曲福田：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思考與實(shí)踐

1、曲福田：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思考與實(shí)踐以蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)為例按：建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是我國新時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。作為江蘇省省級綜合配套改革試點(diǎn)，蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革試點(diǎn)工作深入推進(jìn)，取得明顯成效。江蘇省發(fā)展改革委副主任、黨組副書記曲福田同志撰寫的這篇文章，在全面總結(jié)蘇州經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對江蘇省加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程提出了很有價(jià)值和見地的意見和建議，現(xiàn)予刊發(fā)，供各地在改革工作中參考借鑒。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局,是黨的十七大對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系提出的新要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，也是構(gòu)建和諧社

2、會(huì)的重要基礎(chǔ)。2008年9月，江蘇省委、省政府確定蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為省級綜合配套改革試點(diǎn)，要求蘇州率先在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)等一體化方面取得突破，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)、公共資源均衡配置，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。蘇州緊緊抓住這一歷史機(jī)遇，把城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革作為推進(jìn)新一輪發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，著力建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，綜合配套改革試點(diǎn)工作取得了良好開局，為全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了很好的引領(lǐng)示范作用，并被國家發(fā)展改革委確定為中澳管理項(xiàng)目“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進(jìn)農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”合作項(xiàng)目試點(diǎn)地區(qū)（重慶、成都、蘇州、嘉興）之一。本文是在對蘇

3、州改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，對江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提出的建議。、蘇州開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革試點(diǎn)進(jìn)展情況（一）蘇州發(fā)展階段的分析與判斷科學(xué)判斷發(fā)展階段是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。改革開放以來，蘇州通過大力實(shí)施工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)國際化（即“三化”）戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在了江蘇乃至全國的前列。2008年蘇州市人均GDRg過1萬美元，城市化水平超過60%，已進(jìn)入工業(yè)化后期階段，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家收入水平。特別是與其他地區(qū)相比，蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出三大鮮明特征：一是經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的矛盾進(jìn)入敏感期，二是城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)進(jìn)入加速期，三是城鄉(xiāng)功能形態(tài)變化進(jìn)入關(guān)鍵期?？傮w上看，蘇州已進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)聯(lián)

4、動(dòng)的發(fā)展新階段，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已具備良好的基礎(chǔ)和條件，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的最佳時(shí)期。（二）蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革試點(diǎn)主要內(nèi)容與措施緊緊圍繞建設(shè)城鄉(xiāng)一體示范區(qū)的目標(biāo)定位，堅(jiān)持以富民優(yōu)先為導(dǎo)向，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以制度創(chuàng)新為關(guān)鍵，以擴(kuò)大內(nèi)需為動(dòng)力，以組織建設(shè)為保障，進(jìn)一步推動(dòng)“三農(nóng)”與“三化”互動(dòng)并進(jìn)，使蘇州既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又呈現(xiàn)先進(jìn)和諧的現(xiàn)代文明。到2012年基本建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制;全市農(nóng)民人均純收入在2007年突破1萬元的基礎(chǔ)上，2012年達(dá)到全省平均水平的1.5倍、全國平均水平的2倍以上，2017年突破2.5萬元，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小;村均集體經(jīng)濟(jì)收入在20

5、07年突破300萬元的基礎(chǔ)上，2012年達(dá)到450萬元;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得重大突破，到2012年高效農(nóng)業(yè)面積占種養(yǎng)面積（不含糧油作物）比重達(dá)60%，高效農(nóng)業(yè)種養(yǎng)面積中畝均效益5000元以上的占1/3;城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障基本并軌，城鄉(xiāng)社會(huì)管理體系及防災(zāi)減災(zāi)體系基本完善;農(nóng)村基層組織建設(shè)全面加強(qiáng)，農(nóng)民民主權(quán)利得到有效保障;經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境顯著改善，可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制加快形成，2010年全市陸地森林覆蓋率達(dá)到23%。重點(diǎn)抓三個(gè)方面：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。蘇州市和下轄市（區(qū)）均成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦

6、公室，實(shí)行集中辦公制度。二是構(gòu)建政策框架。制定了促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)保障、富民強(qiáng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)擔(dān)保、社會(huì)保障、農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)換商品房、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)居民等一系列政策意見。三是實(shí)施典型引路。積極發(fā)揮典型示范作用，確立了昆山市花橋鎮(zhèn)等23個(gè)試點(diǎn)工作先導(dǎo)區(qū)，鼓勵(lì)先行先試，為面上改革積累經(jīng)驗(yàn)。（三）蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革試點(diǎn)成效通過一年多的實(shí)踐，蘇州城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，突出富民優(yōu)先、規(guī)劃引領(lǐng)、政策創(chuàng)新、典型示范，突出改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐加快。加快推進(jìn)土地股份合作制改革步伐，促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和組織化水平。落實(shí)優(yōu)質(zhì)

7、糧油、花卉園藝、特種水產(chǎn)、生態(tài)林地為主導(dǎo)的“四個(gè)百萬畝”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，相繼建成或在建萬畝以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)14個(gè)，千畝以上示范區(qū)64個(gè)，建成生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)基地150多個(gè)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營比重達(dá)到40%。二是新農(nóng)村建設(shè)成效不斷顯現(xiàn)。全市新建農(nóng)民集中居住點(diǎn)848個(gè)。全市區(qū)域供水率達(dá)95%，有三分之一的村實(shí)施生活污水集中治理，近90%村實(shí)現(xiàn)了生活垃圾“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理”。三是富民空間全面拓展。通過“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股本化”改革，在全國率先推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證工作，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)636億元，村均收入339萬元，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)投資性收入比重超過30%。“三大合作”加速發(fā)展，95%的農(nóng)

8、戶擁有股份。四是公共服務(wù)水平明顯提升。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)共建共享。穩(wěn)步實(shí)施城鄉(xiāng)社保對接，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和基本醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換接軌，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善。全市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)96.5%。五是體制機(jī)制創(chuàng)新步伐加快。把體制機(jī)制創(chuàng)新貫穿城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革試點(diǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，加快村鎮(zhèn)規(guī)劃修編步伐，探索城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的導(dǎo)向機(jī)制。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)和社保制度的一體化，構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制。創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，增強(qiáng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制。加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，努力形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的運(yùn)行機(jī)制。、蘇州開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的經(jīng)

9、驗(yàn)總結(jié)按照省委確定的“五個(gè)一體化”要求，蘇州從實(shí)際情況出發(fā)，充分借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，按照“一張圖”、“三集中”、“三置換”和“四對接”積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路徑?！耙粡垐D”，即科學(xué)制定規(guī)劃。在23個(gè)先導(dǎo)區(qū)按城鄉(xiāng)一體化的要求開展了村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制或修編，將有關(guān)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要規(guī)劃相互銜接，有機(jī)疊合在一張圖上。通過“一張圖”的規(guī)劃，確定城鄉(xiāng)空間布局和區(qū)域主體功能定位，合理配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！叭小保垂I(yè)向規(guī)劃區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合、資源優(yōu)化配置。通過“三集中”，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在實(shí)施“三集中”

10、的過程中，同時(shí)推進(jìn)“三同步”，即工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)同步推進(jìn)，農(nóng)民向社區(qū)集中與就業(yè)、富民同步實(shí)施，農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展同步進(jìn)行?！叭脫Q”，即以承包土地置換土地股份合作社股權(quán)、宅基地置換商品房、集體資產(chǎn)置換股份，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置。通過“三置換”，打破原有土地管理制度對城鄉(xiāng)一體化的根本性制約，一方面為城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化提供了可能，另一方面為農(nóng)民脫離土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?、為農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件?！八膶印?，即城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障和城鄉(xiāng)社會(huì)管理的對接，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過“四對接”，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間公平合理配

11、置，體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念，從而在更高水平上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。三、江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革需要突破的重點(diǎn)環(huán)節(jié)（一）加快城鄉(xiāng)一體化是江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的根本性要求黨的十七屆三中全會(huì)決定作出了“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期?！边@“三大特征”在江蘇表現(xiàn)得更加明顯，條件更為成熟。到2009年，江蘇人均GDRg過6400美元，農(nóng)村人均收入達(dá)到8004元，提前一年實(shí)現(xiàn)了“小康目標(biāo)”指標(biāo)值，江蘇總體上已率先在全國基本實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，下一步要率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化。統(tǒng)

12、籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程理應(yīng)走在全國前列。一是江蘇農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較好，農(nóng)業(yè)科技水平、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平都在全國處于領(lǐng)先位置。二是江蘇工業(yè)比較發(fā)達(dá)、城市比較密集，帶動(dòng)能力比較強(qiáng)。三是作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體，江蘇縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、實(shí)力較強(qiáng)。四是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，江蘇積累了許多經(jīng)驗(yàn)，如推進(jìn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)結(jié)對、村企掛鉤、南北合作等，特別是近年來江蘇大幅度增加對“三農(nóng)”的投入。（二）江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體部署江蘇省委十一屆五次全會(huì)審議通過的中共江蘇省委關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)決定加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的意見中明確提出，要大力推進(jìn)農(nóng)村改革創(chuàng)新，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。著

13、力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。即實(shí)現(xiàn)“五個(gè)一體化”。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化，形成布局合理、分工有序、開放互通的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，形成互為支撐、互動(dòng)發(fā)展的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鄉(xiāng)道路、供水管網(wǎng)的“無縫對接”，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享共用。四是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，形成比較完善的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，完善農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)體系。五是推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，建立城鄉(xiāng)平等的勞動(dòng)就業(yè)制度。（三）對江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)

14、展改革的建議按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)五個(gè)一體化的基本路徑和本質(zhì)要求，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革應(yīng)在整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)安排、突出重點(diǎn)、扎實(shí)推進(jìn)有基礎(chǔ)上，緊緊抓住割裂城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)制度和制約城鄉(xiāng)融合的突出矛盾，著力在以下七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。1、注重科學(xué)規(guī)劃，在城鄉(xiāng)空間有序融合上求突破規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的龍頭。一是確立全新的規(guī)劃理念。重視規(guī)劃的先導(dǎo)引領(lǐng)作用，確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)疊合的規(guī)劃理念。擯棄傳統(tǒng)的“城市、農(nóng)村”二分法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃全覆蓋。突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊行政界限，合理劃分主體功能區(qū)，形成中心城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、特色鎮(zhèn)、新型社區(qū)、自然村落為載體的縣（市）城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)。打破諸多規(guī)劃自成一

15、體、相互分割的格局，整體協(xié)調(diào)規(guī)劃關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)疊合”。二是形成城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系?？h（市）是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，城鎮(zhèn)化是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局的重要載體和推動(dòng)力量，以縣（市）域?yàn)榭臻g單元、以中心鎮(zhèn)為支點(diǎn)編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上再編制片區(qū)規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等。通過片區(qū)規(guī)劃，落實(shí)片區(qū)功能定位，形成城鎮(zhèn)型、社區(qū)型、改進(jìn)型、生態(tài)型、古鎮(zhèn)型分類規(guī)劃，編制好縣（市）域城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布、產(chǎn)業(yè)布局、基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、歷史文化傳承與保護(hù)等專業(yè)性規(guī)劃。三是建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。破除各部門各行業(yè)分管、

16、各自獨(dú)立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給規(guī)劃管理部門，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的新體制，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃體系運(yùn)作程序。建立規(guī)劃實(shí)施評估機(jī)制,強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。2、深化土地管理制度改革，在城鄉(xiāng)土地要素市場化配置上求突破農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，與國有土地產(chǎn)權(quán)不對等，制約了土地資源在城鄉(xiāng)之間的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。土地管理制度改革，要按照“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的思路，在城鄉(xiāng)土地要素市場化配置上求突破。一是切實(shí)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。對農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、林地等，建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，

17、進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放使用權(quán)證，為市場配置土地奠定基礎(chǔ)。二是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建立起城鄉(xiāng)居民住宅產(chǎn)權(quán)同質(zhì)化為基礎(chǔ)的住宅產(chǎn)權(quán)登記和交易流轉(zhuǎn)統(tǒng)一管理制度，加快農(nóng)村土地和住房從實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變。三是積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。從徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度安排、保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的高度，逐步改革傳統(tǒng)征地制度，將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，通過招拍掛實(shí)行流轉(zhuǎn)，建立起城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用和土地收益統(tǒng)籌分配的土地管理制度。四是穩(wěn)步推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。在確保建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少和農(nóng)民利益得到切實(shí)保障的前提下，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減

18、少相掛鉤的政策，掛鉤項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡在本地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，掛鉤指標(biāo)在本地區(qū)范圍內(nèi)調(diào)劑，充分運(yùn)用土地級差收入原理，實(shí)現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。3、突出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上求突破立足農(nóng)村現(xiàn)有的基本經(jīng)營制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、高效化、組織化和生態(tài)化，加快形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展土地股份合作組織，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)規(guī)?；痉秴^(qū)，發(fā)展一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，培育一批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)公司。二是積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，建設(shè)一批高效農(nóng)業(yè)示范基地，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力。加大農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)

19、科技型企業(yè)建設(shè)力度，培育創(chuàng)新型、職業(yè)型農(nóng)民。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)裝備現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。加快品牌農(nóng)業(yè)建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能。更加注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)、景觀等功能的耦合，鼓勵(lì)和支持創(chuàng)建生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，滿足城鎮(zhèn)制造業(yè)發(fā)展和維護(hù)市域生態(tài)平衡的需要，構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)平衡區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)之間的功能互補(bǔ)鏈。四是完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促使農(nóng)業(yè)由弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)向強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)各類農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品物流園區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品配送中心、農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營、電子商務(wù)等新型流通方式和流通業(yè)態(tài)。4、加強(qiáng)農(nóng)村“三大

20、合作”，在組織方式創(chuàng)新上求突破農(nóng)村“三大合作”組織是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的基礎(chǔ)制度和關(guān)鍵舉措。一是圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加快發(fā)展土地股份合作組織和農(nóng)民專業(yè)合作組織。創(chuàng)新土地股份合作模式，探索建立跨區(qū)域的土地合作總社或聯(lián)社，重點(diǎn)在合作規(guī)模上取得重大進(jìn)展。以縣（市、區(qū)）為單元，以產(chǎn)品為紐帶，探索建立專業(yè)合作聯(lián)社，提高產(chǎn)品的市場競爭力和農(nóng)民的話語權(quán)。圍繞農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展壯大一批專業(yè)合作組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和高效農(nóng)業(yè)規(guī)模化。二是圍繞構(gòu)建農(nóng)民增收長效機(jī)制，創(chuàng)新社區(qū)股份合作組織。把發(fā)展社區(qū)股份合作組織作為重點(diǎn)，通過明晰產(chǎn)權(quán)主體，讓農(nóng)民享有集體資產(chǎn)股權(quán)，建立健全利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共

21、擔(dān)的管理運(yùn)行機(jī)制。按照“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”的思路，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)作的有效形式，鼓勵(lì)發(fā)展新型合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織預(yù)留一定面積的建設(shè)用地，統(tǒng)一使用、建設(shè)和經(jīng)營，重點(diǎn)支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增加財(cái)產(chǎn)性收入。允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織對其擁有的經(jīng)營性用房進(jìn)行翻建和改造，對廢棄地、邊角地整合利用，增加集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)。允許和鼓勵(lì)社區(qū)股份合作組織采取增量擴(kuò)股、現(xiàn)金配股等方式，充實(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。三是圍繞做大做強(qiáng)“三大合作”，營造良好的發(fā)展環(huán)境。充分發(fā)揮財(cái)政政策的激勵(lì)導(dǎo)向作用，通過各種方式，加大財(cái)政對合作組織經(jīng)營和發(fā)展的支持力度。建立和完善財(cái)稅政策支持體

22、系，逐步改變合作組織越規(guī)范、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越重、發(fā)展代價(jià)越大的矛盾，支持具備條件的合作組織向企業(yè)化、公司化方向發(fā)展。加快公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步拓寬服務(wù)領(lǐng)域。推進(jìn)合作組織法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)合作組織規(guī)范發(fā)展。5、實(shí)施社會(huì)保障制度改革，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障對接并軌上求突破實(shí)行城鄉(xiāng)社保體系對接并軌，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本要求。高水平構(gòu)建社會(huì)保障體系，在養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療和社會(huì)救助等社會(huì)保障城鄉(xiāng)對接并軌上求突破。一是建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。將勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力、在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)移，將原參加農(nóng)村養(yǎng)

23、老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民逐步納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對已享受農(nóng)村老年居民社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼待遇的，采用增加養(yǎng)老補(bǔ)貼金額等形式，進(jìn)一步提高保障待遇，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的一元化。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍、保障項(xiàng)目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助和管理制度在城鄉(xiāng)的“五統(tǒng)一”。全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快完成新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度向社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接。三是建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系。不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障政策，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)待遇的自然增長機(jī)制。加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。完善社會(huì)醫(yī)療救助辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)醫(yī)療救助統(tǒng)一

24、管理。6、創(chuàng)新政府公共資源配置機(jī)制，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上求突破實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是消除城鄉(xiāng)差距的重要標(biāo)志。充分發(fā)揮政府較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，合理配置基本公共服務(wù)資源，力爭率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度體系。建立適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入保障機(jī)制，建立民主決策、民主評議、民主監(jiān)督的公共服務(wù)管理體制,形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)化公共服務(wù)體系。推進(jìn)戶籍制度改革，消除依附在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會(huì)福利城鄉(xiāng)差別。二是合理配置基本公共服務(wù)資源。建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制，優(yōu)秀師資配備向農(nóng)村傾斜。建立城鄉(xiāng)居民方便共享的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系，鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員向農(nóng)村流動(dòng)。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機(jī)制，城市文化功能向農(nóng)村延伸。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、水利、電力、