的?人們往往將公共組織和私人組織比較而得出前者目標(biāo)模糊的結(jié)論,但有幾個調(diào)查表明,對于目標(biāo)清晰和績效期望問題的回答,公共管理者與私人管理者的答案并沒有什么大的不同。所以,這個問題必須加以進(jìn)一步的研究。121991年,雷尼在理解和管理公共組織一書中宣稱:公共組織履行各項(xiàng)關(guān)鍵職能,它們必須加以有效的管理,而本書討論的正是公共部門的卓越管理問題13。該書以組織為焦點(diǎn),是一本關(guān)于公共組織及其管理的綜合性教科書。 林恩(Laurence E. Lynn)在公共管理中的理論一文中著重討論公共管理所使用的新的概念框架或理論,包括代理關(guān)系(委托代理

29、理論),市場、等級和小集團(tuán),有限理性和認(rèn)知風(fēng)格,集體行動的邏輯和博弈論,組織重構(gòu),網(wǎng)絡(luò)模式,垃圾桶模式,管理工具等等。14他還在作為藝術(shù)、科學(xué)和職業(yè)的公共管理一書中對公共管理的興起、內(nèi)容及特征作了較好的分析。15 三 在此,我們順便看一看英國“新公共管理”學(xué)者對該學(xué)科的研究主題的看法。弗利耶(Ewan Ferlie)等人在行動中的新公共管理一書中列舉了新公共管理必須研究的四個重要的且有爭論的主題:(1)公共部門與私人部門之間的差別和相似性;(2)組織變遷;(3)正在變化著的公共管理主體的角色與關(guān)系;(4)公共服務(wù)組織的戰(zhàn)略頂層。16由此可見,英國學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的新公共管理(學(xué))的主題與美國公共管理

30、學(xué)的主題是相似的。 綜上所述,我們可以將公共管理新途徑的基本特征及其與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的區(qū)別概括為如下幾點(diǎn):(1)公共管理學(xué)將研究的對象由政府行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu)(非贏利組織、第三部門)甚至私人部門的公共方面;而傳統(tǒng)的公共行政則局限于對官僚機(jī)構(gòu)的研究。(2)公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效,這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題。(3)公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上,尤其是將官僚體制理論和政治行政二分法作為其理論基礎(chǔ);而公共管理學(xué)的研