立法體制的模式問(wèn)題研究

1、立法體制的模式問(wèn)題研究【內(nèi)容提要】立法體制是一個(gè)國(guó)家法律制度的重要組成部分，直接決定一國(guó)立法體制的因素是該國(guó)的政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。由政體決定的各國(guó)橫向立法權(quán)限劃分的模式有立法機(jī)關(guān)優(yōu)越、三機(jī)關(guān)平列制約、行政機(jī)關(guān)優(yōu)越、立法機(jī)關(guān)至上等類(lèi)型。由國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的各國(guó)縱向立法權(quán)限劃分的模式有中央完全集權(quán)、地方完全分權(quán)、分權(quán)-集權(quán)、集權(quán)-分權(quán)等類(lèi)型。我國(guó)的立法體制是由人民代表大會(huì)的政治制度和統(tǒng)一的多民族的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的。立法法在遵循1982年憲法確立的立法體制框架不變的基礎(chǔ)上，使我國(guó)立法體制在立法事項(xiàng)、授權(quán)立法和法律淵源等方面得到具體化、明晰化和定型化。其運(yùn)行的總趨勢(shì)將是：橫向立法權(quán)限將從行政機(jī)關(guān)向權(quán)

2、力機(jī)關(guān)集中；縱向立法權(quán)限將從地方向中央集中?！居⑽恼縇egislative system is an important component of a countrys legalsystem.What determines a countrys legislative system is its form of govemment and form of state structure.Models of horizontal division of legislative competency in different countries,as determined by the fo

3、rm of govemment,can be classified into priority of legislative organization,check and balance of the three organs,priority of administrative organ,supremacy of legislative organization and so forth.Models of vertical division of legislative competency,as determined by the form of state structure,inc

4、lude total centralization,total local division,division-centralization,centralization-division and others.On the basis of retaining the framework of the legislative system stipulated in the 1982 Constitution,the Law of Legislation specifies,clarifies as well as standardizes Chinas legislative system

5、 in terms of legislative subject,authorized legislation and sources of law.In its operation the system shows a general trend towards centralization from administrative organization to authority organization in relation to lateral legislative competency,and from local centralization to central centra

6、lization for vertical legislative competency.【關(guān) 鍵 詞】立法/立法體制/模式/授權(quán)立法legislation/legislative system/models/authorized legislation【正 文】 我國(guó)現(xiàn)行立法體制的框架是1982年憲法正式確立的，2000年3月15日全國(guó)人大通過(guò)并于同年7月1日生效的中華人民共和國(guó)立法法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)立法法）的目的之一，是要對(duì)其加以具體化、明晰化和定型化，對(duì)立法事項(xiàng)進(jìn)行明確，以保證立法行為的規(guī)范和國(guó)家法制的統(tǒng)一。 一、直接決定和影響立法體制的因素 在我國(guó)法理學(xué)和立法學(xué)的有關(guān)著述中，對(duì)立法體制的表述

7、有多種，并不完全一致。但是，無(wú)論學(xué)者們揭示的立法體制的概念內(nèi)涵有何差異，大都一致同意對(duì)立法體制的界定不能離開(kāi)對(duì)立法權(quán)限的劃分，因?yàn)檫@是立法體制的核心內(nèi)容。所以，本文探討的立法體制，是指關(guān)于立法權(quán)限劃分的制度，即在一個(gè)國(guó)家中，對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)人員制定、修改、廢止各種規(guī)范性法律文件和認(rèn)可各種法律規(guī)范的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度。 對(duì)于這一概念，需要做三點(diǎn)說(shuō)明：首先，本文所指的“立法”，除非有特定的說(shuō)明和限定，通常是從廣義而言的，泛指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定各種規(guī)范性法律文件和認(rèn)可各種法律規(guī)范的活動(dòng)；這與立法法中“立法”的含義是一致的。本文所指的立法權(quán)限也是指進(jìn)行廣義立法的權(quán)限

8、。對(duì)狹義上的立法權(quán)限，即國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)會(huì)制定法律的權(quán)限，則用“國(guó)家立法權(quán)”表示。其次，本文所指的“立法機(jī)關(guān)”，除非有特定的說(shuō)明和限定，通常是從狹義而言的，專(zhuān)指國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)會(huì)，以區(qū)別于有權(quán)進(jìn)行廣義立法的行政機(jī)關(guān)。再次，由于立法權(quán)限的劃分與法的制定機(jī)關(guān)密切相聯(lián)系，如果不對(duì)法的制定機(jī)關(guān)的法律地位及其設(shè)置等問(wèn)題進(jìn)行一定分析，就無(wú)法從更深層次對(duì)立法體制加以說(shuō)明。所以，本文對(duì)立法體制的探討，還包括法的制定機(jī)關(guān)的有關(guān)問(wèn)題。 立法體制是一個(gè)國(guó)家法律制度的重要組成部分。一個(gè)國(guó)家采取的立法體制，是受該國(guó)的國(guó)體、政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)、民族構(gòu)成乃至經(jīng)濟(jì)、文化和科技等一系列因素的決定和影響的。我

9、認(rèn)為，直接決定一國(guó)立法體制的因素是該國(guó)的國(guó)家形式，即政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。因?yàn)樗鼈儽容^集中地體現(xiàn)了上述各種因素對(duì)立法體制模式的影響。也就是說(shuō)，各國(guó)立法體制是在其國(guó)家形式的框架內(nèi)形成的，立法權(quán)限的劃分，不可能突破政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的制約。而國(guó)體、歷史傳統(tǒng)和民族構(gòu)成等因素，則間接地通過(guò)政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，當(dāng)然也是從更深的層次，對(duì)一國(guó)立法體制發(fā)生影響。 總之，一國(guó)的立法體制，是多方面復(fù)雜因素相互作用的結(jié)果。其中，經(jīng)濟(jì)的因素起著最終的決定性的作用，政治的因素起著直接的集中的作用，而文化和歷史傳統(tǒng)方面的因素則起著間接而持久的影響作用。本文將主要就國(guó)家形式對(duì)立法體制形成的決定和影響問(wèn)題進(jìn)行分析。 所謂政體，

10、即國(guó)家政權(quán)的組織形式。政體由國(guó)體所決定，同時(shí)又是國(guó)體的表現(xiàn)形式。就立法體制而言，國(guó)體在實(shí)質(zhì)上決定立法權(quán)限屬于哪個(gè)階級(jí)；政體則在形式上直接決定立法權(quán)屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的哪些機(jī)關(guān)。政體決定橫向立法權(quán)限的劃分，即決定立法權(quán)限在立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間如何劃分。政體不同，橫向立法權(quán)限的劃分也不同。當(dāng)代世界各國(guó)的政權(quán)組織形式，基本可以分為兩種有代表性的類(lèi)型，即資本主義國(guó)家的議會(huì)制和社會(huì)主義國(guó)家的人民代表制。這兩種類(lèi)型的政體，在劃分橫向立法權(quán)限的理論基礎(chǔ)和制度依據(jù)方面，既有形式上的某些共同性，又有本質(zhì)上的區(qū)別和運(yùn)行上的特點(diǎn)。例如，資本主義國(guó)家的議會(huì)制是以分權(quán)制衡理論為基礎(chǔ)和指導(dǎo)的；社會(huì)主義國(guó)家的人民代表

11、大會(huì)制則是以議行合一原則為基礎(chǔ)和指導(dǎo)的。這種不同將直接導(dǎo)致橫向立法權(quán)限劃分的不同。 所謂國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，指的是國(guó)家的整體和其組成部分之間的相互關(guān)系以及劃分行政區(qū)劃的問(wèn)題。就立法體制而言，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式直接決定哪些立法權(quán)屬于中央，哪些立法權(quán)屬于地方。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定縱向立法權(quán)限的劃分，即決定在中央政權(quán)和地方政權(quán)之間立法權(quán)限如何劃分。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不同，縱向立法權(quán)限的劃分也不同。同樣，當(dāng)代世界各國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，也基本上可以分為兩種類(lèi)型，即單一制和聯(lián)邦制。這兩種類(lèi)型的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，在劃分縱向立法權(quán)限的考慮和實(shí)際做法方面截然不同。例如，單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家在中央和地方立法權(quán)限劃分上的一個(gè)重要區(qū)別就是，前

12、者的地方行政區(qū)的立法權(quán)不是其本身固有的，而是中央授予的，所以地方?jīng)]有立法權(quán)或相對(duì)只有較小的立法權(quán)。而后者的成員在組成聯(lián)邦時(shí)，將一部分主權(quán)包括某些立法權(quán)交由聯(lián)邦中央行使，但聯(lián)邦成員還保留其余主權(quán)包括某些立法權(quán)，所以地方不僅有立法權(quán)，而且立法權(quán)相對(duì)較大。 由上可見(jiàn)，直接由國(guó)家形式?jīng)Q定的一國(guó)立法體制，既包括同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)（在英美法系國(guó)家還有國(guó)家司法機(jī)關(guān)）在橫向結(jié)構(gòu)上對(duì)立法權(quán)限的劃分，也包括中央和地方的國(guó)家機(jī)關(guān)在縱向結(jié)構(gòu)上對(duì)立法權(quán)限的劃分。對(duì)這兩種結(jié)構(gòu)的立法權(quán)限劃分的研究和分析，需要以具體的政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為依據(jù)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的基本政治制度；同時(shí)，我國(guó)又是統(tǒng)一的、多民族的大

13、國(guó)，即在單一制基礎(chǔ)上實(shí)行民族區(qū)域自治。這種政體和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不僅直接決定了我國(guó)立法體制橫向和縱向的立法權(quán)限劃分的特點(diǎn)，而且也從根本上決定了我國(guó)的立法體制不能簡(jiǎn)單地照搬其他國(guó)家的模式。這是我們?cè)谘芯亢头治隽⒎w制問(wèn)題時(shí)必須加以注意的。 二、橫向立法權(quán)限劃分的比較研究 在對(duì)立法體制的研究中，學(xué)者們通常根據(jù)各國(guó)憲法和有關(guān)法律對(duì)政體的規(guī)定，將橫向立法權(quán)限的劃分從理論上分為四種模式（注：對(duì)這四種模式的劃分，可以參見(jiàn)吳大英等所著比較立法制度一書(shū)，群眾出版社1992年版，第120-123頁(yè)。當(dāng)然，在這些模式中還可以有不同的變型。）： 1.立法機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式。在這種模式中，立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中處于中心地位。英

14、國(guó)被認(rèn)為是這種模式的典型。在英國(guó)的立法體制中，最重要的原則首推“議會(huì)至上”。根據(jù)這一原則，制定或不制定任何法律的權(quán)力屬于英國(guó)議會(huì)，法律不承認(rèn)任何人或機(jī)構(gòu)有權(quán)超越或廢除議會(huì)制定的法律。英國(guó)的有關(guān)判例解釋說(shuō)，這一原則意味著：議會(huì)有創(chuàng)制一切法律的權(quán)力；議會(huì)有創(chuàng)制法律的壟斷權(quán)；議會(huì)制定的法律具有最高的法律效力；議會(huì)的立法權(quán)是絕對(duì)的，議會(huì)法律按照法定程序通過(guò)、公布并生效之后，議會(huì)以外的任何機(jī)構(gòu)都不能宣布其無(wú)效。這一原則還包含這樣的意思：法院有義務(wù)適用議會(huì)制定的法律，即使議會(huì)法律有不適當(dāng)之處，在其未被修改和廢除之前，也不能宣布議會(huì)法律是無(wú)效的。 2.行政機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式。在這種模式中，行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中處

15、于中心地位。法國(guó)被認(rèn)為是這種模式的典型。法國(guó)在1958年對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)做了重大調(diào)整，加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，削弱了議會(huì)的作用和地位。法國(guó)現(xiàn)行憲法雖然還保留了某些傳統(tǒng)的議會(huì)制形式，但作為議會(huì)制政體的一些基本特點(diǎn)，如議會(huì)擁有完全的立法主權(quán)，已基本消失。議會(huì)不再是至高無(wú)上的了，總統(tǒng)的地位得到前所未有的提高和加強(qiáng)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，成為國(guó)家權(quán)力中心。在這種政體下，議會(huì)不再是惟一的立法機(jī)構(gòu)，也不再可以對(duì)所有的事項(xiàng)進(jìn)行立法，而只享有有限的立法權(quán)。根據(jù)法國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)由制定法律和制定條例的權(quán)力構(gòu)成，分別由議會(huì)和中央政府行使。概括地說(shuō)，由國(guó)民議會(huì)和參議院組成的議會(huì)只對(duì)憲法第34條明確列舉的事項(xiàng)，

16、如公民權(quán)、國(guó)防、國(guó)籍、婚姻制度、稅收等有立法權(quán)；該條列舉以外的一切事項(xiàng)，都屬于中央政府制定條例的范圍。 3.三機(jī)關(guān)平列制約的模式。在這種模式中，立法、行政、司法三機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，從不同角度看，分別處于中心地位，互相之間的制約、平衡關(guān)系最為明顯。美國(guó)被認(rèn)為是這種模式的典型。美國(guó)憲法第1條將立法權(quán)力賦予了由眾議院和參議院組成的國(guó)會(huì)。從立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中處于中心地位的角度看：國(guó)會(huì)兩院（除征稅法案外，因?yàn)檫@類(lèi)法案必須由眾議院提出）有權(quán)對(duì)任何問(wèn)題提出立法建議；有權(quán)推翻總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的法案的否決，參議院有權(quán)批準(zhǔn)總統(tǒng)的任命及條約；有權(quán)設(shè)立或取消較低級(jí)的聯(lián)邦法院，決定最高法院大法官的人數(shù)，決定最高法院的受

17、理上訴權(quán)。美國(guó)憲法第2條將行政權(quán)力賦予了美國(guó)總統(tǒng)，總統(tǒng)也成為重大的立法角色。從行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中處于中心地位的角度看：總統(tǒng)有權(quán)向國(guó)會(huì)建議立法，發(fā)出有立法效力的行政命令、規(guī)例及章程；有權(quán)否決國(guó)會(huì)通過(guò)的任何法案，除非兩院中各有2/3的多數(shù)票推翻總統(tǒng)的否決，否則該法案不能成為法律；總統(tǒng)有權(quán)提名任命聯(lián)邦法官，可以對(duì)任何被判破壞聯(lián)邦法律的人-除了被彈劾者外-作完全或有條件的赦免。美國(guó)憲法第3條說(shuō)明了聯(lián)邦法院制度的基礎(chǔ)，最高法院根據(jù)它對(duì)憲法的解釋得出的理論是：“一項(xiàng)違反憲法的立法不是法律”，“說(shuō)明法律是什么，顯然是司法部門(mén)的職權(quán)和責(zé)任?！睆乃痉C(jī)關(guān)在立法運(yùn)行過(guò)程中處于中心地位的角度看：最高法院可以宣布國(guó)

18、會(huì)的立法違憲；可以宣布總統(tǒng)或政府的行為違憲。 4.立法機(jī)關(guān)至上的模式。在這種模式中，立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)不是處于平列的中心地位，也不是平列的制衡關(guān)系。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)的法律地位高居于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之上。我認(rèn)為，中國(guó)是這種模式的典型（注：吳大英等所著比較立法制度一書(shū)認(rèn)為，瑞士是這種模式的典型。但是我認(rèn)為，雖然瑞士的聯(lián)邦議會(huì)（國(guó)民院和聯(lián)邦院）特別是聯(lián)邦委員會(huì)的組成和運(yùn)行有其特殊性，公民直接行使民主的復(fù)決權(quán)對(duì)議會(huì)立法也有重要牽制作用，但是其仍然沒(méi)有超出三權(quán)分立、互相制衡的范圍。所以，在立法運(yùn)行過(guò)程中，瑞士屬于立法機(jī)關(guān)優(yōu)越的模式較為合適。當(dāng)然，它是一種重要的變型

19、。）。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@種政體是指人民按照民主集中制原則，選舉代表組成全國(guó)和地方的人民代表機(jī)關(guān)，再以其為基礎(chǔ)，組成國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。人民代表機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中居于領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的地位，統(tǒng)一行使決定和執(zhí)行國(guó)家重大事務(wù)的權(quán)力，不受行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的牽制，而其他機(jī)關(guān)都要服從它的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這種政體直接決定了包括立法活動(dòng)在內(nèi)的許多重大決策，不僅必須通過(guò)專(zhuān)門(mén)的人民代表機(jī)關(guān)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定，而且立法機(jī)關(guān)的人民代表還對(duì)它的執(zhí)行機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之權(quán)。 對(duì)以上四種橫

20、向立法權(quán)限的劃分的模式，可以進(jìn)行以下一些比較分析。 第一，立法權(quán)的最終歸屬問(wèn)題。因?yàn)榱⒎w制只是從國(guó)家和法律的形式方面來(lái)說(shuō)明立法權(quán)限的劃分問(wèn)題的，所以需要從國(guó)家和法律的本質(zhì)方面來(lái)進(jìn)一步回答立法權(quán)的最終歸屬問(wèn)題。 在當(dāng)代西方法律思潮中，占主流地位的是人民主權(quán)論，即主張立法權(quán)屬于人民。如前所述，前三種模式都屬于代議制的范疇，由議會(huì)作為立法機(jī)關(guān)代行立法權(quán)。同時(shí)還有些國(guó)家融入了人民直接行使立法權(quán)的做法，即實(shí)行全民公決制度，對(duì)某些重大立法事項(xiàng)由全體人民做出決斷。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，由于資本主義國(guó)家是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的，所以它們所說(shuō)的“人民”實(shí)際上不可能真正包括全體人民，它們的立法機(jī)關(guān)實(shí)際上也不可能

21、真正代表人民的意志行使立法權(quán)。當(dāng)然，資本主義國(guó)家在立法體制方面，也有許多理論和實(shí)踐值得我們深入研究和借鑒。 在我國(guó)，社會(huì)主義法是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民群眾共同意志的反映和體現(xiàn)，所以我國(guó)的立法權(quán)從根本上說(shuō)，是屬于工人階級(jí)和廣大人民群眾的。同時(shí)，我國(guó)人民的立法權(quán)又是通過(guò)人民選舉的權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使的。憲法第58條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！币虼?，從理論和法律上說(shuō)，我國(guó)的立法權(quán)在歸屬方面，也屬于人民主權(quán)的范圍。更為重要的是，我國(guó)采取的立法機(jī)關(guān)至上模式，不僅符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，從民主和法治發(fā)展類(lèi)型看，也高于西方資本主義國(guó)家。雖然從有關(guān)法律規(guī)定看，我國(guó)人民擁有的立法權(quán)

22、并不是由社會(huì)的每個(gè)成員直接行使的，只能通過(guò)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使，但是由于人民對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和組成有最終的決定權(quán)，從而也就對(duì)立法活動(dòng)有了最終的決定權(quán)。正因?yàn)榱⒎?quán)是人民表達(dá)自己意愿的最主要也是最重要的權(quán)力，所以我國(guó)立法體制的完善和運(yùn)行，最根本的出發(fā)點(diǎn)就是要能夠保證立法權(quán)最終屬于人民。 第二，四種模式在立法過(guò)程中的特點(diǎn)和理論基礎(chǔ)問(wèn)題。各資本主義國(guó)家的三權(quán)分立制度雖然不盡相同，但核心都是圍繞著立法、行政、司法三權(quán)如何分權(quán)和制衡而設(shè)計(jì)和運(yùn)作的。所以，上述前三種模式盡管在橫向立法權(quán)限的分權(quán)和制衡的程度、方式上有所不同，但是在立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間，都是平列而互不相統(tǒng)的，既不存在領(lǐng)導(dǎo)和從屬的關(guān)系，

23、也不存在分工協(xié)作的關(guān)系。自分權(quán)學(xué)說(shuō)提出后，資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者盡管在有關(guān)理論方面存在很多爭(zhēng)議，但大都認(rèn)為這種政治體制有利于以權(quán)力制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用。資本主義國(guó)家之所以采用三權(quán)分立的原則和制度，歸根到底是因?yàn)槠浞狭俗约涸诮?jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的發(fā)展要求。所以，它們需要在橫向立法權(quán)限劃分方面進(jìn)一步貫徹這一原則和制度。 資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者的分權(quán)學(xué)說(shuō)的主流理論依據(jù)是與社會(huì)契約論相結(jié)合的近代自然法學(xué)說(shuō)。該理論通過(guò)對(duì)自然權(quán)利、自然法原則、人類(lèi)理性以及社會(huì)契約和國(guó)家目的的論述，說(shuō)明了國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立，由不同的機(jī)關(guān)和人員來(lái)掌握；國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)制衡，使各機(jī)關(guān)互相牽制，平衡運(yùn)用各自的權(quán)力。根據(jù)這種理論建立和運(yùn)作的橫向劃分立

24、法權(quán)限的各種模式，盡管在一定程度上掩蓋了國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)，不可能從根本上保障廣大人民群眾的權(quán)利和自由，但是卻可以達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用的目的，值得我們參考和借鑒。同時(shí)，由于三權(quán)的互相鼎立和制約，前三種模式特別是三機(jī)關(guān)平列制約的模式，在立法過(guò)程中又是缺乏效率的，往往陷入政客們互相攻擊、爭(zhēng)權(quán)的困境之中。 我國(guó)的立法機(jī)關(guān)至上模式在立法過(guò)程中，雖然立法、行政、司法三機(jī)關(guān)之間也有分工和一定的制約，但是中心是圍繞著立法、行政、司法三權(quán)如何配合和協(xié)作進(jìn)行的。特別是由于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)的，要向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，行使立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，處于中心地位，其他機(jī)關(guān)則

25、處于從屬地位。所以，立法、行政、司法三權(quán)既不是互相獨(dú)立的，甚至也不是并列或平行的。 我國(guó)立法體制的理論基礎(chǔ)是民主集中制。所謂民主集中制，就是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，經(jīng)過(guò)民主程序決定由少數(shù)人代表多數(shù)人行使權(quán)力，并且對(duì)權(quán)力的行使實(shí)行監(jiān)督的集中制。民主集中制指導(dǎo)下的議行合一，就是在社會(huì)主義民主制度下，對(duì)國(guó)家實(shí)行集中和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理；在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上確定權(quán)力的行使者和大政方針，然后交由擁有相應(yīng)職權(quán)的機(jī)關(guān)和人員去具體執(zhí)行。它體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的一切權(quán)力都應(yīng)統(tǒng)一于通過(guò)民主程序產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。同時(shí)，它也表明了國(guó)家權(quán)力之間又應(yīng)有分工和制約，即權(quán)力機(jī)關(guān)在產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督同級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的前提下

26、，將行政管理工作和司法審判、檢察工作分別交由后兩者負(fù)責(zé)。這種制度有利于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾和有關(guān)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，提高工作和辦事的效率，包括立法的效率；同時(shí)，也有利于防止個(gè)人專(zhuān)斷和獨(dú)裁，保證集中起來(lái)的權(quán)力為大多數(shù)人服務(wù)。我認(rèn)為，這種制度同“三權(quán)分立”的對(duì)立不在于國(guó)家內(nèi)部能否有權(quán)力的劃分，而在于我國(guó)的政體表現(xiàn)為在國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一行使基礎(chǔ)上的工作分工，這與資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政體突出強(qiáng)調(diào)的“三權(quán)鼎立”是有本質(zhì)區(qū)別的。所以，一方面，我國(guó)的政體決定了我們不可能采取前三種模式，另一方面，我們的立法機(jī)關(guān)至上模式在運(yùn)行中還有需要進(jìn)一步具體完善之處，要求我們可以研究和借鑒前三種模式中一些可取的分權(quán)制度和做法。 第

27、三，立法機(jī)關(guān)在事實(shí)上的地位問(wèn)題。吳大英等人指出：“毋庸置疑，立法機(jī)關(guān)的理論地位與法律地位在總體上是優(yōu)越的，或者至少不低于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。但在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)的地位常常又有許多微妙的變化，其中最普遍性的趨勢(shì)，是行政權(quán)的強(qiáng)化和與此機(jī)關(guān)聯(lián)的立法機(jī)關(guān)的橡皮圖章化?！边@種趨勢(shì)印證了在法律領(lǐng)域中始終存在，而且并不鮮見(jiàn)的現(xiàn)象：有時(shí)在法律上的規(guī)定是一回事，但在實(shí)際生活中卻是另一回事。所以，從理論上研究上述四種模式時(shí)，還必須與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)。實(shí)事求是地說(shuō)，與國(guó)外包括某些西方國(guó)家的立法機(jī)關(guān)“橡皮圖章化”的趨勢(shì)相反，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)在改革開(kāi)放以來(lái)的20多年里，逐漸擺脫了“橡皮圖章”的景況，憲法和法律規(guī)定的各種權(quán)力包括立法

28、權(quán)不斷得到落實(shí)，總的趨勢(shì)是立法機(jī)關(guān)在“強(qiáng)化”。這是我們發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制的結(jié)果。但是，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在事實(shí)上的地位，與法律上規(guī)定的地位還不相符；立法機(jī)關(guān)的權(quán)威也還沒(méi)有達(dá)到至上的程度。所以，要使我國(guó)立法機(jī)關(guān)在法律上的“至上模式”真正在實(shí)際中得到實(shí)現(xiàn)，還需要用具體的制度和措施逐步加以落實(shí)，還需要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行更深入的研究。 三、縱向立法權(quán)限劃分的比較研究 在對(duì)立法體制的研究中，學(xué)者們還根據(jù)各國(guó)憲法和有關(guān)法律對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定，將縱向立法權(quán)限從理論上分為四種模式（注：對(duì)這四種模式的劃分，也可以參見(jiàn)吳大英等所著比較立法制度一書(shū)，第272-274頁(yè)。同樣，在這些

29、模式中也可以有不同的變型。）： 1.中央完全集權(quán)的模式。這種模式是指在一個(gè)國(guó)家中，一切立法權(quán)為中央政權(quán)所有，地方政權(quán)沒(méi)有自己的立法權(quán)。一些單一制國(guó)家，特別是較小的單一制國(guó)家，多采取此種模式。 2.地方完全分權(quán)的模式。有些學(xué)者認(rèn)為，這種模式“是指完全的分權(quán)，即國(guó)家作為一個(gè)政治整體，中央不能立法，一切立法權(quán)歸地方政府所有，地方制定的法律規(guī)范只對(duì)于國(guó)家的不同地區(qū)生效。在實(shí)踐中，這種情況極為罕見(jiàn)，一般認(rèn)為，只有在國(guó)家被割據(jù)并且名存實(shí)亡的條件下，才可能出現(xiàn)這種模式的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。”(P273)我認(rèn)為，還需要對(duì)這種模式做出進(jìn)一步的說(shuō)明：首先，這種模式僅是作為與中央完全集權(quán)模式相反的另一極而存在的，是一種理論上

30、的推導(dǎo)。在各國(guó)憲法和法律中，是找不到對(duì)這種模式的規(guī)定的，即使是一個(gè)割據(jù)或名存實(shí)亡的國(guó)家，其法律也不可能有類(lèi)似的規(guī)定。否則，就無(wú)法想像該國(guó)的中央和地方是如何從法律上結(jié)合為一個(gè)整體的。其次，在國(guó)家割據(jù)并且名存實(shí)亡的條件下，才可能出現(xiàn)這種模式的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。但是，這種割據(jù)且名存實(shí)亡的國(guó)家的發(fā)展前景是：或者是從主權(quán)上分裂為不同的新國(guó)家，或者是重新統(tǒng)一為一個(gè)國(guó)家，不會(huì)永遠(yuǎn)割據(jù)分裂下去。也就是說(shuō)，這種事實(shí)上的模式僅是一種暫時(shí)的形態(tài)。正是基于法律上無(wú)此種模式的國(guó)家，而事實(shí)上是此種模式的國(guó)家僅是一種過(guò)渡形態(tài)，所以本文不再對(duì)其進(jìn)行分析。 3.分權(quán)-集權(quán)的模式。這種模式是指在一個(gè)國(guó)家中，立法權(quán)分別由中央和地方共同行使

31、；在某些事項(xiàng)上的立法權(quán)限屬于中央，在某些事項(xiàng)上的立法權(quán)限屬于地方。聯(lián)邦制國(guó)家均屬于此種模式。 4.集權(quán)-分權(quán)的模式。這種模式是指在一個(gè)國(guó)家中，立法權(quán)主要由中央行使，但是在一定的限度和條件下，地方享有中央授予的某些地方立法權(quán)。一些單一制國(guó)家特別是較大的國(guó)家，包括現(xiàn)在的中國(guó)，多采取此種模式。 對(duì)以上第1、3、4種縱向立法權(quán)限的劃分的模式，可以進(jìn)行以下一些比較分析： 第一，理論上抽象地說(shuō)，上述三種模式各有優(yōu)劣。中央完全集權(quán)模式的長(zhǎng)處是，可以最大限度地保持法制的統(tǒng)一，防止法出多門(mén)；便于法律的遵守和適用。而此種模式的短處是，缺少必要的靈活性，不利于調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性，不利于地方對(duì)中央立法的補(bǔ)充、完

32、善和具體化。分權(quán)-集權(quán)和集權(quán)-分權(quán)的模式雖然在縱向立法權(quán)限劃分的理論和法律規(guī)定上有極大不同，但是都采取了程度不同的分權(quán)和集權(quán)。其長(zhǎng)處是具有一定的靈活性，有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。而這兩種模式的短處是，不利于法制的統(tǒng)一，也不便于法律的遵守和適用。 第二，在實(shí)踐中，各國(guó)都是根據(jù)自己的國(guó)情，在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的框架內(nèi)來(lái)處理中央和地方的關(guān)系，劃分縱向立法權(quán)限的。一般而言，一些較小的單一制國(guó)家，由于國(guó)土面積不大，人口不多，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展較平衡，采取立法權(quán)完全集中在中央的模式可能益處更多。一些較大的單一制國(guó)家，由于國(guó)土面積較大，人口較多，特別是由于各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展不平衡等原因，則采取以

33、中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為次的模式可能更為適宜。聯(lián)邦制國(guó)家由于民族和歷史傳統(tǒng)等原因，必須采取中央和地方分權(quán)的模式，但是分權(quán)程度的大小，各國(guó)也還是有所不同。這歸根到底也還是取決于各國(guó)的國(guó)情。而且，在任何國(guó)家中，中央和地方的關(guān)系實(shí)際上都不是完全固定不變的，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展出現(xiàn)的新情況，要求法律適時(shí)適當(dāng)?shù)刈龀鱿鄳?yīng)的調(diào)整和反映。所以，對(duì)各國(guó)縱向立法權(quán)限劃分的研究，既不應(yīng)當(dāng)僅抽象地進(jìn)行理論上的比較分析，也不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地停留在法律規(guī)定的層次，而是應(yīng)當(dāng)與各國(guó)的國(guó)情、法律和實(shí)際變化等結(jié)合起來(lái)。 第三，我國(guó)縱向立法權(quán)限劃分的問(wèn)題。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。也就是

34、說(shuō)，我國(guó)是單一制國(guó)家，只能在這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下解決中央和地方的關(guān)系問(wèn)題，包括縱向立法權(quán)限的劃分問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)又是一個(gè)多民族國(guó)家，實(shí)行民族區(qū)域自治制度；特別是我國(guó)地域遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展極不平衡，在城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)與老少邊窮地區(qū)之間，近些年來(lái)發(fā)展程度的差距不僅沒(méi)有縮小，還有拉大的趨勢(shì)。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和種種的國(guó)情，決定了我們必須在縱向立法權(quán)限的劃分上，采取中央集權(quán)為主，地方適度享有立法權(quán)的原則和制度，這樣才既有可能最大限度地保證法制的統(tǒng)一，又充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，避免法律上的“一刀切”和立法體制上的僵化。 四、立法法對(duì)我國(guó)立法體制的具體化、明晰

35、化和定型化 立法法在遵循1982年憲法確立的立法體制框架不變的基礎(chǔ)上，使我國(guó)的立法體制更為具體化、明晰化和定型化，主要表現(xiàn)在以下幾方面： 1.對(duì)立法事項(xiàng)的具體化、明晰化和定型化 從理論上講，立法權(quán)限的劃分是與立法事項(xiàng)的劃分聯(lián)系在一起的。當(dāng)規(guī)定某一國(guó)家機(jī)關(guān)享有某種立法權(quán)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)明確它在哪些事項(xiàng)上有立法權(quán)，或者應(yīng)當(dāng)明確它在哪些事項(xiàng)上沒(méi)有立法權(quán)。橫向立法權(quán)限和縱向立法權(quán)限劃分的模式不同，對(duì)立法事項(xiàng)的劃分也不同。在橫向立法權(quán)限劃分方面，一般而言，屬于立法機(jī)關(guān)優(yōu)越模式特別是立法機(jī)關(guān)至上模式的國(guó)家，由于國(guó)家立法權(quán)集中于立法機(jī)關(guān)，所以在憲法中通常不對(duì)有關(guān)的立法事項(xiàng)加以詳細(xì)列舉。而屬于行政機(jī)關(guān)優(yōu)越模式的國(guó)家

36、則在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)方面分別有所列舉和劃分。在縱向立法權(quán)限劃分方面，一般而言，單一制國(guó)家特別是中央完全集權(quán)模式的國(guó)家，由于地方的立法權(quán)是中央賦予的，實(shí)行中央優(yōu)越的原則，所以通常在憲法中也不對(duì)立法事項(xiàng)加以詳細(xì)列舉。而在聯(lián)邦制國(guó)家，由于地方的立法權(quán)是與中央分權(quán)的，所以通常在憲法中對(duì)中央和地方的立法權(quán)分別加以詳細(xì)列舉。 在我國(guó)，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)；國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的最主要的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要是執(zhí)行權(quán)力機(jī)

37、關(guān)的決策，包括立法決策。相對(duì)于同級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)不能涉及的立法事項(xiàng)。因此，1982年憲法沒(méi)有也不必要對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自的立法事項(xiàng)做出一一列舉。我國(guó)是單一制國(guó)家，地方的立法權(quán)是中央賦予的，地方?jīng)]有固有的、中央不能涉及的立法事項(xiàng)。因此，1982年憲法也沒(méi)有對(duì)中央和地方各自的立法事項(xiàng)一一加以列舉。但是，如果制定立法法時(shí)仍維持現(xiàn)行規(guī)定，也很難解決因立法事項(xiàng)不清而導(dǎo)致越權(quán)立法并造成立法沖突的問(wèn)題。 在立法法的制定過(guò)程中對(duì)此問(wèn)題的解決遵循的是這樣一種思路：“一是不對(duì)中央立法權(quán)限一一列舉，只對(duì)中央專(zhuān)屬立法權(quán)的事項(xiàng)加以明確列舉。所謂專(zhuān)屬，即只能由中央立法、地方不能立法的事項(xiàng)。凡屬于中

38、央專(zhuān)屬立法權(quán)范圍的事項(xiàng)，不管中央是否已經(jīng)立法，地方均不得進(jìn)行立法；凡中央專(zhuān)屬立法權(quán)范圍以外的事項(xiàng)，在中央未立法以前，地方根據(jù)實(shí)際需要，可以先行立法，但一旦中央進(jìn)行立法，地方的立法不得同中央的規(guī)定相抵觸。二是在中央的專(zhuān)屬立法事項(xiàng)中，再明確哪些是全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院對(duì)這些事項(xiàng)也不能制定行政法規(guī)。三是對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)，在明確根據(jù)、不抵觸的基本含義的基礎(chǔ)上，對(duì)其各自的權(quán)限范圍做出概括性的表述。”立法法第8、9、56、64、71、73條對(duì)中央專(zhuān)屬立法事項(xiàng)和地方立法事項(xiàng)的規(guī)定都體現(xiàn)了這一思路。 立法法的有關(guān)規(guī)定對(duì)我國(guó)立法體制的實(shí)際運(yùn)行有重要作用。立法法第8條對(duì)于中央專(zhuān)屬立法事項(xiàng)的

39、列舉比較詳細(xì)，這些事項(xiàng)涉及國(guó)家主權(quán)、公民基本權(quán)利和義務(wù)、基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和司法制度，“由中央統(tǒng)一立法，有利于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一。”(P1)而主要由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定為法律，有些事項(xiàng)國(guó)務(wù)院也不能立法，“比較符合民主的原則，可以使制定的法律比較符合廣大人民的意愿?！?P13)立法法第64條對(duì)地方立法事項(xiàng)的規(guī)定則比較概括，給予了地方一定的立法空間，但是實(shí)行的是“中央優(yōu)越”的原則。從法理上講，根據(jù)1982年憲法和立法法所規(guī)定的立法體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，通常是對(duì)應(yīng)當(dāng)由基本法律或法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，或?qū)ζ渲械闹匾矫妫砸徊恐匾囊?guī)范性法律文件做出原則、集中、系統(tǒng)和

40、概括的規(guī)定。但是，像中國(guó)這樣人口眾多、地域廣大、發(fā)展不平衡的國(guó)家，在實(shí)施憲法、法律時(shí)，還必須把某些法律的原則規(guī)定加以具體化和地方化，使之便于掌握和適合具體的或各地的情況。這樣，就要賦予其他國(guó)家機(jī)關(guān)相應(yīng)的立法權(quán)限。這些國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，具有從屬的性質(zhì)，可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件，它們是以貫徹執(zhí)行基本法律或法律為目的而制定的。第二類(lèi)是補(bǔ)充或變通性的規(guī)范性法律文件，它們是以補(bǔ)充或變通某些基本法律或法律為目的而制定的。第三類(lèi)是自主性的規(guī)范性法律文件，它們是由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，在其管理的事項(xiàng)和地區(qū)的范圍內(nèi)，制定有關(guān)的規(guī)范性法律文件。按照我國(guó)的立法體制，制定這些從屬

41、性的法律規(guī)范，一是要有憲法和法律的根據(jù)，二是不得與憲法和法律的原則相抵觸，三是不得越權(quán)?？傊?，全國(guó)人大及其常委會(huì)的基本法律和法律對(duì)其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，需要從一般原則向具體的和符合各地實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)逐級(jí)深化。只有這樣，法律才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活發(fā)展的客觀要求，才能符合實(shí)際情況，也才能保證國(guó)家法律調(diào)整的效率。 2.對(duì)授權(quán)立法的具體化、明晰化和定型化 所謂授權(quán)立法，又稱(chēng)委任立法或委托立法，從狹義上講，是指有權(quán)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一定形式，將屬于自己立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項(xiàng)授予其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法。授權(quán)立法也會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的立法體制產(chǎn)生重要影響，它通常分

42、為法條授權(quán)立法和專(zhuān)門(mén)授權(quán)立法。 法條授權(quán)立法是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在自己制定的有關(guān)規(guī)范性法律文件中，授權(quán)其他機(jī)關(guān)執(zhí)行制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件。在我國(guó)，高位階的法律向低位階的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或高位階的行政法規(guī)向低位階的規(guī)章進(jìn)行的法條授權(quán)，是大量存在的，一般也比較規(guī)范。專(zhuān)門(mén)授權(quán)立法是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的決定，授權(quán)其他機(jī)關(guān)對(duì)本屬自己的有關(guān)立法事項(xiàng)先行立法。如前所述，我國(guó)在建國(guó)后有過(guò)多次專(zhuān)門(mén)的授權(quán)立法。但是，“這類(lèi)授權(quán)立法，從總體來(lái)講，積累的經(jīng)驗(yàn)還不多，首先是先天有點(diǎn)不足，因?yàn)檫@類(lèi)授權(quán)立法一無(wú)憲法明文規(guī)定，二無(wú)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，是通過(guò)全國(guó)人大決定的形式授權(quán)的，因此在憲法和有關(guān)法律中也就找不到其立法權(quán)限的明確依據(jù)，而決定內(nèi)容又很簡(jiǎn)單”(P13)。