公共需求管理與公共服務(wù)標準化

1、公共需求管理與公共服務(wù)標準化    鄯愛紅(1965-)，女，北京行政學院公共管理教研部教授、副主任，博士，北京行政學院公共管理教研部，北京100044摘要：公共服務(wù)標準化建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的一個重要發(fā)展階段，它是與公共需求的變化相適應(yīng)的。本文把人的需要分為生存型需要、安全型需要、享受型需要和發(fā)展型需要。中國目前公共需求正從生存型向安全型、享受型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變，政府公共服務(wù)精細化、標準化是這一需要變化的必然要求。政府應(yīng)通過了解需求、整合需求和引導需求，推進公共服務(wù)標準化建設(shè)，提升公共服務(wù)水平。 With the change in public need

2、, constructing public service standardization is an important stage of constructing service-oriented government. This paper divides the needs of people into four categories: the need of survive, the need of safety, the need of enjoyment, the need of development. At present, public need in China is c

3、hanging from the former to the latter three. Standardization and refinement of government's public service are an inevitable requirement for this change. Government should promote the construction of public service standardization and enhance the level of public services by understanding, managi

4、ng and guiding these needs.關(guān)鍵詞：公共服務(wù)標準化/公共需求變化/公共需求管理public service standardization/changes in public need/public need management政府基本公共服務(wù)標準化的概念是“政府基本公共服務(wù)”與“標準化”兩個要素的結(jié)合。政府基本公共服務(wù)一般包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施、公共交通、社會保障、公共安全、保障性住房、環(huán)境保護等。標準是對科學技術(shù)和經(jīng)濟領(lǐng)域中某些多次重復的事物給予公認的統(tǒng)一規(guī)定。標準的制訂必須以科技成果和實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，經(jīng)有關(guān)各方協(xié)商一致，由主管機構(gòu)批準，并以特定形式發(fā)

5、布，作為共同遵守的準則。“政府基本公共服務(wù)標準化是為實現(xiàn)社會公平與提升公共服務(wù)效能，將標準化原則和方法運用到政府基本公共服務(wù)領(lǐng)域，通過對服務(wù)標準的制定和實施，以達到服務(wù)要素配置均等化，服務(wù)質(zhì)量目標化，服務(wù)方法規(guī)范化，服務(wù)提供程序化的過程”。1政府基本公共服務(wù)標準化建設(shè)標志著標準化從傳統(tǒng)的工業(yè)標準化向服務(wù)標準化的拓展，標志著標準從純粹技術(shù)規(guī)范向行為規(guī)范的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)標準化建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的一個重要發(fā)展階段，標志著政府由強化公共服務(wù)職能到以公民需求為導向提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，標志著公共服務(wù)提供方式由粗放型向精細化的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)標準化建設(shè)是與公共需求的變化相適應(yīng)的。一、公共服務(wù)標準化是滿足不斷

6、變化的公共需求的要求馬克思和恩格斯把人的需要分成生存、享受和發(fā)展三個層次。人們生存需要、享受需要和發(fā)展需要的滿足既取決于生產(chǎn)力水平，也取決于一定的經(jīng)濟制度。美國心理學家馬斯洛在人類動機理論中提出人的需要有五個層次：生理需要、安全需要、社交需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要。將這兩種需要層次論進行一下綜合，可以把人的需要分為生存需要(衣食住等基本需要)、安全需要(包括心理上和物質(zhì)上的安全保障，就業(yè)與社會保障和退休金等)、享受需要(在滿足了基本的生理需要之后對這些需要滿足的方式、方法的舒適度、便利度和審美度的需求)和發(fā)展需要(社交、被人尊重、自我實現(xiàn)等)。有學者認為，中國目前正處于從生存型社會向發(fā)展

7、型社會過渡時期。如果把人的需求進一步細化，可以認為從生存型向發(fā)展型的過渡還伴隨著人的安全需求和享樂需求的增強。這四種需要雖有一定的層次性和先后順序性，但并不是絕對的，并不是當一種需要滿足之后才會產(chǎn)生高一層級的需求，而是一個相對的次序。顯而易見的是，伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中國公民安全型需求、享受型需求和發(fā)展型需求在不斷增長，這種需求變化帶來了公共服務(wù)需求的變化，要求政府不僅要提供充足的公共服務(wù)，而且要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；不僅要求在結(jié)果上提供高效的公共服務(wù)，而且要求公共服務(wù)提供的方式、方法和程序也要做出改進，合乎公正、公開的原則。(一)公眾安全型需求增強要求政府強化公共服務(wù)職能改革開放三十多年

8、，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，物質(zhì)財富日益豐富，人們的需求從滿足基本生存為主轉(zhuǎn)向追求安全、享受和自身發(fā)展為主，直接地表現(xiàn)為對基本公共服務(wù)的實際需求，特別是與民生密切相關(guān)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會保障方面的公共需求不斷增長。這一點可以從消費結(jié)構(gòu)變化中得到印證。同以往相比，當前廣大社會成員的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生兩個重要變化：一是食品與衣著等基本消費支出的比例在不斷下降，從1990年的67.61%下降到2006年的46.15%；二是醫(yī)療保健、教育等消費支出比例不斷上升，城鎮(zhèn)居民在這方面的支出比例從20世紀90年代初期的10%左右上升到2006年的30%左右。    從

9、生存需求向安全需求過渡，使以下六個方面成為公共服務(wù)需要重點加以關(guān)注的領(lǐng)域。1.就業(yè)與再就業(yè)。中國已成為就業(yè)、再就業(yè)的第一大國，廣大老百姓對就業(yè)的需求已成為公共服務(wù)的首要任務(wù)。2.義務(wù)教育。中華人民共和國義務(wù)教育法規(guī)定：義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。如何提供基本均等的義務(wù)教育是目前需要關(guān)注的重要問題。3.醫(yī)療衛(wèi)生。涉及公共衛(wèi)生、疾病預防、醫(yī)療保障等多方面。4.社會保障。目前，中國老齡化社會正在逼近，低收入者的醫(yī)療困難日益加劇，就業(yè)壓力不斷加大，建立完善社會保障體系不僅必要而且緊迫。5.公共安全。包括以食品、醫(yī)療、生產(chǎn)為重點的公共安全問題

10、。6.環(huán)境保護。環(huán)境是重要的發(fā)展資源，良好環(huán)境本身就是稀缺資源。基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)。(二)公眾享受型需求增強要求政府提供精細化的公共服務(wù)人的需求是一個無限遞增的過程。當?shù)蛯哟涡枨鬂M足之后，就必然會產(chǎn)生高層次需求。公共需求也是一個由質(zhì)到量、由低到高的不斷發(fā)展的過程。近年來，政府強化公共服務(wù)職能，公眾在教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面的條件有了很大改善，但是傳統(tǒng)粗放式的公共服務(wù)提供方式，難以很好地滿足公眾日益精細化的公共需求。以北京市公共交通問題為例：近年來，北京市政府投入很大，地鐵、公交網(wǎng)絡(luò)發(fā)展很快，而且，為了緩解交通壓力，北京整治交通措施頻出，尾號限行、錯時上下班等雖

11、有一定的成效，但是，公共交通壓力還是很大，上下班高峰期人滿為患，擠不堪言。如何解決公共交通的擁堵問題，還應(yīng)以人的出行需求為基礎(chǔ)，提供更加精細的交通服務(wù)，不僅要使城市交通網(wǎng)絡(luò)、公交線路、換乘站點、換乘停車場等交通設(shè)施實現(xiàn)有機銜接，以方便市民乘用，而且要通過精細化的需求管理，使市民出行的環(huán)境優(yōu)化，盡可能舒適化、人性化，適應(yīng)市民出行需求多樣化、多層次和多向性的特點。如，目前在交通出行方面，很多地方政府出臺了優(yōu)待老人的政策，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，老年人在高峰期出行，使上班族享受不到應(yīng)有的方便，有城市出臺政策：高峰期不優(yōu)惠，這樣就使公共資源利用得到最大化，老年人有事出行，可以付費出行。公共服務(wù)追求精細化，但不是豪華

12、化。在一個社會中，公民及其組織對服務(wù)的需求可以是無限的，但不能要求公共服務(wù)去滿足所有需求。公共服務(wù)只須保障公民及其組織的基本的公共需求的滿足。譬如，公共服務(wù)應(yīng)該保障對每一個公民基礎(chǔ)教育和基本社會保障的供給，在這方面，窮人和富人享有同等的權(quán)利，享受同樣的服務(wù)，如果富人有高于社會基本公共服務(wù)的豪華型需求，則應(yīng)通過市場機制供給。在一個社會中，公民及其組織的基本的公共服務(wù)需求、公共服務(wù)水平和優(yōu)先事項安排是由該社會的發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、價值取向、社會經(jīng)濟體制以及發(fā)展戰(zhàn)略等多方面的因素決定的。在公共服務(wù)標準化建設(shè)中，政府部門通過流程的梳理和再造，提高本部門服務(wù)水平和效率。服務(wù)標準化的核心是服務(wù)質(zhì)量及其持續(xù)

13、改進，公共服務(wù)標準化建設(shè)可以使政府將其關(guān)注重點回歸到公共服務(wù)的提供及其質(zhì)量改善上，不斷優(yōu)化工作程序，提升服務(wù)水平。(三)公眾發(fā)展型需求的增強要求政府加強公共服務(wù)標準化建設(shè)馬克思的發(fā)展需要和馬斯洛的自我實現(xiàn)需要可以被理解為是對人在滿足了基本的生存需要、安全需要和享受需要之后對自我精神價值、人生意義的一種追求。人是社會的動物，人生意義和價值的實現(xiàn)并不在于僅僅滿足于基本的生存需求，而更多地體現(xiàn)為在與他人交往中、在社會生活中得到他人尊重，獲得平等的待遇，體現(xiàn)在參與社會生活中。目前伴隨著中國公民意識的不斷覺醒，人們追求平等、參與社會生活的需求在不斷增強，為政府提供標準化的公共服務(wù)提出了要求。通過對政府公

14、共服務(wù)標準的制定和實施，有利于實現(xiàn)政府公共服務(wù)的規(guī)范化，避免公共服務(wù)提供的主觀隨意性；有利于實現(xiàn)政府公共服務(wù)的透明化，減少腐敗、增強政府的公信力；有利于對政府公共服務(wù)質(zhì)量進行評估提供較為客觀的標準；有利于從制度上實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同戶籍人口之間所享有的公共服務(wù)均等化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共需求不斷增強，不僅表現(xiàn)為對基本教育、醫(yī)療和環(huán)境的需要，人們的發(fā)展需求，即道德和政治需要也在不斷增強，他們已經(jīng)不滿足于被動地接受服務(wù)。目前在地方服務(wù)型政府建設(shè)過程中，多年積累的體制性問題開始頻發(fā)，深層沖突和矛盾也凸顯出來。這些矛盾與公民的權(quán)利意識、追求平等、參與社會生活的需求增強有

15、直接關(guān)系。比如，長期以來，政府在提供公共服務(wù)的過程中都是以“為民做主”、“人民父母官”等身份出現(xiàn)的，但是現(xiàn)在，公民要求參與到公共服務(wù)的決策中，提供和不提供什么服務(wù)、滿足和不滿足什么需求由公民自己做主。換句話說，時代發(fā)展對官員素質(zhì)及其行為方式提出的新要求與現(xiàn)有官員結(jié)構(gòu)的不合理及官員行為方式存在任意性問題之間的矛盾開始凸顯。公眾對社會事務(wù)的參與度不斷提高，在一定程度上導致對政府合法性和權(quán)威的認同感不斷地降低，這使得政府必須將更多的注意力集中在服務(wù)于公眾的需求與提升公眾滿意度的問題上。公眾滿意是公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的出發(fā)點與歸宿，也是評判公共服務(wù)水平高低、效果好壞的最終標準?！皬恼冃гu估的角度理解

16、，公眾滿意度是指公眾對政府績效(效果)的感知與他們的期望值相比較后形成的一種失望或愉快的感覺程度的大小。公眾滿意與否取決于其實際體驗與期望之比。”1當政府公共服務(wù)的水平達到甚至超過公眾預期時，公眾就會趨向于滿意或比較滿意，當政府的公共服務(wù)水平不能達到公眾的預期時，公眾就會產(chǎn)生不滿意的感受，就會有種種抱怨產(chǎn)生。二、加強公共需求管理，推進公共服務(wù)標準化建設(shè)公共服務(wù)標準化建設(shè)是適應(yīng)公共需求變化的必然要求，公共服務(wù)標準化建設(shè)就是要提供標準化的公共服務(wù)，對于政府提供公共服務(wù)規(guī)范化發(fā)揮著技術(shù)支撐的作用。公共服務(wù)標準化的前提是要加強對公共需求的管理。    (一)了解

17、需求管理需求的前提是了解需求，為此需要變現(xiàn)有的“自上而下”的公共服務(wù)提供機制為“自下而上”的公共服務(wù)機制。要充分注意公共需求變化對政府的公共服務(wù)、公共管理提出哪些現(xiàn)實需求，并由此作為公共服務(wù)、公共管理標準化建設(shè)的基礎(chǔ)。標準化的效力不僅僅來源于技術(shù)要求的科學性，更來源于其形成中的社會自治機制、協(xié)商機制和政府公信力。公共需求是一個動態(tài)概念，取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平和一定歷史時期人們的物質(zhì)和精神生活水平，公共服務(wù)指標的設(shè)定應(yīng)以人們的物質(zhì)和精神需求為前提，從了解公眾需求的方式來講，越來越體現(xiàn)為開放的公眾參與和協(xié)商機制。目前，我國的公共服務(wù)供給決策是一種自上而下的機制，加之基層民眾缺乏公共服務(wù)需求的有效表達

18、機制，決策者不能準確了解和掌握基層民眾的公共服務(wù)需求，在實踐中導致基本公共服務(wù)供給與需求不相適應(yīng)，結(jié)構(gòu)失衡，對公共需求的動態(tài)適應(yīng)性較弱，供給過剩和短缺現(xiàn)象并存。為此，應(yīng)改變現(xiàn)有的“自上而下”的公共服務(wù)供給決策體制為“自下而上”的供給決策體制，明確劃分中央與地方公共服務(wù)供給的責任。在提供民生類公共服務(wù)中，由于地方政府在地理上更接近當?shù)毓?，更了解當?shù)毓卜?wù)的需求，也更便于公民參與服務(wù)決策，因此地方政府較中央政府具有更大的優(yōu)勢。世界銀行1997年的發(fā)展報告認為，“最明白無誤和最重要的原則是，公共物品和服務(wù)應(yīng)當由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供”。從當代分權(quán)改革實踐看，許多國家通過權(quán)力下

19、放，將公共服務(wù)的責任、決策權(quán)、財權(quán)等管理權(quán)限，從中央下放給地方政府，特別是基層政府，調(diào)動了地方政府的積極性。(二)整合需求通過科學的方式和方法整合需求，最大限度地提高公共服務(wù)的效率。公共需求是為維持社會經(jīng)濟生活、維持社會再生產(chǎn)正常運行、維護市場經(jīng)濟正常秩序，而必須由政府集中執(zhí)行和組織的社會職能的需要，是社會公眾在生產(chǎn)、生活、工作中共同的需要，它不是一般意義上的人人有份的個人需要，也不是個人需要的簡單相加。公共需求是一個動態(tài)概念，在不同的生產(chǎn)力發(fā)展水平下與不同的歷史時期各不相同。政府應(yīng)以公民需求為導向，形成一套建立在包括公共選擇的民主過程和調(diào)查分析的科學程序基礎(chǔ)上的需求整合機制，準確判斷公共需求

20、的種類和數(shù)量，明確公共物品供給的步驟和方式。為了公民真實表達偏好，需要形成暢通的公民需求表達渠道；為了便于科學分析，需要構(gòu)筑反映公民公共物品供需的信息平臺。同時推動政府轉(zhuǎn)型，提升政府服務(wù)職能。公共服務(wù)產(chǎn)品的提供以公共需求為導向，由于公共需求的多樣、多層、多元，就目前的財力實際狀況看，只能把公共服務(wù)產(chǎn)品的供給定位在?；?、促均等上，除此之外的公共服務(wù)項目，可交給市場去做。政府應(yīng)通過多樣化的制度安排，收集轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求信息，并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，對公共服務(wù)供給做出規(guī)劃安排，明確公共服務(wù)供給的基本類型、總體規(guī)模、具體標準、先后順序和空間分布。同時，根據(jù)分類管理的原則，選定公共服務(wù)市場化

21、改革的具體領(lǐng)域，確定公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)的具體品種、數(shù)量質(zhì)量標準和操作思路。根據(jù)公民的需求而不是政府的需求來提供公共服務(wù)是新公共管理的核心理念。但是，公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的需求是無限的，其預期隨著社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和政府的承諾而不斷增大，其中，政府的承諾是公眾預期的直接依據(jù)，因此，政府在做出承諾時一定要量力而行，要根據(jù)人力、物力、財力對能提供什么樣的公共服務(wù)有一個準確的判斷，也就是說，政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量應(yīng)該有一個各方一致認同的標準，才能使公共服務(wù)向最優(yōu)化發(fā)展，維護良好的秩序。“政府在提供公共服務(wù)時，既要考慮到公民的需求層次，又要考慮到自身能力的限制，實現(xiàn)公共服務(wù)需求與供給的平衡。兩者只有有機的結(jié)合起來，實現(xiàn)公共服務(wù)需求和供給的平衡，才能科學界定一國政府在具體歷史階段提供公共服務(wù)的基本內(nèi)容和重點及責任范圍，實現(xiàn)公共服務(wù)的科學發(fā)展。”2(三)引導需求人的需求是無限的，但是自然資源和物質(zhì)財富是有限的。無限的需求與有限的資源和財富之間的矛盾是人類需要面對的一對永恒矛盾。如何解決這一矛盾體現(xiàn)著人類的智慧，也考驗著歷朝歷代政府的能力。政府提供公共服務(wù)時，應(yīng)對公民的需求