關(guān)于穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建議

1、關(guān)于穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建議民革長春市委員會城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、增加農(nóng)民收益、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。中共中央和國務(wù)院高度重視，這項工作被正式寫入2009年、2010年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報告當(dāng)中。一、長春市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤基本情況長春市高度重視增減掛

2、鉤工作，提出了以實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為平臺，通過開展農(nóng)村土地綜合整治，達到增加耕地、增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，減少低效、粗放利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，這樣一個“三增一減”的目標(biāo)。成立了長春市農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)全市農(nóng)村土地綜合整治工作的總體部署、政策制定和監(jiān)督指導(dǎo)。制定并印發(fā)了長春市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)長春市加強農(nóng)村土地綜合整治促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實施辦法。扎實推進二道區(qū)英俊鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目。2010年又上報了13個城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤備選項目，經(jīng)省國土資源廳批準，全部納入省增減掛鉤項目區(qū)備選庫，這13個項目申請掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模為926公頃。雖然我

3、市在增減掛鉤試點工作中取得了一定的成績，但也暴露出相當(dāng)多的問題，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，項目涉及農(nóng)民切身利益，工作難度大。在開展掛鉤過程中，有些當(dāng)?shù)乩习傩帐羌邪仓?，有些是就地安置，有些需異地（跨村、社）安置，有些轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，這就會出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村居民點用地交織、國有土地和集體土地交織、可交易土地和不可交易土地交織，土地性質(zhì)的變更涉及每個農(nóng)民的生產(chǎn)生活，如果不能很好的規(guī)范土地權(quán)屬的調(diào)整和確定，切實保障農(nóng)民增收，將會給未來工作開展帶來很大的困難，甚至可能會引發(fā)老百姓上訪。第二，政府高位統(tǒng)籌不足，部門間協(xié)調(diào)難度大。市政府雖然成立了由市長任組長、常務(wù)副市長、相關(guān)副市長為副組長，國土、發(fā)改、

4、建設(shè)、規(guī)劃、交通、水利、農(nóng)業(yè)、人社、監(jiān)察等部門和縣（市）區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導(dǎo)組成的長春市農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，但是領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市國土資源局，不是常設(shè)機構(gòu)，不便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展工作。第三，工作起步晚，相關(guān)部門認識不足。由于掛鉤工作在全省只有英俊鎮(zhèn)一個試點項目區(qū)，對其他縣（市）區(qū)來說是一項全新的工作。因此，很多地方對掛鉤的目的、意義，掛鉤工作如何開展，如何通過充分利用國家掛鉤政策資源來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展等還存在認識不到位，積極性不高和不知道從何處下手等問題，在工作中體現(xiàn)出對掛鉤工作不重視、不積極、不主動。第四，啟動資金不足，啟動項目少。雖然國土資源部給每個項目區(qū)一定的補助資金，但

5、數(shù)量有限。開展掛鉤需要大量的資金，完全依靠政府財力、農(nóng)民自身積累和企業(yè)投資來解決，也不能解決全部資金問題。尤其是在項目開展初期，資金不足直接影響工程質(zhì)量，不利于項目的可持續(xù)開展。二、對開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的建議當(dāng)前，我市正處于工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化統(tǒng)籌”發(fā)展的關(guān)鍵時期，建設(shè)用地需求量大，人地矛盾突出是這個時期的典型特征。為了實現(xiàn)“保發(fā)展、保吃飯、保建設(shè)、保資源、保生態(tài)”的目標(biāo)，必須積極探索出一條符合我市實際的土地開發(fā)利用新路子。市民革一直非常關(guān)注開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。組織調(diào)研組實地考察了天津、成都等地開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤做法和取得的經(jīng)驗，最近調(diào)研組又實地考察了長春市

6、二道區(qū)英俊鎮(zhèn)開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)場，并前后多次向長春市國土資源局咨詢該項目工作的開展情況。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出如下建議：（一）充分尊重農(nóng)民意愿，確保項目區(qū)農(nóng)民生活穩(wěn)定。一是避免損害農(nóng)民利益。開展掛鉤的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進新農(nóng)村建設(shè)，讓老百姓得到實惠，是惠民、利民、保民的工程。因此，開展掛鉤工作中，必須要充分征得當(dāng)?shù)乩习傩盏耐?，求得老百姓的支持。杜絕借掛鉤之名，大搞形象工程，在損害農(nóng)民利益基礎(chǔ)上，謀本單位、本部門之實。對開展掛鉤過程中可能出的損害老百姓利益的各種問題，都想在先，謀劃在先。二是充分尊重農(nóng)民意愿。開展掛鉤工作涉及千家萬戶，老百姓是否滿意是掛鉤工作能否取得成功的關(guān)

7、鍵。因此，從制定政策到組織實施，都要充分尊重農(nóng)民的意愿，考慮到農(nóng)民的利益，主動為群眾算大賬、謀長遠，除了要保障農(nóng)民的住房改善、落實養(yǎng)老保險外，還要考慮農(nóng)民住樓后的長久生計、生活開銷、教育衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等問題，要把好事辦好。建立公開透明的掛鉤工作運行機制，在運作模式、規(guī)模經(jīng)營、舊房改造、新居建設(shè)、非農(nóng)就業(yè)和社會保障等方面要讓農(nóng)民提前知情和全程參與，實行“陽光操作”，做到開展掛鉤前農(nóng)民樂意，開展掛鉤后農(nóng)民滿意。三是妥善處理好土地權(quán)屬問題。在開展掛鉤工作中，要建立和完善權(quán)屬調(diào)整辦法，以及管理、監(jiān)督機制，確保權(quán)屬關(guān)系合理合法的調(diào)整。在掛鉤項目實施過程中，充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，

8、切實保障農(nóng)民權(quán)益，防止出現(xiàn)不必要的糾紛。四是堅持與農(nóng)村土地整治相結(jié)合。把掛鉤工作作為開展農(nóng)村土地整治，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要抓手和平臺。通過掛鉤進一步開展好田、水、路、林、村、房的綜合整治。通過掛鉤整理出來的土地，一方面要復(fù)耕，要制定整治標(biāo)準，利用現(xiàn)代科技提高土地利用率和產(chǎn)出率，切實增加整治區(qū)農(nóng)民收入，為掛鉤工作良性循環(huán)打下基礎(chǔ)；另一方面整理出來的建設(shè)用地要優(yōu)先用于農(nóng)村公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要給農(nóng)民留足發(fā)展用地，富余土地才可以用于城市建設(shè)。（二）成立常設(shè)機構(gòu)，政府高位統(tǒng)籌。一是要堅持政府主導(dǎo)，政府高位統(tǒng)籌。掛鉤工作是一項政策性強、涉及面廣、資金需求量大的工作，必須堅持政府主導(dǎo)、協(xié)同推進

9、的原則。市政府應(yīng)成立主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要作為一個常設(shè)機構(gòu)，人員從相關(guān)部門正處級領(lǐng)導(dǎo)干部中抽調(diào)，建立真正的部門聯(lián)動機制。各縣（區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會也都對掛鉤工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立相應(yīng)的掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門聯(lián)動機制，及時協(xié)調(diào)解決掛鉤工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，確保掛鉤工作規(guī)范有序。各級國土部門要在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，主動作為、強化服務(wù)，搞好綜合協(xié)調(diào)，確保掛鉤工作穩(wěn)步推進。二是堅持科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。要在全面調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模和范圍，合理安排建新區(qū)的城鎮(zhèn)村建設(shè)用地比例

10、，確保項目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，種類用地結(jié)構(gòu)和布局科學(xué)合理。三是全面開展掛鉤潛力專項調(diào)查。掛鉤潛力專項調(diào)查是做好掛鉤工作最重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝罕姷幕疽庠浮⒉鹋f任務(wù)是否可行、周轉(zhuǎn)指標(biāo)能否還清等重大問題，關(guān)系到掛鉤工作能否取得成功。因此，凡設(shè)立掛鉤項目區(qū)的單位都應(yīng)組織專門力量全面查清本地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬等情況，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求；要百分之百地了解當(dāng)?shù)厝罕娊ㄐ虏鹋f的意愿；要逐村逐戶進行調(diào)查，登記造冊，摸清現(xiàn)狀，掌握實情，建立相關(guān)檔案，把基礎(chǔ)工作抓實。四是認真編制掛鉤規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)

11、布局規(guī)劃為依據(jù)，從更高層面上綜合設(shè)計掛鉤專項規(guī)劃，統(tǒng)籌實施居民點歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整，為掛鉤順利開展提供依據(jù)。在編制掛鉤規(guī)劃時，應(yīng)突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一主導(dǎo)思想，努力保留農(nóng)村的優(yōu)點、克服農(nóng)村的缺點，引入城市優(yōu)點、克服城市的弊病，體現(xiàn)布局特色、生態(tài)特色、建筑特色和農(nóng)耕文化特色，防止出現(xiàn)“百鎮(zhèn)一面、千村一面”的問題，充分體現(xiàn)方便老百姓生產(chǎn)、生活和出行等。五是避免盲目推進問題。開展掛鉤涉及面廣，涉及問題多，涉及資金量大。因此，各地在開展掛鉤之前，要統(tǒng)籌謀劃，避免盲目推進。注重把握梳理突出問題，設(shè)計解決方案，局部先行先試，形成制度成果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；做到邊試點、邊總結(jié)、邊規(guī)范。

12、要切實加強監(jiān)管，深入調(diào)查研究，跟蹤評估試點效果，對實踐中出現(xiàn)的偏差要及時糾正。（三）提高認識，切實抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是切實解決認識不足問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家的大政方針，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略步驟，但由于工作起步晚，多數(shù)地方對這項工作的重要性認識不足，對開展工作的方式方法不了解，針對這一問題，建議開展一系列的宣傳和培訓(xùn)，不僅要對政府部門進行宣講，更要對老百姓宣講，提高全民的認識水平。在此基礎(chǔ)上，解決掛鉤工作的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是精心選擇項目區(qū)。在掛鉤項目區(qū)的選擇上，首先是政府重視，部門協(xié)調(diào)配合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村自身有積極性，具有利于掛鉤工作開展的外部和內(nèi)部環(huán)境；其次是建設(shè)用地需求矛盾較為突出

13、，具有農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力；第三是編制切實可行的項目區(qū)實施規(guī)劃和年度工作計劃；第四是要有一定的經(jīng)濟實力，能確保規(guī)劃實施所需資金及時足額到位。三是做好拆舊區(qū)土地的復(fù)墾。掛鉤一個最突出的特點是把小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，組成建新拆舊項目區(qū)，用土地周轉(zhuǎn)建設(shè)城鎮(zhèn)，以復(fù)墾后的村莊建設(shè)用地歸還借用的土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，實現(xiàn)耕地的占補平衡。在實施過程中，要求各地必須嚴格執(zhí)行土地整理復(fù)墾的有關(guān)規(guī)定，涉及工程建設(shè)的，必須執(zhí)行項目法人制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、公告制等制度。在項目實施過程中，嚴禁違背農(nóng)民意愿，搞大拆大建，強制搬遷。四是加強掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用管理。按照“總量控制、封閉運行、定期考核

14、、到期歸還”的原則，實行項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量和耕地面積雙控制，即項目區(qū)內(nèi)報批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過經(jīng)核定批準使用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，項目區(qū)內(nèi)報批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項用于項目區(qū)內(nèi)建新的控制規(guī)模，不得挪作他用，要優(yōu)先用于拆舊地塊中農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，安置后節(jié)余的面積指標(biāo)，可用于工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，要按照土地利用年度計劃管理的有關(guān)規(guī)定，建立年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用臺帳。（四）多渠道籌集資金，確保掛鉤工作穩(wěn)妥推進。一方面是落實掛鉤資金。要把土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小水利、退耕還林、中低產(chǎn)田改造、項目區(qū)內(nèi)的土地出讓金等各類涉地、涉農(nóng)資金整合起來集中使用，綜合發(fā)揮各項資金的疊加效益。還考慮建新區(qū)報批費用減免和建新區(qū)土地出讓可能產(chǎn)生的收益，按照當(dāng)?shù)貙嶋H對確定的開展掛鉤所需資金量做出科學(xué)的預(yù)算，設(shè)立掛鉤專戶，對有條件的地方可以預(yù)撥一定的啟動資金開展工作。另一方面做好建新區(qū)用地報批。