淺論行政解釋的法律適用

1、淺論行政解釋的法律適用    文章標(biāo)題：內(nèi)容摘要：受各種因素的局限和影響，法律規(guī)范具有滯后性和缺憾。為使法律適用緊跟社會(huì)的發(fā)展，讓執(zhí)法者在變化的社會(huì)事務(wù)面前準(zhǔn)確運(yùn)用法律規(guī)范，出現(xiàn)了對(duì)法律的解釋?zhuān)姓忉尵褪欠山忉尩囊环N。本文通過(guò)對(duì)行政解釋的概念的界定、成因和現(xiàn)狀的探究，發(fā)現(xiàn)了適用中存在的問(wèn)題，并對(duì)此提出了有針對(duì)性建議。文中，筆者還對(duì)解釋權(quán)與立法權(quán)關(guān)系及授權(quán)合法性問(wèn)題進(jìn)行了理論上的分析，并與相關(guān)概念進(jìn)行了區(qū)分。關(guān)鍵詞：行政解釋滯后性和局限性行政解釋的效力一、行政解釋的概念界定我國(guó)法律解釋的體制多元，法律對(duì)行政解釋也沒(méi)有確定的概念，學(xué)術(shù)界對(duì)行政解釋的定義也

2、不統(tǒng)一。在國(guó)外，一般并不存在行政解釋問(wèn)題。如在日本，“這些所謂政府的公定解釋?zhuān)⒉荒芗s束法院?！?行政解釋是中國(guó)特殊的問(wèn)題。有的學(xué)者是按1981年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決議）來(lái)界定行政解釋。如方世榮教授在其主編的行政法與行政訴訟法學(xué)中把法律解釋分為“立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋行政解釋權(quán)屬于國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)?！?此處的行政解釋僅對(duì)決議進(jìn)行總結(jié)，不包括地方行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章的解釋。姜明安教授在其主編的行政執(zhí)法研究中把法律解釋分為“立法解釋?zhuān)捶?、法?guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)的解釋。具體應(yīng)用的解釋?zhuān)ㄐ姓C(jī)關(guān)的解釋?zhuān)ㄒ卜Q(chēng)行政解釋?zhuān)?、審判機(jī)關(guān)的解釋和檢察機(jī)關(guān)

3、的解釋?！贝颂幍男姓忉尩囊?guī)定邏輯比較清晰。孫國(guó)華主編的法學(xué)基礎(chǔ)理論一書(shū)中，也是把正式解釋分為立法解釋、司法解釋與行政解釋3。另外有學(xué)者對(duì)行政解釋問(wèn)題作了專(zhuān)門(mén)論述。朱新力論行政法律解釋一文把行政解釋作狹義理解，即行政解釋“是行政主體以適用行政法為目的，對(duì)行政法律規(guī)范的含義進(jìn)行探求和說(shuō)明的活動(dòng)?！?本文認(rèn)為行政解釋是立法活動(dòng)的一部分，一般是指行政主體對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行說(shuō)明的活動(dòng)。本文以此義進(jìn)行闡述。行政主體的解釋權(quán)力來(lái)源于我國(guó)憲法的規(guī)定和決議。但這些規(guī)定并不完備，已經(jīng)完全落后于現(xiàn)實(shí)的需要。行政解釋已經(jīng)廣泛存在，由于其各項(xiàng)規(guī)定不全，加上我國(guó)目前行政解釋存在語(yǔ)意混亂、形式繁雜的缺點(diǎn)，這給法院在訴訟中

4、對(duì)行政解釋的正確使用也帶來(lái)困難。因此目前建構(gòu)統(tǒng)一合理的行政解釋體系，將有助于我國(guó)法律解釋體系的完善，引導(dǎo)行政主體正確進(jìn)行行政解釋?zhuān)⑶矣兄诜ㄔ簩?duì)行政法律規(guī)范的正確運(yùn)用。二、行政解釋的形成原因探究法律規(guī)范具有滯后性和缺憾，并且大規(guī)模立法也不宜頻繁進(jìn)行。法律解釋則彌補(bǔ)了法律的這個(gè)缺點(diǎn)。起初法律解釋權(quán)只屬于立法者所有，但隨著法治的發(fā)展，這種作法以失敗告終，逐漸確立了法官解釋的模式。當(dāng)代西方法律解釋權(quán)一般歸法院及法官所有。但在中國(guó)，法律解釋具有自己的特點(diǎn)。大概國(guó)內(nèi)過(guò)于重視權(quán)力的歸屬問(wèn)題，忽視了解釋的原則方法和理論。這與西方的作法恰恰相反。我國(guó)的法律解釋根據(jù)決議可分為立法解釋、司法解釋、行政解釋。這在

5、世界上實(shí)行法治的國(guó)家中是極具特色的，因此探討行政解釋的存在的原因，離不開(kāi)中國(guó)這一特殊的環(huán)境。首先，中國(guó)權(quán)力的劃分機(jī)制是行政解釋存在于中國(guó)的最大原因。我國(guó)以全國(guó)人民代表大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)平行，由全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)行使權(quán)力并受其監(jiān)督。立法解釋雖然理論上講有問(wèn)題，但因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法的明文規(guī)定，理所當(dāng)然具解釋權(quán)。司法解釋則是我國(guó)司法實(shí)踐和借鑒西方的結(jié)果。在我國(guó)，似乎這樣一條準(zhǔn)則是公認(rèn)的：誰(shuí)有權(quán)制定法律，誰(shuí)就有權(quán)解釋法律。5我國(guó)的行政機(jī)關(guān)具有制定行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，雖然決議只規(guī)定了人民政府主管部門(mén)對(duì)法律法規(guī)可以進(jìn)行解釋?zhuān)珜?shí)踐中其對(duì)行政規(guī)章的解釋也是有效的行政法律規(guī)范。

6、其次，立法的局限。立法者制定法律受客觀環(huán)境和自身認(rèn)識(shí)的局限，并且制定的法律只是以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，隨著社會(huì)的發(fā)展，制定的法律必然會(huì)有滯后的特點(diǎn)。在我國(guó)，行政法是一門(mén)新興的法律，起步雖晚，但發(fā)展迅速，現(xiàn)有的行政法律規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。同時(shí)行政法律規(guī)范體系龐雜，有憲法、法律、行政規(guī)范和行政規(guī)章之分，如此龐大的法律體系之間就很容易有沖突和模糊的地方需要解釋。第三、法律語(yǔ)言表達(dá)的局限。法律總是存在缺陷，在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)面前，有限的語(yǔ)言表達(dá)的法總會(huì)顯得有缺漏。因此法律解釋的歷史與法律的存在同樣悠久深遠(yuǎn)。法律是由語(yǔ)言表達(dá)的，但語(yǔ)言本身并不總是完全清楚無(wú)誤的?！罢Z(yǔ)言是無(wú)限客體世界之上的有限的符號(hào)

7、世界，世界上的事物比用來(lái)描述它們的詞語(yǔ)要多得多?！?“語(yǔ)言是陷阱，同時(shí)也是機(jī)會(huì)。只有在不同語(yǔ)言的交談和提問(wèn)中間，我們才可能超越自己、接近于理解?！?人們的生活環(huán)境如果相同，便具有一些基本相同的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠理解相互間所發(fā)出的信息。但由于時(shí)間的流逝，區(qū)域的不同導(dǎo)致人們之間對(duì)相同的語(yǔ)言有不同的理解。法律是立法者根據(jù)其知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)客觀事物      的一種結(jié)論，同時(shí)立法者本身并不都是語(yǔ)言專(zhuān)家，對(duì)語(yǔ)言的運(yùn)用上也會(huì)存在問(wèn)題，加上行政法律規(guī)范的制定者素質(zhì)參差不齊，使得其他生活背景不同的人對(duì)法律規(guī)范所表達(dá)的意思往往有不同的理解。因此法律解釋從一定程度上彌補(bǔ)了

8、法律語(yǔ)言的這一缺陷。第四、行政解釋的存在還歸因于社會(huì)的復(fù)雜性，人們不能夠做到對(duì)事物準(zhǔn)確無(wú)誤的預(yù)知。無(wú)論立法者的知識(shí)多么淵博，語(yǔ)言如何準(zhǔn)確，也不能夠制定出永遠(yuǎn)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的法律。同時(shí)行政事務(wù)的發(fā)展迅速，也更加需要行政解釋?zhuān)寛?zhí)法者在變化的行政事務(wù)面前準(zhǔn)確運(yùn)用行政法律規(guī)范。三、行政解釋的適用現(xiàn)狀行政解釋的在實(shí)踐中的操作依據(jù)是決議的第三條和第四條。前者規(guī)定不屬于審判和檢察工作中的其他法律法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)進(jìn)行解釋。后者規(guī)定凡屬于地方法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作出補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法律的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定，凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由省

9、、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門(mén)進(jìn)行解釋。與立法解釋和司法解釋一樣，行政解釋一般也被認(rèn)為是行政立法的一部分，具有法律效力。國(guó)內(nèi)的學(xué)者著作中也多將其歸入行政法的淵源。決議的法律效力至今無(wú)人質(zhì)疑決議的規(guī)定都是概括性的說(shuō)明，只是把法律的解釋權(quán)分配于不同國(guó)家機(jī)構(gòu)。我們據(jù)此決議，可以把行政解釋分為以下三種情況：（1）對(duì)法律的解釋。決議總的看來(lái)把法律分為審判檢察工作中的具體運(yùn)用和非審判和檢察工作中的具體運(yùn)用兩類(lèi)過(guò)于簡(jiǎn)單，實(shí)踐中很難把握。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益繁榮發(fā)達(dá)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域司法與行政很容易產(chǎn)生沖突。國(guó)家行政管理活動(dòng)與司法審判活動(dòng)日益拓展，不可避免會(huì)產(chǎn)生權(quán)力交叉。對(duì)此僅根據(jù)決議并不能作出準(zhǔn)確裁判。這給法院在行政審

10、判過(guò)程中究竟如何處理行政解釋帶來(lái)了困難。我國(guó)一些法院于實(shí)踐中并不承認(rèn)行政解釋的法律地位，對(duì)是否采納行政解釋進(jìn)行非常隨意的自由裁量。（2）對(duì)地方性法規(guī)的解釋。同級(jí)地方政府主管部門(mén)在具體運(yùn)用法規(guī)時(shí)可以解釋法規(guī)，但是否可推定同級(jí)地方政府也具有解釋權(quán)，決議沒(méi)有規(guī)定。在實(shí)踐中，地方政府在行政管理過(guò)程中確已有解釋地方法規(guī)的行為。其法律效力也得到了一定的承認(rèn)。（3）對(duì)自己制定的行政法規(guī)或規(guī)范性文件的解釋。誰(shuí)擁有立法權(quán)，誰(shuí)便擁有解釋權(quán)。這是國(guó)內(nèi)公認(rèn)的道理。因此國(guó)務(wù)院公布的行政法規(guī)中有些在附則中規(guī)定由國(guó)務(wù)院解釋?zhuān)婕皩?zhuān)業(yè)性較強(qiáng)和部門(mén)主管的法規(guī)則授權(quán)部門(mén)解釋?zhuān)刹块T(mén)制定報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的法規(guī)一般由制定的部門(mén)解釋。

11、實(shí)踐中除了對(duì)法律和地方性法規(guī)進(jìn)行法律解釋外，對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章也存在法律解釋的問(wèn)題，一般情況下也被推定具有法律效力。1993年3月3日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通告對(duì)行政解釋作了統(tǒng)一的規(guī)定。（1）凡屬于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作出補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院作出解釋。（2）凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，較現(xiàn)行作法，仍由有關(guān)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)解釋?zhuān)挥嘘P(guān)行政主管部門(mén)感到解釋困難或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其作出的解釋有不同意見(jiàn)的，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋的，由國(guó)務(wù)院法制局提出答復(fù)意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，直接答復(fù)有關(guān)行政主管部門(mén)，同時(shí)抄送其他有關(guān)部門(mén)。2001年11月國(guó)務(wù)院公布施行的

12、規(guī)章制定程序條例第三十三條規(guī)定：“規(guī)章的解釋權(quán)屬于規(guī)章制定的機(jī)關(guān)。規(guī)章有下列情況之一的，由制定機(jī)關(guān)解釋。（一）規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的。（二）規(guī)章制定后出現(xiàn)新情況，需要明確運(yùn)用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布。規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等的效力?！钡胤饺嗣裾趯?shí)踐中業(yè)已解釋自己制定的規(guī)章。如海南省實(shí)施中華人民共和國(guó)母嬰保健法辦法第二十九條規(guī)定：“本辦法具體應(yīng)用的問(wèn)題由省人民政府負(fù)責(zé)解釋?！眹?guó)務(wù)院自行制定頒布的法規(guī)，多數(shù)情況下授權(quán)法規(guī)涉及的主管部門(mén)制定實(shí)施細(xì)則和解釋?zhuān)行┮?guī)定由國(guó)務(wù)院解釋。部門(mén)制定報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的法規(guī)，一般由

13、制定部門(mén)解釋。關(guān)于行政規(guī)章，一般各規(guī)章中都有關(guān)于解釋的規(guī)定。但實(shí)踐行政解釋會(huì)涉及不同的行政部門(mén)，同時(shí)對(duì)部門(mén)之間的規(guī)章理解上也會(huì)有問(wèn)題，致使其向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示批復(fù)?，F(xiàn)實(shí)中行政解釋的效力應(yīng)當(dāng)?shù)韧谒忉尩姆梢?guī)范。根據(jù)行政訴訟法第五十二條和五十三條的規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)法律的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)作為審判的依據(jù)，同時(shí)參考規(guī)章的解釋?zhuān)舭l(fā)現(xiàn)其與其他規(guī)章不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。四、行政解釋適用中存在的問(wèn)題首先，從形式上來(lái)看，實(shí)踐中行政解釋的形式名稱(chēng)過(guò)于繁多，有意見(jiàn)、通知、解答、批復(fù)、辦法、答復(fù)、函、紀(jì)要、決定、暫行規(guī)定、復(fù)函、補(bǔ)充通知等等。如此眾多的解釋名稱(chēng)

14、，一般人很難理解其是法律規(guī)范，給確認(rèn)其效力帶來(lái)困難。在立法語(yǔ)言上，法規(guī)、規(guī)章在規(guī)定行政解釋時(shí)也存在不規(guī)范現(xiàn)象。如在附則中有“由何單位負(fù)責(zé)解釋”、“統(tǒng)一解釋”、“授權(quán)解釋”等，用語(yǔ)混亂，隨意性大。其次，存在越權(quán)解釋?zhuān)斐山忉寷_突問(wèn)題，令人無(wú)所適從。行政法沒(méi)有統(tǒng)一的法典，其表現(xiàn)形式層次不一，涉及廣泛，諸如經(jīng)濟(jì)文化教育衛(wèi)生、監(jiān)察、城鄉(xiāng)建設(shè)、體育等各個(gè)領(lǐng)域。并且我國(guó)的行政主體法學(xué)素養(yǎng)整體偏低，行政解釋技術(shù)上的匱乏，導(dǎo)致行政解釋形式上過(guò)于混亂，并且越權(quán)解釋也時(shí)有發(fā)生。同時(shí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的解釋、行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的解釋的沖突也不可避免。而且司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不相從屬，它們之間的解釋的沖突現(xiàn)實(shí)中

15、也無(wú)明確的處理辦法。有些行政機(jī)關(guān)為了本部門(mén)利益，對(duì)不屬于自己解釋的內(nèi)容自行規(guī)定。如醫(yī)患糾紛中，患者是否屬于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的消費(fèi)范疇，本應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)予以解釋?zhuān)l(wèi)生部卻多次指出醫(yī)患糾紛不適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。第三，有的地方行政機(jī)關(guān)從自己利益出發(fā)，把行政解釋作為維護(hù)部門(mén)局部利益的手段，嚴(yán)重違背法律的原意，損害了法律的威嚴(yán)。例如非法人經(jīng)營(yíng)單位領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后是否能以自己的名義簽訂經(jīng)濟(jì)合同？國(guó)家工商行政管理局的答復(fù)是，不具備法人資格的社會(huì)團(tuán)體和組織以法人名義簽訂經(jīng)濟(jì)合同屬主體不合格的無(wú)效行為。（見(jiàn)1985年工商128號(hào)國(guó)家工商行政管理局關(guān)于確認(rèn)和處理無(wú)效經(jīng)濟(jì)合同的暫行規(guī)定）。關(guān)于領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企

16、業(yè)能否直接對(duì)外簽訂合同問(wèn)題的答復(fù)工商同字（1989）123號(hào)）中更進(jìn)一步明確為：“除非法律、法規(guī)有特殊規(guī)定，這些企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位不能直接以自己的名義簽訂合同，而只能根據(jù)它所歸屬的法人明示授權(quán)，并以該法人的名義簽訂?！睋?jù)此規(guī)定，非法人單位不能以自己的名義簽訂合同。而1988年6月3日國(guó)務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例第三十五條規(guī)定，企業(yè)法人設(shè)立不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的分支機(jī)構(gòu)；由該企業(yè)法人申請(qǐng)登記，經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照,在核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。解釋與法規(guī)都出自國(guó)家工商局，但卻相矛盾。其原因不是解釋主體法律素質(zhì)的低下，而內(nèi)在利益的驅(qū)動(dòng)有的行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政訴訟時(shí)往往

17、已經(jīng)自己作出有利于自己的行政解釋?zhuān)瑳](méi)有解釋權(quán)的也會(huì)申請(qǐng)上級(jí)有權(quán)解釋機(jī)關(guān)作出有利于自己的解釋。這種解釋有利于行政機(jī)關(guān)或者其支持的一方。這樣將導(dǎo)致法院作出不利行政相對(duì)人的判決，影響法律的實(shí)質(zhì)公正。再如，如杭州市船舶防涌潮、防洪、防臺(tái)安全管理規(guī)定（杭州市府令第108號(hào)）第3條規(guī)定：“杭州市交通局是全市船舶防涌潮、防洪、防臺(tái)安全管理的行政主管機(jī)關(guān)?！痹撘?guī)定第28條又規(guī)定：“本規(guī)定由杭州人民政府法制發(fā)展史賻解釋?zhuān)唧w應(yīng)用問(wèn)題由杭州市交通局負(fù)責(zé)解釋?！贝艘?guī)章把主體和解釋均賦予交通部門(mén)，一旦進(jìn)入行政訴訟，將嚴(yán)重不利于對(duì)行政相對(duì)人。不可否認(rèn)，行政事務(wù)存在一些技術(shù)性很強(qiáng)的事務(wù)，需要進(jìn)行行政解釋。但行政解釋權(quán)的無(wú)

18、限擴(kuò)張，沒(méi)有限制，將對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生不利。一旦進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域，行政主體便作出有利于自己的解釋?zhuān)绊懰痉C(jī)關(guān)進(jìn)行公正的裁判?！叭魏螜?quán)力一旦缺乏制約，就可能成為越權(quán)、侵權(quán)、濫用職權(quán)甚至腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源?！?第四，從現(xiàn)代各國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，法律解釋的權(quán)力是否是立法權(quán)取決于一國(guó)的性質(zhì)、國(guó)家與權(quán)力體制特征、民主形式、法治的發(fā)展程度，歷史傳統(tǒng)等因素。在法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，法律解釋的規(guī)定都比較明確。但我國(guó)的法治程度偏低，法律解釋體系尚未明了，其是否是立法權(quán)沒(méi)有一個(gè)固定的說(shuō)法。在1981年決議中的規(guī)定似乎把法律解釋作為立法權(quán)賦予了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。但全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)是否有此權(quán)力？決議是否合憲呢？行政解釋的授權(quán)本身存在來(lái)源是否合法問(wèn)題。任何權(quán)力的行使必須有其根源，否則便是不合法。決議是在1981年作出的，其時(shí)憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)是立法機(jī)關(guān)，有權(quán)制定法律，但決議明顯把全國(guó)人大制定的法律列為可解釋和補(bǔ)充的對(duì)象。時(shí)至1982年，新憲法制定后全國(guó)人大擁有制定法律權(quán)力，但全國(guó)人大常委會(huì)把法律的解釋權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)。而全國(guó)人大制定的法律只能由全國(guó)人大解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)在沒(méi)有全國(guó)人大授權(quán)的情況下把此解釋權(quán)賦予了其他部門(mén)。法