探索“彈性出讓” 推行多元化租賃

1、探索 “ 彈性出讓 ” 推行多元化租賃 對工業(yè)用地出讓制度的調(diào)研與思考 完善土地有償使用制度有關(guān)政策研究課題組編者按:日前出臺的國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見在加強(qiáng)土地政策支持和引導(dǎo) 方面要求,嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地最低出讓價標(biāo)準(zhǔn),探索工業(yè)用地彈性出讓和年租制度。這一點引起了業(yè)界對 工業(yè)用地管理及其招拍掛制度的關(guān)注。土地市場整治作為 “ 兩整治一改革 ” 的重點之一,工業(yè)用地市場的建 設(shè)與完善也在其中。前不久,由國土資源部咨詢研究中心和國家土地督察上海局聯(lián)合組成完善土地有償使用制度有關(guān)政 策研究課題組,赴上海市、浙江省及有關(guān)市、縣進(jìn)行了深入調(diào)研 , 了解現(xiàn)行土地有償使用制度的形式,重 點

2、對工業(yè)用地管理及其出讓制度實施等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)查分析,形成了改進(jìn)工業(yè)用地管理及其招拍掛出讓制 度的政策建議。本期編發(fā)其課題成果,僅供大家探討交流。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知(國發(fā) 2006 31號對工業(yè)用地有償使用的形式進(jìn)行 了改革,由過去以協(xié)議出讓為主,伴有土地使用權(quán)出租、作價出資、外商投資企業(yè)收取場地使用費等形式, 整體轉(zhuǎn)向招拍掛出讓方式。 2009年全國工礦倉儲用地供應(yīng) 11.94萬公頃,同比增加 44.1%,其中出讓 11.40萬公頃(同比增加 43.7%,占工礦倉儲用地供應(yīng)總量的 95.5%(與 2008年基本持平;招拍掛出讓占出 讓總量的 84.0%(90%以上為掛牌出讓,

3、同比提高 2.5個百分點。工業(yè)用地招拍掛出讓制度較好地發(fā)揮了市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用, 在落實保增長、 擴(kuò)內(nèi)需、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)中發(fā)揮了重要作用。因此,工業(yè)用地招拍掛出讓制度必須堅持,但是同 其他各項改革一樣,這項制度也需要在實踐中不斷深化與完善。由于工業(yè)項目的產(chǎn)業(yè)性、帶動性和科技性等特點,決定了工業(yè)用地招拍掛出讓具有不同于其他經(jīng)營性 用地招拍掛出讓的特殊性和復(fù)雜性,建議從完善土地供應(yīng)政策、規(guī)范制度設(shè)計和健全操作程序等方面,對 工業(yè)用地使用權(quán)出讓的全過程,進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化?，F(xiàn)存問題:工業(yè)用地招拍掛出讓與產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、企業(yè)意向難以及時對接當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛出讓制度在實踐中

4、存在以下問題需要加以解決:首先,招拍掛出讓地塊未必符合工業(yè)項目用地需求,難以實現(xiàn)節(jié)約集約利用。在招拍掛政策出臺之前,工業(yè)用地采用的是 “ 先立項后供地 ” 的模式,用地規(guī)模是按照工程項目建設(shè)用 地指標(biāo)或工程設(shè)計規(guī)范予以確定。招拍掛制度全面實施后,采用的是 “ 先土地后項目 ” 模式,根據(jù)土地出讓 方案確定供給地塊。 目前這種供地模式雖然按行業(yè)代碼、 地區(qū)分類, 對工業(yè)用地設(shè)定了五項規(guī)劃控制指標(biāo), 但不一定符合具體項目對用地的需求。因此招拍掛獲得的地塊面積、形狀、位置等與具體項目的合理用地 需求存在差異。這不利于土地的優(yōu)化配置和高效利用。其次,單一的 “ 價高者得 ” 的市場規(guī)則,有礙于工業(yè)區(qū)域

5、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實現(xiàn)。開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)按照各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,對入園區(qū)的工業(yè)項目均有明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和入園評估條 件。而現(xiàn)實中以掛牌為主、 “ 價高者得 ” 的市場規(guī)則,以及不設(shè)置競買人資格條件限制的規(guī)定,降低了項目 的可控性,加大了項目的落實難度,不利于園區(qū)優(yōu)選高新產(chǎn)業(yè)和有發(fā)展前景的項目。再其次,招商項目不一定能夠競得土地,增加了企業(yè)投資的不確定性。與協(xié)議出讓相比,工業(yè)用地招拍掛特別是掛牌和拍賣,企業(yè)主將面臨 “ 三個不知道 ” ,即不知道企業(yè)用 地成本是多少,不知道能否競得土地,不知道工程何時能開工。給地方政府定向招商項目以及有特長企業(yè) 項目的引進(jìn)造成困難,削弱了企業(yè)主對工業(yè)企業(yè)投資的意愿。最后,

6、招拍掛程序較復(fù)雜,競得土地時間較長。招拍掛出讓工業(yè)用地,與以前相比增加了審批環(huán)節(jié),加長了報批材料運轉(zhuǎn)時間。據(jù)上海一些開發(fā)區(qū)反 映,與協(xié)議出讓土地相比,征求相關(guān)部門意見由 6個增到 16個。從參與招拍掛的準(zhǔn)備工作,到與市、縣政 府簽訂土地出讓合同,約需一年時間,到最后取得土地證并正式開工約需兩年。面對瞬息萬變的市場,企 業(yè)(尤其是高新企業(yè)常常因此錯過時機(jī),迫切要求精簡手續(xù),縮短審批周期。政策建議:探索彈性供地,優(yōu)化出讓方式,研究退出機(jī)制和多元化租賃 針對不同行業(yè)門類的工業(yè)項目,合理選擇出讓方式。不同類型的工業(yè)項目,對產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)技術(shù)水平、環(huán)境保護(hù)的要求不同,對環(huán)境的影響也不同。在 堅持工業(yè)用地

7、招拍掛出讓制度的基礎(chǔ)上,要突出工業(yè)用地特點,合理選擇出讓方式。通過土地供應(yīng)調(diào)控, 推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一方面,建議出臺支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地政策。優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目、低碳 產(chǎn)業(yè)項目、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目、對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整具有戰(zhàn)略意義的重大工業(yè)項目以及特定用途 重大項目的用地需求,允許這些類型的項目采用協(xié)議出讓方式,但要嚴(yán)格規(guī)定協(xié)議出讓范圍,嚴(yán)把協(xié)議出 讓程序,確保信息公開透明,杜絕暗箱操作和腐敗行為的產(chǎn)生。由國家和省兩級政府確定,細(xì)化協(xié)議出讓 的產(chǎn)業(yè)用地范圍,建立嚴(yán)格的評估制度,進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、科技、發(fā)改、環(huán)保、國土等部門之間的協(xié)調(diào), 落實產(chǎn)業(yè)類型評估和認(rèn)

8、定工作,由國土資源管理部門確認(rèn)是否屬于協(xié)議出讓范圍。另一方面,對于符合國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重要項目,建議區(qū)別情況采用邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)和競價招標(biāo)等 招標(biāo)方式,并對競買人資格審查、標(biāo)的物規(guī)劃建設(shè)要求等方面作出具體規(guī)定。如:對工程建設(shè)有特殊工藝、 地塊區(qū)位有嚴(yán)格要求的,對具備申請資格的人,可采用 “ 帶方案 ” 出讓方式;對投資量大、施工復(fù)雜的工程, 可設(shè)置企業(yè)注冊資本、企業(yè)信譽(yù)等條件。但對上述限制條件的設(shè)置不能是 “ 量身定做 ” ,必須保證可參與的 競買人不是唯一的。對于競價招標(biāo)的,要通過建立綜合評標(biāo)體系(包括技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)選出有資格競標(biāo) 的企業(yè),再通過集合競價、集體議標(biāo),采取電腦隨機(jī)抽取專家進(jìn)行評

9、標(biāo),由此通過高科技防腐手段和 “ 綜合 條件最優(yōu)者得 ” 的綜合評標(biāo),確定土地受讓人。對于量大、面廣的鼓勵類和允許類工業(yè)項目用地,采用掛牌 方式,但應(yīng)為競買人設(shè)置必要的前置條件。 完善土地供應(yīng)信息發(fā)布制度,推行項目用地預(yù)申請制度。目前,地方在供地信息公示和出讓地塊公告方面,在一定程度上存在著公布時間短、范圍窄的問題, 競買人因來不及認(rèn)真研究相關(guān)信息資料而導(dǎo)致招拍掛競買不充分,甚至有的企業(yè)盲目決策,倉促上陣。因 此,應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)用地供應(yīng)計劃的編制程序(包括供地總量、類型和地塊劃分,完善供應(yīng)地塊信息 發(fā)布制度。同時, 進(jìn)一步健全并推行工業(yè)用地預(yù)申請制度, 通過預(yù)申請環(huán)節(jié)及時了解企業(yè)對工業(yè)用地的

10、需求狀況, 以合理安排工業(yè)用地的出讓規(guī)模、時序,評估確定不低于規(guī)定最低價的出讓底價,保障必需的工業(yè)用地。 對于允許協(xié)議出讓的工業(yè)項目,若有兩個以上的企業(yè)預(yù)申請,則應(yīng)轉(zhuǎn)入競價方式。對于采用拍賣方式供地 的,通過項目用地預(yù)申請,可防止土地流拍,發(fā)揮調(diào)節(jié)土地供應(yīng)、穩(wěn)定土地市場的作用。 實行出讓受讓雙向監(jiān)督,充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。土地招拍掛出讓方式是在土地公有制下體現(xiàn)公開、公平、公正原則的最佳選擇。但在具體實施中,仍 需對土地出讓全過程以及對國有土地使用權(quán)的出讓者(市、縣人民政府和受讓者(土地使用權(quán)人依法 進(jìn)行監(jiān)督。通過對土地出讓 “ 前、中、后 ” 實行全程監(jiān)督,遏制出讓、受讓雙方的違法違規(guī)行為

11、,對跟蹤發(fā) 現(xiàn)的問題嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定予以認(rèn)真查處,最大限度地減少土地違法損失,確保工業(yè)用地供應(yīng)和使用的合 法合規(guī)。建議實行出讓、受讓雙向監(jiān)督,特別要注意發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。國家土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對土地 利用行為的監(jiān)督檢查,作為第三方來監(jiān)督地方政府和出讓方,并由國家特邀監(jiān)察專員配合,重點督察出讓 方四方面情況:其一,是否正確貫徹執(zhí)行國家關(guān)于工業(yè)用地有償使用的政策和法律規(guī)定。其二,在招拍掛 出讓具體操作中是否真正做到公開、公平、公正,有無為某一企業(yè) “ 量身定做 ” 出讓條件的嫌疑。其三,是 否存在低價出讓工業(yè)用地,擅自調(diào)整土地用途的情況。其四,是否按規(guī)定及時發(fā)布相關(guān)出讓信息等。 與此同時,加強(qiáng)

12、對土地受讓方的監(jiān)管,重點檢查受讓方三方面情況:是否存在提供虛假信息情況;是 否存在惡意串通、陪標(biāo)、圍標(biāo)情況;是否履行了土地出讓合同規(guī)定的相關(guān)義務(wù)等。 調(diào)整工業(yè)用地出讓年限,探索建立工業(yè)用地退出機(jī)制。城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(1990年 5月 19日國務(wù)院令第 55號規(guī)定,工業(yè)用地 使用權(quán)出讓最高年限為 50年。各地在設(shè)定工業(yè)用地出讓年限時,往往就高不就低,一律以最高年限 50年 為出讓期限。這樣既可增加地方政府 “ 土地財政 ” 收益,又可使企業(yè)達(dá)到利用土地作為投資產(chǎn)品實現(xiàn)保值的 目的。據(jù)浙江省對全省私營企業(yè)的調(diào)查,企業(yè)正常成長周期為 812年,出讓最高年限為其 45倍。國有 企業(yè)

13、成長周期可能長些,因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)停并轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等原因,其成長周期也遠(yuǎn)達(dá)不到 50年。 顯然,按照最高年限出讓工業(yè)用地不盡合理和科學(xué)。過長的出讓年限容易導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象。由于企業(yè)用地特別是工業(yè) 用地缺乏退出機(jī)制,或者退出機(jī)制不健全,導(dǎo)致政府難以依法介入處理由此產(chǎn)生的相關(guān)問題,形成 “ 政策真 空 ” 。杭州市在工業(yè)用地出讓合同中,曾就土地退出事宜提出相關(guān)要求,但因國家無明文規(guī)定又缺少上位法 的支撐,按合同操作難度很大。據(jù)浙江、上海等地一些開發(fā)區(qū)和工業(yè)企業(yè)的意見,工業(yè)用地出讓年限 10 20年為宜,最多不超過 30年。建議國土資源部與國家發(fā)改委等部門協(xié)調(diào),出臺

14、新的產(chǎn)業(yè)目錄,并按照新 目錄根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的生命周期、企業(yè)規(guī)模,合理調(diào)整項目用地出讓年限,降低企業(yè)用地成本,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更 新優(yōu)化。針對工業(yè)用地利用中存在的諸多問題,建議對工業(yè)用地的收回、回購、轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制深入研究,完 善法規(guī)并制定相應(yīng)的細(xì)則或具體辦法,以緩解工業(yè)用地的供需矛盾。 完善土地有償使用制度,推行多元化土地租賃方式。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式,在繼續(xù)推行和完善國有土地出讓制度的前提下,把租 賃作為出讓方式的補(bǔ)充,并實行多元化租賃方式。一是國家直接將國有土地出租給企業(yè)主,雙方簽訂土地 租賃合同,規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。二是原劃撥土地因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途 后,依法應(yīng)當(dāng)有償使用的,可以實行租賃。三是為支持中小企業(yè)發(fā)展,對于用地量小不宜單獨供地的,可 以向其租賃符合要求的標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房。國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)不得低于出租底價或按國家規(guī)定的 最低地價折算的最低租賃標(biāo)準(zhǔn)。租金一般按年支付或按租賃合同約定支付。按年支付租金隨行就市,按合 同約定支付租金的要定期調(diào)整。租期分為短期和長期兩種,具體按土地用途決定,但租期最長不得