黨國英農村發(fā)展需要新一輪制度創(chuàng)新

1、黨國英農村發(fā)展需要新一輪制度創(chuàng)新    一、農村改革為什么會取得成功？ 中國農村改革的主要成就是：（1）農產品供應極大豐富，城鄉(xiāng)人民的生活水平大大提高，絕大多數(shù)在人民公社體制下過著貧困生活的農民開始過上溫飽日子。（2）家庭聯(lián)產承包制極大改變了農村社會經濟結構，為農村社會的現(xiàn)代化創(chuàng)造了基礎。家庭聯(lián)產承包制能不能成為農村經濟專業(yè)化和農業(yè)規(guī)模經營的制度基礎？人們曾經對此有所懷疑。我國農業(yè)“產業(yè)化”近幾年的長足發(fā)展證明，這種懷疑沒有充分根據(jù)。（3）農村經濟的成長給整個國民經濟的增長作出了重要貢獻。在農村經濟的高速成長時期，農村經濟對國內生產總值增長的貢獻達75.

2、4（1993年），1993年后，由于國民經濟的整體格局發(fā)生重大轉變，農村經濟的相對份額下降，但農村經濟的成長對國內生產總值增長的貢獻仍達47.2。（4）家庭聯(lián)產承包制使農村經濟體制發(fā)生重要轉變，并促進了農村社會關系的逐步變化和農民思想觀念的逐步更新。 家庭聯(lián)產承包制得以在1978年后迅速推廣，首先歸功于中國農民的創(chuàng)造精神。中國農民勇敢地沖擊人民公社制度并取得成功的主要社會條件是：（1）人民公社制度所包含的各種內在矛盾在后期由于政治運動的推波助瀾而加劇，特別是這個制度對農業(yè)生產力的破壞已危及到農民的生存，農民對抗這個制度的風險顯著降低。（2）農村是計劃經濟的薄弱環(huán)節(jié)，因而改革也易于從這里突破。（

3、3）人民公社時期農村社會的一個重要情況是大部分地區(qū)鄉(xiāng)村精英與普通農民的利益比較一致，前者能與普通農民一起共同反對人民公社制度。當時的迅速變革固然與新制度符合農民利益有關，但從變革的可操作性上看，農民內部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進行的重要條件。 農村改革的很大成功也離不開黨的第二代領導人的遠見卓識與行動魄力。1978年之前，我國農村事實上已經先后出現(xiàn)過三次“包產到戶”，但都遭到嚴厲批判。1978年后，以鄧小平為代表的黨的第二代領導人取得了穩(wěn)固的領導地位，給農村改革提供了政治條件。 家庭聯(lián)產承包制與集體經濟制度相比所具有的制度優(yōu)勢是農村改革成功的關鍵因素。

4、（1）從根本上說，家庭聯(lián)產承包制適合現(xiàn)階段我國農業(yè)生產力的性質。農業(yè)生產本身的特點使家庭聯(lián)產承包制改革具有較大的可操作性。（2）家庭聯(lián)產承包制直接把家庭收入與家庭的生產投入結合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產條件下的農民的“搭便車”行為，產生了制度的激勵功能。改革前我國農村生產在管理中也有某些責任制形式，但一般沒有實行“聯(lián)產”制度，或者“聯(lián)產”僅止于作業(yè)組，其激勵功能極為有限。（3）家庭聯(lián)產承包制大大降低甚至取消了某些農業(yè)集體生產的監(jiān)督管理成本。由于農業(yè)生產的特殊性，對農業(yè)勞動者勞動投入的質量、數(shù)量進行監(jiān)控的成本極為高昂，家庭聯(lián)產承包制的實行實際上基本取消了這種監(jiān)控成本。（4）農民在相

5、當大的程度上獲得了生產自主權，為農業(yè)生產實現(xiàn)資源合理配置創(chuàng)造了重要條件。 二、農村社會經濟發(fā)展處于重要轉折關頭 1·家庭聯(lián)產承包制在根本上仍適應我國農村生產力發(fā)展的要求，但這一制度的內在矛盾始終存在，并有日益加劇的傾向。家庭聯(lián)產承包制在實踐中始終包含兩種矛盾。第一，承包權與所有權的矛盾。矛盾的兩方是：村干部代表的集體所有權與農民擁有的承包權。農民擁有的承包權體現(xiàn)了農民的直接利益，而農民的利益應該是約束集體所有權行使的根本因素。但是，由于集體所有權由村干部來代表，而村干部在多大程度上服從農民的利益，取決于村干部的素質和村民對村干部的監(jiān)督能力，而通常這兩點由外在因素決定，并不能得到保證。

6、第二，承包權設計與承包制功能的矛盾。在我國現(xiàn)階段，承包權的設計在考慮效率的同時，還要考慮農村社會保障乃至農村社會穩(wěn)定問題，二者之間是有矛盾的。承包權設計與承包制功能的矛盾實際上也是承包制功能之間的矛盾。這個矛盾是當前繼續(xù)落實家庭聯(lián)產承包制所面臨的一個非常復雜的問題。不難理解，我國農業(yè)和農村經濟能否在下一世紀繼續(xù)保持繁榮，農村社會能否穩(wěn)定，取決于我們能否調和好上述矛盾。調和上述矛盾的難度以及需要采取的對應措施，依賴一定的社會經濟條件。目前我國農村某些社會經濟條件的變化在加深家庭聯(lián)產承包制的內在矛盾。 2·農業(yè)經濟的組織基礎脆弱，難以支撐農村經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。80年代以來，中國的糧食供

7、給過剩大約5年一個周期。這種情形給農村實現(xiàn)穩(wěn)定的制度變遷造成困難。出現(xiàn)短周期的原因何在？一是分散的、數(shù)量龐大的農民手里的存糧增長速度（13年增長8倍）大大超過商品糧的增長速度，而這部分糧食對價格變動極為敏感，在我國商品糧需求相對不足（約為總產量的30，發(fā)達國家?guī)缀跏?00）的情況下，農民存糧形成的糧食供給很容易在價格誘導之下對市場產生的巨大沖擊。二是農民種植糧食面積以保住口糧為基礎，為市場種植的糧食也對價格的反應極為敏感。兩方面的因素使糧價大漲大跌很難避免。能否通過信息引導、合同約束等辦法來穩(wěn)定糧食供給？很難。因為土地非常細碎地分散到數(shù)量龐大、文化水平很低的農戶手里，農戶為享有公共信息資源和制

8、度資源而發(fā)生的邊際私人成本可能接近甚至高于他的邊際收益，農戶很難采取一種讓宏觀經濟調控者感到滿意的行為。概言之，一個社會與分散、弱小的農戶很難有穩(wěn)定的合作，對農戶的行為很難有穩(wěn)定的預期。 3·鄉(xiāng)村權勢階層崛起，普通農民的社會力量減弱，農村制度創(chuàng)新主體缺位。鄉(xiāng)村權勢階層的構成主要是：村級干部，鄉(xiāng)村先富裕起來的人，一部分鄉(xiāng)級干部。后者包括鄉(xiāng)級主要官員，以及鄉(xiāng)村信用機構、糧食收購機構、司法機構、土地管理機構、民政機構等能夠對農民收費、罰款的機構的主要干部。鄉(xiāng)村權勢階層特別是鄉(xiāng)村干部已有相對獨立于普通農民的利益要求。鄉(xiāng)村權勢階層崛起以后，中央土地承包政策在基層落實難度大，一些政策在基層事實上

9、受到抵觸。調查表明，鄉(xiāng)村干部對“兩田制”、“三田制”和撮合“種糧大戶”有強烈偏好。這些現(xiàn)象所反映的實質問題是，村干部所支配的土地所有權和土地發(fā)包權在強化，而農民的土地承包權在弱化。鄉(xiāng)村權勢階層從農民中分化出去以后，普通農民的經濟實力與社會組織程度已經不堪承擔制度創(chuàng)新的任務。 4·我國農村經濟政策的缺陷日益明顯。至今土地到底屬于哪一級在實踐中沒有理清楚，這是承包關系不穩(wěn)定、土地糾紛發(fā)生的重要原因之一。政策也沒有說明什么人可以承包土地，即什么人算是集體組織的成員。農民認為婚姻關系增加的人口應該分配土地，產生了不斷調整土地的壓力。此外，我國地域遼闊，各地農村社會經濟條件差異很大，使中央在出

10、臺政策時常常不得不講“因地制宜”，但這個做法也給地方不執(zhí)行中央的政策造成借口，使中央的政策在具體貫徹時大打折扣，并造成中央政府和地方政府之間反復“討價還價”的無效率的政策磨合。 5·我國農村還存在社會穩(wěn)定的壓力。社會穩(wěn)定程度與農民的經濟地位、農民的組織程度以及農民社會的權威結構有密切關系，因此，只能通過社會關系的全面調整來解決農村社會的穩(wěn)定問題。 三、農村新一輪制度創(chuàng)新必須解決的問題 1·深化農村土地制度改革。土地制度變革的目標約束主要有兩個：第一，效率目標。實現(xiàn)這個目標要求土地承包期盡可能延長，以及土地承包權得到法律的嚴格保障，并得以通過市場進行流轉。強化效率目標的約束，

11、實質上是強化農民的土地承包權，弱化鄉(xiāng)村干部的土地發(fā)包權。第二，公平目標以及與此相關的農村社會穩(wěn)定目標。實現(xiàn)這個目標首先要設定土地的最大承包面積，以防止土地占有的過分集中和“大地產”的出現(xiàn)；其次要設定以農業(yè)為主業(yè)的家庭（簡稱農業(yè)勞動家庭）的最小土地承包面積，以保障這些家庭的基本生活。 2·農村經濟、行政管理體制改革。主要是逐步實行經濟、行政管理分開，加強村級民主選舉，實現(xiàn)鄉(xiāng)村干部隊伍消腫。 3·改革鄉(xiāng)村財政預算體制。主要是堅決實行中央關于承包費收入納入農民負擔計算范圍的政策，并考慮實行“費改稅”的改革，稅目設置和征稅對象認定要合理。農民負擔和土地使用權之間的關系必須明確。 4·為使新一輪