金融監(jiān)管競爭、沖突與協(xié)調(diào)——兼論我國混業(yè)監(jiān)管的制度選擇

1、金融監(jiān)管競爭、沖突與協(xié)調(diào)兼論我國混業(yè)監(jiān)管的制度選擇    在我國經(jīng)濟(jì)以前所未有的水平高速發(fā)展并逐漸融入全球市場的背景下，良好和健全的金融體系的重要性日益凸顯。我國金融業(yè)目前正處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期，完善金融監(jiān)管體制，提高金融監(jiān)管能力成為刻不容緩的任務(wù)。1 其中，如何應(yīng)對因金融創(chuàng)新和混業(yè)發(fā)展而加劇的監(jiān)管部門之間的競爭與沖突，構(gòu)建適應(yīng)我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制，就是一個相當(dāng)突出的問題。2003年商業(yè)銀行法修訂和2005年證券法修訂時，以“國家另有規(guī)定的除外”的但書形式，為混業(yè)經(jīng)營的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留了空間。但是，對于與此相應(yīng)的金融監(jiān)管

2、體制的調(diào)整，立法部門并未明確化，只作了原則性的規(guī)定。面對以英國金融服務(wù)局為代表的單一監(jiān)管架構(gòu)晚近以來的流行，關(guān)于在我國設(shè)立某種形式的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲不絕于耳。然而，且不論單一架構(gòu)本身是否是理想監(jiān)管模式這一問題迄今并無定論，更為重要的問題是，這樣一個體制是否適合中國。單一監(jiān)管所賴以立足的成熟的市場體系和監(jiān)管實(shí)踐，所意味著的巨大的機(jī)構(gòu)和制度融合成本，以及隨之而來的監(jiān)管權(quán)力的高度集中等等，都令人不得不慎重考慮制度移植中的“排斥反應(yīng)”。從中國目前的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，建立分業(yè)監(jiān)管基本格局基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決關(guān)鍵監(jiān)管沖突，同時保持適度監(jiān)管競爭，也許是更優(yōu)選擇。本文分為五個部分。第一部分討論金融競爭和沖突的

3、原因、表現(xiàn)形式和可能導(dǎo)致的結(jié)果。第二部分分析金融集團(tuán)的發(fā)展對于金融競爭和沖突的影響。在此基礎(chǔ)上，第三部分討論作為應(yīng)對方案的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的兩種路徑。第四部分結(jié)合我國金融監(jiān)管體制的演變與特點(diǎn)，論證較之單一監(jiān)管架構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制更為可取，并就我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的健全和完善提出建議。最后是一個簡短的結(jié)論。一、金融監(jiān)管競爭與沖突(一) 金融監(jiān)管競爭在金融監(jiān)管權(quán)被多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享的任何體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競爭都不可避免。實(shí)踐永遠(yuǎn)不會始終被規(guī)則束縛，即使是在嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制下，金融創(chuàng)新以及由此產(chǎn)生的非傳統(tǒng)金融產(chǎn)品也會帶來產(chǎn)品定性和監(jiān)管權(quán)歸屬的問題。而在混業(yè)經(jīng)營體制下，無論是采取全

4、能銀行還是控股公司形式，不同性質(zhì)金融業(yè)務(wù)之間的相互交叉和滲透都大為加強(qiáng)，使得金融監(jiān)管的競爭更加凸顯。按照公共選擇理論，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集團(tuán)各自特殊利益角力和妥協(xié)的結(jié)果。2 不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面不可避免的會更多受到各自部門內(nèi)利益集團(tuán)（亦即監(jiān)管對象）的壓力和影響，另一方面自身在爭取監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管資源方面也有其特定利益。因此，現(xiàn)實(shí)中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是傾向于盡力維持自己的監(jiān)管范圍，同時積極進(jìn)入和消減其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)的勢力范圍。這種監(jiān)管競爭被形象的稱為“地盤之爭”（turf war）。 金融監(jiān)管競爭被廣為詬病的一個可能產(chǎn)物是所謂“競次”現(xiàn)象（race to the bo

5、ttom），即監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了取悅本部門利益集團(tuán)、吸引潛在監(jiān)管對象或擴(kuò)展監(jiān)管勢力范圍，競相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致削弱整體監(jiān)管水平，損害消費(fèi)者（投資者）和社會公共利益。一般來說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，競次風(fēng)險就越大。與此相關(guān)的另一個可能后果是“監(jiān)管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同產(chǎn)品的不同金融機(jī)構(gòu)因受到不同監(jiān)管者的監(jiān)管，造成規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法實(shí)踐上的不一致，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)嘗試改變其類屬，以便將自己置于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松或者監(jiān)管手段最平和的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄之下。3 不過，不應(yīng)過分高估上述問題的嚴(yán)重性。就競次現(xiàn)象而言，一方面，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、監(jiān)管體制相對集中的情況下，競次問

6、題并不會十分突出；更重要的是，通過為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定更為清晰的監(jiān)管目標(biāo)和任務(wù)，并建立和落實(shí)有效的問責(zé)機(jī)制，競次傾向可以得到抑制。畢竟，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要為自己的監(jiān)管失敗承擔(dān)責(zé)任。就監(jiān)管套利而言，該問題主要同以經(jīng)營主體/機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管劃分標(biāo)準(zhǔn)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式相聯(lián)系，通過向著眼于金融產(chǎn)品/業(yè)務(wù)的“功能監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變，并加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，有可能加以解決。即使無法完全解決，監(jiān)管套利對于金融市場而言也未必全無益處。4金融監(jiān)管競爭擁躉的理由植根于傳統(tǒng)的“分權(quán)與制衡”理念、金融機(jī)構(gòu)的選擇自由、以及對于監(jiān)管彈性的追求。面對日益細(xì)化和復(fù)雜的金融市場，監(jiān)管機(jī)構(gòu)每每力有不逮，難免出現(xiàn)判斷錯誤?；诖饲疤?，多“腦”

7、思考、多“眼”監(jiān)督的監(jiān)管體制，比集中判斷的單一監(jiān)管更有利于減少監(jiān)管決策錯誤。5 更為重要的是，在合而為一的綜合監(jiān)管體制下，失去了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的制衡，將沒有力量制約監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能的過度監(jiān)管（over-regulation）：單一機(jī)構(gòu)的監(jiān)管會不可避免的趨向嚴(yán)苛死板，而對市場需求變得感覺遲鈍。保護(hù)金融經(jīng)營者免受這種“監(jiān)管狂熱”之害的關(guān)鍵，就是確保其有多個監(jiān)管者可供選擇，這種選擇自由可以成為獨(dú)斷和反復(fù)無常監(jiān)管政策的制約因素。6 （二）金融監(jiān)管沖突金融監(jiān)管沖突可以在兩層意義上加以理解。在基本意義上，金融監(jiān)管沖突是指由于監(jiān)管權(quán)限本身的劃分不清，或者由于金融創(chuàng)新的發(fā)展超出既有規(guī)則框架，而導(dǎo)致不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職

8、權(quán)/職責(zé)的沖突。如果說前者屬于立法疏漏，那么后者則是市場實(shí)踐發(fā)展的必然結(jié)果。這方面一個直觀的例子，就是邊緣金融產(chǎn)品或替代金融產(chǎn)品的出現(xiàn)。這些金融產(chǎn)品兼具不同傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的特征，游走于邊緣，難以完全歸入任何傳統(tǒng)金融部門。監(jiān)管沖突既可以表現(xiàn)為積極沖突，即不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)競相實(shí)施監(jiān)管，從而造成監(jiān)管重復(fù)（regulatory duplication），也可以表現(xiàn)為消極沖突，即不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)均回避或遺漏監(jiān)管，從而形成監(jiān)管真空（regulatory gap）。在另一層意義，也許也是更深刻的意義上，金融監(jiān)管沖突是指不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間因?yàn)楸O(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管理念、監(jiān)管方法（手段）乃至監(jiān)管文化方面的差異，在監(jiān)管實(shí)踐中所體現(xiàn)出

9、的矛盾和分歧。當(dāng)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)交集時，這種分歧可能演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的沖突；即使是在畫地為牢的情況下，金融市場和消費(fèi)者整體上也可能會因?yàn)檫@種分歧而受到不利影響。從監(jiān)管目標(biāo)上看，由于銀行同宏觀經(jīng)濟(jì)的密切聯(lián)系，銀行監(jiān)管者將防范系統(tǒng)風(fēng)險、維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定作為核心目標(biāo)；保險監(jiān)管者將保護(hù)保單持有人的利益作為核心目標(biāo)；證券監(jiān)管者則對投資者保護(hù)，確保市場公平、效率和透明，以及減少系統(tǒng)性風(fēng)險三個目標(biāo)給予同等重視。7 與監(jiān)管目標(biāo)相適應(yīng)，銀行和保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重于確保被監(jiān)管機(jī)構(gòu)清償能力（solvency）的審慎性監(jiān)管（prudential regulation），而證券監(jiān)管者在審慎性監(jiān)管之外，更注重通過對業(yè)務(wù)經(jīng)營行為（condu

10、ct of business）的監(jiān)管，確保市場的公平、效率和透明。在監(jiān)管目標(biāo)、理念和方法上的差異，經(jīng)過長期實(shí)踐，形成了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的監(jiān)管風(fēng)格或者說監(jiān)管文化。與較為溫和內(nèi)斂的銀行和保險監(jiān)管不同，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常更為強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)信息披露和自律監(jiān)管，依靠更為激進(jìn)的執(zhí)法手段處罰不當(dāng)行為人，遏制違規(guī)行為。這種立足于嚴(yán)格披露要求和嚴(yán)厲執(zhí)法措施的監(jiān)管文化，與銀行和保險監(jiān)管者側(cè)重監(jiān)管對象安全與穩(wěn)定的更為“家長式”（paternalistic）的監(jiān)管文化相去甚遠(yuǎn)。8二、金融集團(tuán)的發(fā)展及其影響作為金融混業(yè)經(jīng)營載體的金融集團(tuán)（financial conglomerates）近年來在全球范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，9 既使金融

11、監(jiān)管競爭與沖突問題變得更為現(xiàn)實(shí)，同時也對其有所強(qiáng)化。目前對金融集團(tuán)并無普遍適用的法律定義，就其基本內(nèi)涵而言，大致是指具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)，主要業(yè)務(wù)為金融業(yè)務(wù)，并且在銀行、證券、保險業(yè)務(wù)中至少從事兩種業(yè)務(wù)的企業(yè)集團(tuán)。10 金融集團(tuán)形式多樣，代表性類型包括全能銀行型、銀行母公司型和金融控股公司型。金融集團(tuán)的發(fā)展對于金融監(jiān)管提出了一系列問題，如集團(tuán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、集團(tuán)缺乏透明度、集團(tuán)內(nèi)交易帶來的風(fēng)險傳播和利益沖突、各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法獲得實(shí)施監(jiān)管所需要的充分信息等。在金融集團(tuán)銀證聯(lián)營乃至銀、證、保聯(lián)營的情況下，針對同一集團(tuán)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管之間的分歧會更為明顯，系統(tǒng)性穩(wěn)定目標(biāo)與消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)之間的沖

12、突會更加頻繁，不同監(jiān)管方法和監(jiān)管文化之間的碰撞也會更加激烈。11 在我國這樣一個金融法律制度尚不發(fā)達(dá)，金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)尚不豐富的國家，金融集團(tuán)發(fā)展的影響更多的體現(xiàn)在加劇了監(jiān)管的消極沖突，即因沒有監(jiān)管部門有效實(shí)施監(jiān)管而形成的監(jiān)管真空。我國雖然尚無金融集團(tuán)立法，但事實(shí)上的金融集團(tuán)已經(jīng)廣泛存在，其中既有歷史形成的特例，也有近年來金融市場變化及金融混業(yè)政策逐步開放的產(chǎn)物。由于缺乏明確規(guī)范，我國金融集團(tuán)的形態(tài)和結(jié)構(gòu)不一而足，大致可以分為三類：（1）由純粹控股公司控股下屬金融機(jī)構(gòu)形成的金融集團(tuán)；（2）由金融機(jī)構(gòu)設(shè)立/控股其它金融機(jī)構(gòu)形成的金融集團(tuán)；（3）由大型企業(yè)控股金融機(jī)構(gòu)形成的混合集團(tuán)。我國金融集團(tuán)在立法

13、滯后情況下的事實(shí)發(fā)展及其對監(jiān)管消極沖突的加劇作用，在德隆事件中表露無遺。德隆旗下有200余家關(guān)聯(lián)或控制企業(yè)，除工商企業(yè)外，還包括商業(yè)銀行、證券公司，信托公司、租賃公司等金融機(jī)構(gòu)，幾乎涉足了國內(nèi)所有金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域。金融與產(chǎn)業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)之間的資金融合，是德隆能夠迅速膨脹的重要原因。德隆事件充分顯示了金融集團(tuán)的發(fā)展對于監(jiān)管消極沖突的強(qiáng)化效果：金融集團(tuán)的監(jiān)管權(quán)限、市場準(zhǔn)入資質(zhì)及許可、金融業(yè)務(wù)與工商業(yè)務(wù)的聯(lián)營限制、集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的控制（“防火墻”制度）等關(guān)鍵制度均未建立，使得監(jiān)管操作無章可循，監(jiān)管對象有機(jī)可乘；而監(jiān)管溝通與信息共享以及應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位，則使得集團(tuán)風(fēng)險沒有得到及時的識別、評估和化解，導(dǎo)

14、致?lián)p失擴(kuò)大。三、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的兩種路徑金融監(jiān)管內(nèi)在的競爭和沖突，尤其是金融集團(tuán)的發(fā)展帶來的強(qiáng)化效果，使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制成為題中應(yīng)有之義。面對金融機(jī)構(gòu)界限的日益模糊，傳統(tǒng)的以經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)/產(chǎn)品作為監(jiān)管基礎(chǔ)的功能監(jiān)管，以使監(jiān)管權(quán)限的劃分更為合理；在此基礎(chǔ)上，通過牽頭監(jiān)管者、傘形監(jiān)管架構(gòu)乃至單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)等不同方式，協(xié)調(diào)監(jiān)管運(yùn)作。（一）從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管（institutional regulation, entity regulation）是指將金融機(jī)構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，即同一類型金融機(jī)構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管：銀行監(jiān)管由銀行監(jiān)管者負(fù)責(zé)，證券公

15、司監(jiān)管由證券監(jiān)管者負(fù)責(zé)，保險公司監(jiān)管由保險監(jiān)管者負(fù)責(zé)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。12 在機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下，特定類型金融機(jī)構(gòu)的所有監(jiān)管事項(xiàng)由相應(yīng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管者統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而不論其涉及何種金融業(yè)務(wù)。機(jī)構(gòu)監(jiān)管有其合理性，但隨著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元化，尤其是金融集團(tuán)的出現(xiàn)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法逐漸不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。最突出的表現(xiàn)就是，銀行、證券公司、保險公司等往往提供功能相似的金融產(chǎn)品，而這些業(yè)務(wù)卻受到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的監(jiān)管，形成監(jiān)管差別；監(jiān)管上的差別會導(dǎo)致激勵方面的差異，在其它市場條件不變的情況下，會使得市場競爭條件出現(xiàn)差別，不利于公平競爭。 相比之下，功能監(jiān)管（functional regulation）

16、的基本理念是，相似的功能應(yīng)當(dāng)受到相同的監(jiān)管，而不論這種功能由何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)行使。13 在金融監(jiān)管領(lǐng)域，功能監(jiān)管概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代早期的美國，在此之后成為美國歷次金融改革法案的必備話題，并最終在1999年的金融服務(wù)現(xiàn)代化法（Gramm-Leach-Bliley Act, 以下簡稱GLBA）中得以確立。14 GLBA“規(guī)定了功能監(jiān)管，由州和聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)，州和聯(lián)邦證券監(jiān)管者統(tǒng)轄證券業(yè)務(wù)，州保險委員會負(fù)責(zé)保險經(jīng)營和銷售將最有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管者置于其最熟悉的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域”。15 為了體現(xiàn)功能監(jiān)管理念，GLBA廢除了聯(lián)邦證券法對于商業(yè)銀行的適用豁免，要求商業(yè)銀行的大部分證券業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交

17、單獨(dú)的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)或子公司進(jìn)行，并接受SEC的監(jiān)管。 同時，為了解決功能監(jiān)管下金融創(chuàng)新產(chǎn)品在監(jiān)管歸屬上的潛在爭議，GLBA第205節(jié)專門規(guī)定了對“新混合產(chǎn)品”（new hybrid product）的監(jiān)管權(quán)：原則上新混合產(chǎn)品歸屬SEC監(jiān)管，但SEC在制訂規(guī)則之前，應(yīng)就與新混合產(chǎn)品有關(guān)的證券商注冊要求與聯(lián)邦儲備委員會（以下簡稱“聯(lián)儲”）協(xié)商并取得一致。在適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元化、強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，功能監(jiān)管優(yōu)勢明顯。但是，如上文所述，在涉及整體風(fēng)險和清償能力的審慎性監(jiān)管方面，功能監(jiān)管并不能完全滿足需要。這一點(diǎn)在金融集團(tuán)的監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為突出：在各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融集團(tuán)各種業(yè)務(wù)實(shí)施功能監(jiān)管的同時，還需要有

18、一個機(jī)構(gòu)從整體上把握金融集團(tuán)的風(fēng)險和清償能力，實(shí)施審慎性監(jiān)管。為此，GLBA明確規(guī)定聯(lián)儲作為金融控股公司的總體監(jiān)管者，或所謂“傘形監(jiān)管者”（umbrella regulator），對于金融控股公司及其子公司擁有法定監(jiān)管權(quán)，有權(quán)基于審慎性需要，對其財務(wù)、風(fēng)險和合規(guī)情況等進(jìn)行檢查，并隨時要求其提交有關(guān)報告。16（二）單一監(jiān)管：最佳選擇？截至2005年，已有至少50個國家在不同程度上確立了綜合監(jiān)管體制：或者設(shè)立全面負(fù)責(zé)所有金融部門監(jiān)管的單一機(jī)構(gòu)，或者賦予特定機(jī)構(gòu)監(jiān)管至少兩個主要金融部門（銀行保險、銀行證券、證券和保險）的權(quán)限。17 盡管早在20世紀(jì)80年代就已在北歐國家出現(xiàn)， 但綜合監(jiān)管這種結(jié)構(gòu)性改

19、革的真正催化劑和焦點(diǎn)是1997年英國金融服務(wù)局（Financial Services Authority, FSA）的建立。下文的討論將主要圍繞以英國FSA模式為代表的單一監(jiān)管模式展開。單一監(jiān)管的擁躉列舉了其諸多優(yōu)勢，如更好的監(jiān)控跨部門金融風(fēng)險、更有效的監(jiān)管金融集團(tuán)、避免監(jiān)管俘獲、有助于消費(fèi)者保護(hù)、有利于降低監(jiān)管成本，等等。18 但是，正如有學(xué)者所指出的，在所有支持單一監(jiān)管的主要論證中，都能發(fā)現(xiàn)其一系列相應(yīng)的抵銷性的缺點(diǎn)。19 因此，筆者不擬對單一監(jiān)管的優(yōu)劣逐一辨析，而是試圖從以下三個角度觀察其是否一定是金融監(jiān)管的最佳選擇：（1）金融監(jiān)管者選擇單一監(jiān)管的主要理由是什么，以及這些理由是否充分；（

20、2）單一監(jiān)管之于金融競爭與沖突的影響如何；（3）單一監(jiān)管有效發(fā)揮作用所需的外部條件如何。在世界銀行對實(shí)行綜合監(jiān)管的國家進(jìn)行的一項(xiàng)抽樣調(diào)查中，問題之一是采取綜合監(jiān)管的主要理由。各國監(jiān)管者選擇最多的三個理由依次是：（1）更好的監(jiān)管朝向全面混業(yè)發(fā)展的金融體系；（2）最大化規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)（economies of scale and scope），降低監(jiān)管成本；（3）解決既有監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通與合作不佳的問題。20 第一個理由主要是基于這樣一種認(rèn)知，即金融混業(yè)的發(fā)展不僅在模糊金融機(jī)構(gòu)的界限，也在模糊金融業(yè)務(wù)/產(chǎn)品的界限，傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)疆界正在消失，分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實(shí)。然而，研究表明，不同行業(yè)的核心金融業(yè)務(wù)仍然

21、是可以清晰區(qū)分的。21 例如，銀行業(yè)的核心業(yè)務(wù)是吸收活期存款和發(fā)放商業(yè)信貸，以及二者之間的不匹配性（mismatch），這一核心特征是其它金融產(chǎn)品所不可取代的。22 具有顯著差別的核心業(yè)務(wù)的存在，是功能監(jiān)管必要性和合理性的基礎(chǔ)；非核心業(yè)務(wù)的模糊化，則可以通過監(jiān)管協(xié)商和沖突解決機(jī)制來應(yīng)對。對于第二個理由，該項(xiàng)調(diào)查報告本身即指出，就規(guī)模經(jīng)濟(jì)而言，并無確鑿的數(shù)據(jù)表明新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本低于之前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本之和；23 而在范圍經(jīng)濟(jì)方面，經(jīng)驗(yàn)表明綜合監(jiān)管者內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)趨向于反映傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)界限，其是否有助于提高效率，尚待觀察。24 至于加強(qiáng)監(jiān)管溝通與合作的問題，同樣沒有充分證據(jù)表明，綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)

22、部各部門之間的溝通，會自然比功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通更為良好。25盡管單一監(jiān)管可以消除監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的地盤之爭，防止競次現(xiàn)象，但監(jiān)管制衡卻也隨之失去。結(jié)構(gòu)的龐雜和權(quán)力的集中易于強(qiáng)化單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴(yán)厲，而對市場需求無動于衷。同時，在單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍按傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)界限劃分部門的情況下，代表不同金融領(lǐng)域的各部門之間的機(jī)構(gòu)內(nèi)競爭依然存在，強(qiáng)勢部門（如銀行監(jiān)管部門）有可能獲得單一機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)，從而產(chǎn)生片面監(jiān)管的風(fēng)險。同樣的，反映傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)特征的各部門之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面的沖突并不會因機(jī)構(gòu)整合而自然消失，只不過由機(jī)構(gòu)間沖突內(nèi)化為機(jī)構(gòu)內(nèi)沖突。 緩解這一問題的方法是整合

23、監(jiān)管規(guī)則，即以統(tǒng)一的監(jiān)管方法和規(guī)則，取代各部門所依賴的傳統(tǒng)方法和既有規(guī)則。然而，規(guī)則整合的難度更甚于機(jī)構(gòu)整合；在設(shè)立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家中，只有極少數(shù)制定了適用于整個金融體系監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)則。26 在單一監(jiān)管模式有效發(fā)揮作用的外部條件方面，一項(xiàng)針對68個國家金融監(jiān)管體制的實(shí)證研究顯示，金融監(jiān)管集中程度/可能性與制度環(huán)境良好程度成正比，與市場規(guī)模和中央銀行的參與程度成反比。27 換言之，這意味著：（1）制度環(huán)境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管；（2）市場規(guī)模越大，越不易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管；（3）中央銀行在金融監(jiān)管體系中的角色越積極，越不易于實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管。這一

24、研究結(jié)果對于意欲效仿單一監(jiān)管的國家不無參考價值。四、我國的制度選擇與完善（一）分業(yè)監(jiān)管抑或單一監(jiān)管理解一國金融監(jiān)管體制最好的方法是用歷史的眼光觀察。美國堅(jiān)持功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管架構(gòu)、拒絕集中監(jiān)管，固然體現(xiàn)了歷史形成的牢固傳統(tǒng)，英國采用單一監(jiān)管架構(gòu)、整合監(jiān)管權(quán)力，在很大程度上也是歷史形成而非刻意設(shè)計的結(jié)果。這一原則，既適用于對我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的分析，也適用于對可能的借鑒與移植的探討。改革開放以來，我國金融經(jīng)營和監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了“混業(yè)經(jīng)營，混業(yè)監(jiān)管”“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”三個階段。現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，如果從1995年商業(yè)銀行法頒布起算，不過十余年；如果從19

25、98年保監(jiān)會成立和證券法頒布起算，還不到十年；而如果從2003年銀監(jiān)會成立起算，則不過短短數(shù)年。目前各監(jiān)管部門還處在做好各自領(lǐng)域的基礎(chǔ)監(jiān)管工作，完善分業(yè)監(jiān)管體制的階段，更需要的是總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，鞏固既有成果，獲取更多的分業(yè)監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經(jīng)驗(yàn)支持的情況下貿(mào)然啟動監(jiān)管整合?？偨Y(jié)我國目前對分業(yè)監(jiān)管體制的詬病，其實(shí)主要集中在兩個方面：第一，不能有效監(jiān)管金融集團(tuán)；第二，不能有效應(yīng)對以形形色色理財產(chǎn)品為代表的金融創(chuàng)新的發(fā)展。但是，通過確立功能監(jiān)管原則，并在此基礎(chǔ)上建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，上述兩個問題都可以得到解決，下文將作進(jìn)一步討論。相反，基于上文的相關(guān)分析，我國目前并不適于建立單一監(jiān)管體制

26、。 首先，我國金融市場尚處于發(fā)育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機(jī)構(gòu)之間還有著清晰的劃分，遠(yuǎn)未發(fā)展成熟到需要/可以由單一機(jī)構(gòu)實(shí)行一體化監(jiān)管的程度。其次，如上所述，單一監(jiān)管有兩層含義，即機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)則的統(tǒng)一。如果僅僅整合機(jī)構(gòu)，那么所形成的綜合機(jī)構(gòu)與傘形架構(gòu)其實(shí)區(qū)別不大，并不能充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的長處。然而，鑒于我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)模，即使僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，也將意味著巨大的變革成本。至于監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實(shí)際情況，更是極不現(xiàn)實(shí)。再次，以四大國有商業(yè)銀行為代表的存款類金融機(jī)構(gòu)目前仍然在金融業(yè)內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位，金融業(yè)仍然以銀行為主導(dǎo)，28 實(shí)力上的顯著不

27、均可能導(dǎo)致銀行業(yè)監(jiān)管部門在單一機(jī)構(gòu)中獲得壓倒性優(yōu)勢，使得監(jiān)管資源分配或監(jiān)管政策設(shè)計出現(xiàn)傾斜。最后，由于我國金融監(jiān)管體制建立的時間較短，加之金融業(yè)國有比重較大，監(jiān)管部門同金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，監(jiān)管獨(dú)立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)的單一監(jiān)管模式更有可能為行政干預(yù)和利益集團(tuán)監(jiān)管俘獲創(chuàng)造條件。 因此，從我國目前實(shí)際出發(fā)，單一監(jiān)管并不適宜，保持和完善現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，是更為明智的選擇。至于因金融創(chuàng)新和金融集團(tuán)發(fā)展而加劇的金融監(jiān)管沖突，則可以通過加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)來解決。（二）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的完善建議1. 建立人民銀行主導(dǎo)的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)2003年通過的銀行業(yè)監(jiān)督管理法

28、和修訂后的中國人民銀行法對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作了原則性規(guī)定。其中，銀行業(yè)監(jiān)督管理法第6條和中國人民銀行法第35條規(guī)定銀監(jiān)會和人民銀行應(yīng)當(dāng)在相互之間及同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，中國人民銀行法第9條則授權(quán)/責(zé)成國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，迄今為止的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，停留在政策層面，不是法定機(jī)制，內(nèi)容也以“務(wù)虛”為主，實(shí)際收效甚微。事實(shí)上，從本文第三部分關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的分析中不難發(fā)現(xiàn)一個共性的特征，即存在一個總體意義上的監(jiān)管者，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體監(jiān)督和控制；惟其如此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)才具有堅(jiān)實(shí)的平臺。反觀上述法律有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制條款，并

29、未創(chuàng)設(shè)這樣一個監(jiān)管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，難以形成真正有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。既然按照上文分析，我國并不適宜實(shí)行單一監(jiān)管，那么當(dāng)務(wù)之急，便是確定功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管者。目前來看，最適合擔(dān)任傘形監(jiān)管者的，莫過于中國人民銀行。中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實(shí)行綜合監(jiān)管的國家，中央銀行在發(fā)布和修訂有關(guān)審慎性法規(guī)、授予或吊銷金融機(jī)構(gòu)牌照以及制定有關(guān)金融系統(tǒng)整體的重要法律方面也繼續(xù)發(fā)揮重要作用。29 出于有效履行貨幣政策職能、防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險，有效行使最后貸款人職能，以及發(fā)揮比較優(yōu)勢和降低監(jiān)管成本等考慮，中央銀行需要行使一定金融監(jiān)管職能。30 同時，肩

30、負(fù)宏觀經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行職責(zé)的中央銀行，也能夠更好的在防范金融風(fēng)險與允許適度風(fēng)險行為以保持宏觀經(jīng)濟(jì)活力之間保持平衡，而不像并不承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)職能的其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣，存在過度壓制風(fēng)險以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉的傾向。31 就我國實(shí)際情況而言，一方面銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。傘形監(jiān)管者的職責(zé)，由人民銀行承擔(dān)最為適宜。 有鑒于此，應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)中國人民銀行法第9條的授權(quán)，以行政法規(guī)的形式確認(rèn)人民銀行總體監(jiān)管者的地位，建立人民銀行主導(dǎo)下的常設(shè)金融監(jiān)管

31、協(xié)調(diào)架構(gòu)。在此架構(gòu)下，對各種金融理財產(chǎn)品以“功能”為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)監(jiān)管，并由人民銀行作為金融控股公司的法定監(jiān)管者。2. 協(xié)調(diào)金融理財產(chǎn)品監(jiān)管目前我國金融機(jī)構(gòu)推出的各類金融理財產(chǎn)品，是金融創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，也是監(jiān)管亂局的源頭之一?，F(xiàn)有的理財產(chǎn)品涵蓋各種金融機(jī)構(gòu)，包括商業(yè)銀行的人民幣和外幣代客理財業(yè)務(wù)、信托投資公司的資金信托業(yè)務(wù)、基金管理公司的基金管理業(yè)務(wù)和委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、保險公司的投資連接保險和萬能保險業(yè)務(wù)等。 各類理財產(chǎn)品雖然在法律性質(zhì)上雖然尚無清晰界定，但都具有相當(dāng)程度的信托色彩，在功能、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管思路方面也大體一致。32 然而，由于缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)，

32、各監(jiān)管部門在這一領(lǐng)域基本上是按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管的原則各自為政，在投資金額起點(diǎn)、期限設(shè)置、能否保本、能否有固定收益、能否轉(zhuǎn)讓流通以及能否跨地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營等基本問題上各執(zhí)一詞，既不利于相關(guān)業(yè)務(wù)的順利開展，更不利于有效監(jiān)管和投資者保護(hù)。為解決這一問題，需要改變監(jiān)管方法，由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。對于已有的理財產(chǎn)品，根據(jù)其基本功能（如信托），由人民銀行會同“三會”協(xié)商確定基本監(jiān)管規(guī)則，報請國務(wù)院以行政法規(guī)形式發(fā)布，作為該領(lǐng)域監(jiān)管依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品的具體功能，可以制定實(shí)施細(xì)則；如果在實(shí)施中出現(xiàn)分歧，同樣經(jīng)由協(xié)商解決，如無法取得一致，可以通過常設(shè)協(xié)調(diào)架構(gòu)中的爭議解決機(jī)制，由人民銀行報請國務(wù)院裁斷。對于將來的金融創(chuàng)新，也依據(jù)功能原則加以協(xié)調(diào)監(jiān)管：任何監(jiān)管部門對可能涉及其它部門權(quán)限的混合金融產(chǎn)品制訂規(guī)則時，應(yīng)事先與該部門及人民銀行進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致；如無法取得一致，則可訴諸爭議解決機(jī)制。3. 明確金融集團(tuán)監(jiān)管權(quán)限嚴(yán)格說來，