社區(qū)社會組織有效參與基層社會治理的途徑分析

1、 治理現(xiàn)代化：社區(qū)社會組織有效參與基層社會治理的途徑分析何 欣 峰摘 要社區(qū)社會組織是基層社會治理的主體之一，在參與社區(qū)治理和提供社區(qū)服務方面有重要作用 。自身存在的問題及現(xiàn)行管理體制的制約，很大程度上影響了社區(qū)社會組織參與基層治理的效果。在增強社區(qū)社會組織獨立性的基礎上，實現(xiàn)社區(qū)多元治理主體的合理定位和良性互動，有效整合資源、重塑居民社會價值應是推進社區(qū)社會組織有效參與社區(qū)治理的有效路徑。關鍵詞基層社會；社區(qū)社會組織；社會治理中圖分類號文獻標識碼文章編號（）一、社區(qū)社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)狀發(fā)展規(guī)模擴大，結(jié)構明顯失衡由于社會發(fā)展的需求和國家政策的推動，近年來我國社區(qū)社會組織獲得了較快的發(fā)

2、展，規(guī)模不斷擴大?！敖刂聊甑祝珖灿懈黝惿鐓^(qū)服務機構萬個，社區(qū)服務機構覆蓋率；城鎮(zhèn)便民、利民服務網(wǎng)點萬個。社區(qū)志愿服務組織萬個”與蓬勃發(fā)展勢頭同樣顯著的，是我國社區(qū)社會組織的結(jié)構明顯失衡?！皬纳鐓^(qū)社會組織的類型來看，登記的社區(qū)社會組織主要以教育類、服務類的民辦非企業(yè)單位為主，備案類的社區(qū)社會組織以體育健身類和文化藝術類為主，從整體上看，社會公益類和志愿服務類的社區(qū)社會組織較少?！彪m然教育類和服務類的社區(qū)社會組織在促進社區(qū)建設中具有重要作用，但是公益類和志愿類的社會組織對于倡導公民精神和促進居民參與社區(qū)治理具有更重要的意義，而后者的缺乏在一定程度上影響了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。參與領域拓

3、寬，社會影響不高由民政部發(fā)布的年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報可以看出，社會組織參與社會治理、提供社會服務已經(jīng)涉及養(yǎng)老服務、殘障人服務、兒童福利服務、社會救助服務、醫(yī)療救助、防災減災服務、慈善捐助等眾多方面。在北京，社區(qū)社會組織工作涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，基本形成了門類齊全、覆蓋廣泛的組織體系，突破了前些年主要集中于文體活動領域的狀況，業(yè)務范圍擴展到便民服務、社區(qū)治安與管理、醫(yī)療救助、科技教育、環(huán)境保護、社會心理等公共服務領域，呈現(xiàn)出明顯的多元化發(fā)展態(tài)勢。社區(qū)社會組織廣泛參與社會管理活動，既滿足了不同群體的需求，也推動了自身的發(fā)展。但是，隨著社會發(fā)展，社區(qū)居民的需求不斷增長，而社區(qū)社會組織無論是專業(yè)

4、力量、社會活動能力，還是組織運行、與社會需求的對應和銜接，都不能滿足社會發(fā)展的實際需求。社區(qū)社會組織自身能力和社區(qū)服務的巨大需求二者之間，存在著矛盾。這種需求與供給之間的矛盾，大大降低了社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的影響力。此外，社區(qū)社會組織由于其成員以社區(qū)居民為主，而且老年人居多，年輕人偏少，更缺乏專業(yè)的社會工作人才，因而仍停留在自我娛樂和服務的層面，應對市場化、社會化管理的能力不足，服務層次偏低的問題還比較突出。參與意識增強，社會信任度較低由于政府的主導和推動，社區(qū)社會組織參與意識較之前有很大程度的增強，以各種形式積極地參與到社區(qū)治理中：一是參與公共政策制定過程。社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理，一方

5、面滿足社區(qū)居民需求，另一方面把居民需求訴諸政府，影響政府決策；二是參與社區(qū)公共事務的治理，如社區(qū)公共物業(yè)的維護使用、社區(qū)公共秩序、社區(qū)鄰里關系等事務；三是提供政府無力提供和市場不愿提供的部分公共服務，如社區(qū)養(yǎng)老、特殊群體利益維護等。然而，民眾對社區(qū)社會組織的信任度仍然不高。一方面，大部分社區(qū)社會組織在組織結(jié)構、管理體制、決策程序等方面不健全，導致內(nèi)部管理狀況欠佳，難以動員更多社會資源支持其發(fā)展；另一方面，社區(qū)社會組織缺乏內(nèi)外部基金項目：國家社會科學基金重點項目“地方政府社會治理能力評估及提升路徑研究”（編號：）作者：何欣峰，鄭州大學公共管理學院講師，鄭州大學歷史學院博士生，鄭州 年第期總第期治

6、理現(xiàn)代化 監(jiān)督機制，導致社區(qū)社會組織的活動處于無監(jiān)管的狀態(tài)，影響了社區(qū)居民及外部人員對他們的信任，加深了社區(qū)社會組織的信任危機。另外，社區(qū)社會組織人員素質(zhì)的參差不齊、提供服務質(zhì)量的高低不一也在一定程度上影響了社會對他們的信任度。管理能力提高，整合能力不足隨著政府對社區(qū)社會組織的重視以及社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的重要作用，其自身管理能力得到進一步提高。一是內(nèi)部制度建設進一步完善。很多社會組織內(nèi)部制定一套比較完整的制度，能夠?qū)χ贫冗M行執(zhí)行和落實；二是人力資源較為豐富。由于社區(qū)社會組織市場空間廣闊，發(fā)展前景比較好，吸納越來越多的人員就業(yè)。同時也應該看到，社區(qū)社會組織的產(chǎn)生不是社會和市場自主選擇的

7、結(jié)果，他們主要是由政府自上而下推動和主導發(fā)展起來的。雖然適應市場和社會的能力有所提高，但是對政府有較強的依賴性，不能根據(jù)市場和社會所需，及時調(diào)整資源。并且他們過度依賴政府，各自之間的聯(lián)系變得松散，資源整合能力不強。二、社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實困境分析社區(qū)職能行政化導致組織獨立性缺失社區(qū)職能行政化是指政府為尋求經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定的平衡，依靠行政權力，自上而下地實行社會再組織的過程。我國社區(qū)建設的興起，既是社會、經(jīng)濟不斷發(fā)展推動的結(jié)果，也與政府自上而下推動的管理模式密不可分。這部分地解釋了我國社區(qū)管理過程中，社區(qū)更多地依靠政府力量，行政化傾向嚴重的問題。社區(qū)是政府管理社會的紐帶，政府不愿從社

8、區(qū)中徹底退出，社區(qū)人員配置、基礎設施配置、經(jīng)濟發(fā)展更多地依賴政府，社區(qū)自治始終不能脫離政府的干預與影響。我國社區(qū)社會組織的發(fā)展是由政府在社區(qū)內(nèi)推動和主導的，政府一方面推動著社會改革和社會組織的發(fā)展，另一方面其本身亦存在需要改革的地方。既是改革者又是被改革者的雙重身份使他們對社區(qū)內(nèi)社會組織的發(fā)展面臨兩難選擇，主要表現(xiàn)在對社會組織往往是束縛多于支持。這種“上下級”關系，也就意味著政府成為其資源的主要供給者，社區(qū)社會組織自身募集社會資源能力較弱，對政府投入依賴性較強，獨立性缺失，使得社區(qū)社會組織過分依賴政府，缺乏自主性，在治理結(jié)構中仍然從屬于弱勢地位。行為主體責任不明導致社會資源離散從社區(qū)治理和滿足

9、居民最大化需求層面來看，社區(qū)治理行為主體是多元化的，包括基層黨組織、基層政府、市場、居民委員會、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司等。以上行為主體應該在社區(qū)治理中發(fā)揮著各自不同的作用，但在現(xiàn)實中，各主體之間存在著相互沖突和矛盾。各行為主體之間權責不明導致各自為戰(zhàn)。一是基層政府與居委會權責不明，指導與被指導的關系往往實際上形成上下級關系。二是社區(qū)社會組織對政府的過分依賴。政府提供資金，向社區(qū)社會組織購買服務，政府將部分職能推向社會，社區(qū)社會組織承擔起這部分職能。但現(xiàn)實中社區(qū)社會組織為爭取項目，往往將和政府的關系扭曲為“商家與客戶”或者 “主與仆”的關系。三是社區(qū)社會組織對居委會的從屬關系。居委會和

10、社區(qū)社會組織本應是相互協(xié)商、相互平等的關系，現(xiàn)實中，由于社區(qū)社會組織舉辦活動所需的活動場所、經(jīng)費等往往由居委會提供，社區(qū)社會組織常常需聽從居委會指揮，失去話語權。四是社區(qū)社會組織和居民之間的供需矛盾。社區(qū)社會組織為居民提供服務，滿足居民不同的需求，而現(xiàn)實中，服務效果不理想或未能滿足部分居民需求，二者之間的供需矛盾便產(chǎn)生了。五是社區(qū)社會組織之間的矛盾。同類型的社區(qū)社會組織之間存在業(yè)務競爭關系，他們往往難以合作，以競爭關系存在，各自為戰(zhàn)。社區(qū)成員原子化生存導致居民公共參與意識淡薄我國傳統(tǒng)社區(qū)是以血親為基礎形成的。新中國成立后，城市社區(qū)突破了血親束縛，組建了 “單位制 ”的社區(qū)。居民在這兩種傳統(tǒng)的典

11、型社會組織中形成了非正式群體，成員相互之間有著割不斷的聯(lián)系，人們之間的歸屬感、認同感較強，對社區(qū)治理有著較高的參與性。隨著城市化、市場化不斷發(fā)展，社會流動日益增強，人們不再囿于單一的領域和職業(yè)，傳統(tǒng)的 “血親 ”社區(qū)和 “單位制 ”社區(qū)被打破，商業(yè)型社區(qū)逐步建立。原來社會組織中的非正式群體圈子被沖擊，人們由熟人社會進入了陌生人社會，呈現(xiàn)出原子化生存的狀態(tài)，人與人之間的關系變得冷漠、疏離，人們之間的價值觀也變得多元化，群體認同感和社區(qū)歸屬感日趨弱化。盡管成熟的商業(yè)社區(qū)居民的社會交往和參與空間比傳統(tǒng)型社區(qū)大，但是，非正式群體難以建立，人們越來越原子化地選擇自己的社會網(wǎng)絡和社會支持，這種網(wǎng)絡和支持具

12、有選擇性和超地域性，所以社區(qū)之間團結(jié)和控制的紐帶“歸屬感、認同感”就弱化了。社區(qū)居民人際關系疏離，社會聯(lián)系紐帶松弛，導致社區(qū)居民鄰里關系淡漠，社區(qū)維護責任意識不強，社區(qū)治理參與意識消極。三、社區(qū)社會組織參與基層社會治理的有效路徑完善社區(qū)社會組織參與基層社會治理的有效路徑主要包括：合理定位：政府、組織、居民多元互動社區(qū)治理主體間關系的構建是一項系統(tǒng)工程，需要合理定位政府、組織、居民多元主體之間角色，平衡三者之間關系。從經(jīng)濟體制、管理體制以及價值觀念、文化理念等層面入手，及時糾正不合時宜的制度、體制、觀念，構建合理的多元互動關系。一是要堅持基層黨組織領導，明晰職權。二是要政府轉(zhuǎn)變職能，合理讓權。政

13、府應轉(zhuǎn)變職能，改變在社區(qū)管理和公務服務領域包攬一切的傳統(tǒng)。同時，政府合理地將社區(qū)公共事務轉(zhuǎn)移或委托給相應的社區(qū)社會組織承擔，逐漸從公益服務的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，形成政府主導、社會參與、民眾受益的社區(qū)治理新格局。三是要強化社區(qū)社會組織的獨立能力。要發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用，政府應培育、發(fā)展和壯大社區(qū)社會組織。扶持社區(qū)社會組織發(fā)展，降低其準入門檻，簡化登記辦法；推進社區(qū)社會組織“去行政化”，要求黨政群機關工作人員不在協(xié)會、學會、各類社區(qū)社會組織兼職；三是制定、補充、完善相關法律法規(guī)，對社會組織開展活動給予法律法規(guī)保障，既能保護他們的合法權益，提高社區(qū)社會組織參與社年第期總第期 治理現(xiàn)代化會治理的

14、積極性，還能對它們的活動依法監(jiān)督。在保障獨立性的同時，社區(qū)社會組織也應通過各種措施，完善內(nèi)部管理，提升成員素質(zhì)，創(chuàng)新工作方法，不斷增強參與社會治理的能力。四是要鼓勵居民參與社區(qū)治理，通過宣傳教育提高居民參與意識，提高居民的歸屬感和認同感，樹立正確的社區(qū)意識，把個人利益與社區(qū)利益緊密聯(lián)系起來，積極參與社區(qū)公共事務；健全居民參與體系，鼓勵協(xié)助居民成立業(yè)主委員會等自治組織，暢通居民意見表達渠道，拓寬居民參與社區(qū)治理的途徑。資源整合：信息、財政、設施配套支撐社區(qū)治理是一個完整的行動系統(tǒng)，不僅涉及行動主體的多元互動，還需要在組織結(jié)構、業(yè)務流程、體制機制、人員職責等方面進行創(chuàng)新，在信息、財政、配套設施等方

15、面更需要政府給予大力支持。第一，整合信息資源。民政部關于推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導意見中明確指出要整合社區(qū)公共服務信息資源。各地應依托社區(qū)公共服務信息系統(tǒng)，加快統(tǒng)籌社區(qū)公共服務網(wǎng)絡和信息資源，原則上凡涉及社區(qū)居民的公共服務事項，均要逐步納入社區(qū)公共服務綜合信息平臺集中辦理。有條件的地區(qū)，要廣泛吸納社區(qū)社會組織、社區(qū)服務企業(yè)信息資源，促進社區(qū)公共服務、便民利民服務、志愿互助服務的有機融合和系統(tǒng)集成。第二，整合財政資源。一是建立有效的財政預算機制和績效評估機制，實現(xiàn)跨部門預算整合機制，統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)公共服務所需資金，整合各社會組織之間利益。二是增加政府購買服務。政府應逐漸增加購買服務的領

16、域和數(shù)量，形成社區(qū)社會組織提供服務經(jīng)費定期增長機制，用政府的公共財力確保社會組織提供社區(qū)服務的基本運轉(zhuǎn)。三是增加社區(qū)服務資金的多元投入機制，即吸收更多資源為社區(qū)服務貢獻力量，運用稅收杠桿鼓勵企業(yè)、個人和其他組織進行社區(qū)投資，以獲得更多市場化的支持。第三，建設綜合性社區(qū)服務設施。按民政部社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（年）的要求，加強社區(qū)公共服務設施建設，對提高社區(qū)社會組織建設質(zhì)量，拓展社區(qū)社會組織服務功能，提升社區(qū)社會組織服務水平有著積極作用。在設施的整合利用上，社區(qū)和社區(qū)社會組織要采用綜合性服務設施和單位性服務設施 “混合集中”和“適度分散”相結(jié)合的模式，考慮設施之間功能、效應共享。價值重塑：社會資本

17、重構與參與意識提升第一，重構居民社會資本。現(xiàn)代社會的發(fā)展，初級社會群體衰敗，個人與個人、個人與組織、個人與社區(qū)關系弱化，使得社區(qū)居民社會資本大量流失，社會支持網(wǎng)絡不夠強大。社區(qū)社會組織要以個人與環(huán)境互動所形成的社會關系入手開展工作，尋求增強個人的社會資本。首先將社區(qū)居民訴求反饋給政府，將政府惠民政策和各項公共服務措施傳遞給社區(qū)居民，實現(xiàn)社會服務供需信息的銜接。其次設法進入他們的社會領域，挖掘、整合社區(qū)居民各種正式與非正式社會資源，重構社會資本，擺脫原子化困境。第二，提升居民參與意識。原子化生存狀態(tài)下人們關系疏離，公共精神和社區(qū)歸屬感缺失，是導致居民參與意識不強的主要原因。首先，要培養(yǎng)居民的集體意識和公共精神，激發(fā)他們參與社區(qū)治理的熱情。其次，要培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感，樹立參與社區(qū)治理的責任意識。最后，要注重挖掘居民個人潛能，增強他們的