流動人口聚居區(qū)形成機制與治理對策探討

1、流動人口聚居區(qū)形成機制與治理對策探討    摘 要：近幾年來隨著我國流動人口規(guī)模擴大，許多流動人口集中的大城市自發(fā)地形成了聚居現(xiàn)象。流動人口聚居區(qū)不論是從物質(zhì)形態(tài)還是聚居區(qū)內(nèi)的社會秩序來看，都與其所在城市具有較大的差異，對城市正常的生產(chǎn)生活構(gòu)成一定的沖擊。治理流動人口聚居區(qū)關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變治理模式，促進流動人口與城市和諧共處。協(xié)調(diào)全國不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，改變目前流動人口向少數(shù)大城市過度聚集的狀況，是解決流動聚居區(qū)各種問題的長遠之策。關(guān)鍵詞：流動人口聚居區(qū)，形成機制，負面影響，治理模式改革開放以來我國限制勞動力流動的政策逐漸松動，大量農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移，并

2、且在城市居住和就業(yè)的現(xiàn)象越來越普遍。近幾年來外來人口的居住和遷移特點與早期相比發(fā)生了較大的變化，從散居到聚居，從個體遷移到舉家遷移，一些大城市流動人口聚居的現(xiàn)象越來越明顯。例如：據(jù)北京市社會科學(xué)院調(diào)查，北京近郊和環(huán)城地帶已成為流動人口的主要聚居地，已陸續(xù)形成97個萬人以上流動人口聚居的地區(qū)。據(jù)無錫市流動人口服務(wù)管理情況的調(diào)查報告，流動人口聚居區(qū)的產(chǎn)生和發(fā)展有其特殊性，對城市社會經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了廣泛的影響。本文就目前我國流動人口聚居區(qū)形成機制、存在的主要問題和治理對策進行了探討。一、流動人口聚居區(qū)的形成機制流動人口聚居形成是一個自發(fā)的過程，是在現(xiàn)實中外來人口在居住方式上所能作出的最優(yōu)選擇。人口遷移

3、的“羊群效應(yīng)”為聚居區(qū)形成提供了基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化差異是流動人口聚居區(qū)形成的決定性因素，聚居區(qū)的聚集效應(yīng)使已經(jīng)存在的聚居區(qū)有進一步擴張的趨勢。1.人口遷移的“羊群效應(yīng)”流動人口大多來自于偏遠的農(nóng)村，缺乏現(xiàn)代的信息傳播途徑，社交圈子局限于狹小的自然村落，信息的獲取主要通過人們之間口頭傳播。由于狹小社交圈子和信息獲取方式的限制，人們在決定是否外出務(wù)工以及選擇流人地的時候主要依靠已經(jīng)在外務(wù)工的親戚或同鄉(xiāng)所傳遞的信息。首先是原居住區(qū)內(nèi)個別成員在大城市找到合適工作，然后將信息反饋給家鄉(xiāng)的親朋好友，帶動少部分人出來，這一批人又會帶動和自己有密切關(guān)系的人外出，這種過程不斷進行，最終使原居住地的人口在異地重新

4、聚居。2.收入水平的限制大多數(shù)外來人口受教育程度很低，在城市中從事簡單的體力勞動，只能獲取城市中最低水平的工資，不足以支付城市房產(chǎn)的價格。據(jù)國家勞動保障部調(diào)查顯示：農(nóng)村外出務(wù)工人員所從事建筑施工、電子電器、制衣制鞋、住宿餐飲、商業(yè)服務(wù)等主要行業(yè)在2005年的平均月工資為1045元，而在流動人口聚集的廣州市的全年的房地產(chǎn)價格在5000元m2以上。顯然城市的商品房對于普通的農(nóng)民工是可望而不可即的。在流動人口的住房不能通過市場解決的伺時，城市政府也無暇顧及流動人口的住房問題，因為還有大量具有本地戶籍人口的住房問題需要解決，政府的一些經(jīng)濟適用房主要是面對具有城市戶籍人口。外來人口在沒有能力購買自己擁有

5、所有權(quán)的住房的條件下，因此只能以租房的方式解決住房問題。城市中不同地段的房租具有很大的差距，李俊夫?qū)V州市6個城中村的出租屋租金調(diào)查，其平均租金為7元m2·月，為周邊商品住宅月租金的151/10。在這種價格差異的驅(qū)使下，流動人口趨向于選擇城市的郊區(qū)村落居住。3.思想觀念的差異城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的差異還導(dǎo)致了思想觀念上差異，彼此難于溝通，并由此產(chǎn)生許多矛盾。大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市人口存在不同程度對外來人口的歧視心理，認為外來人口的素質(zhì)低下，是影響城市治安環(huán)境的一個重要因素。這樣的觀念不僅存在普通的市民的身上，而且在各個城市制定規(guī)章制度中也存在歧視排斥外來民工的現(xiàn)象。而外來民工之間

6、，具有相同的社會地位，從事相同類型的工作，相互之間更容易交流。現(xiàn)實中更為普遍的是來自同一地區(qū)的人口由于具有相同風(fēng)俗習(xí)慣、方言，人們交流起來更為自然，人們更趨向于聚居在一起，在深圳市1000人以上的同鄉(xiāng)居住點就有600多個。4.聚居區(qū)的聚集效應(yīng)外來人口通過聚居在還會產(chǎn)生一些聚集效應(yīng)，使人口進一步向已有的聚居區(qū)聚集。首先，外來人口通過聚居在一起可以更好地維護自己的權(quán)益，在與政府的管理部門、企業(yè)主談判或者自己的合法權(quán)益遭到非法侵害時，相對于分散居住的個人，聚居在一起擁有更強的談判實力和保護自己的能力。其次，大規(guī)模流動人口的集聚，導(dǎo)致聚居區(qū)內(nèi)服務(wù)性設(shè)施不斷完善，如飲食、娛樂、教育、醫(yī)療等，完善的服務(wù)設(shè)

7、施使人口進一步向這個區(qū)域聚集。第三，通過聚居還能夠獲得更多有用的信息。個人收集信息的能力總是有限的，通過相互之間的交流，人們更容易獲得工作機會或者獲得比現(xiàn)在工資更高的工作機會。二、流動人口聚居區(qū)對城市的影響流動人口聚居區(qū)的存在和發(fā)展對城市的影響是雙方面的，既有其積極的一面，也有其消極的一面。積極的一面在于降低了外來人口進入城市的門檻，使外來人口以更低的成本在城市居住，為城市容納大量廉價勞動力。其對城市的負面影響由于流動人口聚居區(qū)本身的特點以及人員構(gòu)成的特點而顯得更為復(fù)雜。主要表現(xiàn)在：城市治安環(huán)境的惡化、城市公共設(shè)施面臨巨大壓力、大量非法生產(chǎn)經(jīng)營活動三個方面。1.城市治安環(huán)境惡化流動人口在城市中

8、以打工為生，但又普遍存在身在城市又不屬于城市的“邊緣人”心態(tài)，而且一旦失業(yè)就沒有任何保障，導(dǎo)致部分法制觀念淡薄的人鋌而走險，走上違法犯罪的道路。流動人口聚居區(qū)為犯罪分子提供了落腳點和聚集地：聚居區(qū)內(nèi)居住的人口數(shù)量大，具有很大的流動性，人員構(gòu)成復(fù)雜，而且流動人口聚居區(qū)大多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，治安管理警力相對薄弱，難以對流動人口實施有效的管理；大量犯罪分子聚集使原來分散的犯罪可能轉(zhuǎn)變?yōu)閳F伙犯罪，發(fā)展成為類似黑社會性質(zhì)的地下組織，有組織地進行各種違法犯罪活動，給社會帶來更大的危害。2.城市公共設(shè)施面臨沉重壓力大量流動人口涌入城市，加重了城市交通運輸以及城市公共設(shè)施的負荷。由于歷史的原因，許多城市基礎(chǔ)設(shè)施

9、大多落后于經(jīng)濟的發(fā)展。而龐大的流動人口對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求于城市市民并無很多差別，在某些方面比市民的需求量還要大，如交通、飲食、購物等。對于本已不堪重負的城市基礎(chǔ)設(shè)施無異于雪上加霜，加劇了供需缺口矛盾，給城市生活帶來諸多不便，諸如交通擁擠、住房緊張等。例如，重慶市主城區(qū)坡多路少且道路狹窄崎嶇，城市交通問題一直十分嚴峻，大量流動人口進入主城區(qū)使得交通問題更加突出，交通擁擠堵塞現(xiàn)象明顯增多。重慶盡管有兩江環(huán)抱，但流動人口大量涌人也使得水資源日益緊張，在流動人口聚居地區(qū)自來水供應(yīng)開始限時供水。3.非法生產(chǎn)經(jīng)營大量滋生流動人口聚居區(qū)由于獨特的人口構(gòu)成、區(qū)位條件，為非法的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供了得天獨厚的條件。

10、首先，聚居區(qū)內(nèi)聚集了大量外來廉價勞動力，當(dāng)在合法的行業(yè)難以找到就業(yè)機會時，人們就會參與或從事一些非法的生產(chǎn)經(jīng)營活動。其次，在流動聚居區(qū)，政府管理部門薄弱、廉價的租金也為地下經(jīng)濟的繁榮創(chuàng)造了條件。據(jù)重慶有關(guān)部門的調(diào)查，重慶市區(qū)現(xiàn)在從事經(jīng)營活動的外來流動人口中，有13是沒有經(jīng)營執(zhí)照或手續(xù)不齊備的。最后，流動人口聚居區(qū)不僅是生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的場所，本身也是銷售這些產(chǎn)品的一個場所。聚居區(qū)內(nèi)的大部分人口收入水平普遍較低，產(chǎn)品質(zhì)量意識不是很強，而假冒偽劣產(chǎn)品正好適應(yīng)他們的消費特點。三、流動人口聚居區(qū)的治理對策為了解決流動人口聚居區(qū)所帶來的種種問題，許多城市都采取各種措施限制外來人口進入和對流動人口聚居區(qū)進

11、行清理改造。例如北京十一五規(guī)劃建議中提出要嚴控人口規(guī)模，力爭在2010年將全市常住人口控制在1600萬人左右。這種行政性措施既阻礙了勞動力要素的充分流動，在政策實施上也會遭遇很大的社會輿論壓力。流動人口聚居區(qū)、的治理必須在充分認識其積極作用和負面影響的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其容納外來勞動力，為外來勞動提供廉價的居住場所的作用；同時通過有效的管理，既要加強硬件的改造，又要加強軟件上的建設(shè)，以限制它的種種負面影響。1.實行社區(qū)化管理現(xiàn)行的流動人口管理模式是一種防范型的管理體制，把流動人口當(dāng)作不安定因素的根源，強調(diào)治安管理和整治打擊，在管理方式上具有歧視性。因此首先要從觀念上發(fā)生轉(zhuǎn)變，變防范型的觀念為積極

12、容納的態(tài)度。在具體管理模式要實行社區(qū)化的管理，通過建立社區(qū)管理組織、開展社區(qū)服務(wù)等方面工作開創(chuàng)流動人口管理的新局面。首先、完善社區(qū)管理組織。充分調(diào)動轄區(qū)內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、居民自治組織等力量，使外來流動人口參與社區(qū)的管理，不再是被管理的對象，增強他們對社區(qū)的責(zé)任感。其次、要通過提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，例如子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保健、法律咨詢、維護農(nóng)民工的合法權(quán)益等，切實為流動人口解決生活中的實際困難，著力增強外來人口的社區(qū)的認同感，寓管理于服務(wù)之中。2.改善基礎(chǔ)設(shè)施條件外來勞動力繁榮了流人地的經(jīng)濟，增加了當(dāng)?shù)氐呢斦杖?，例如：北京市流動人口中城?zhèn)從業(yè)人員占全市城鎮(zhèn)職工的近13，創(chuàng)造的稅

13、收總有百億元之多。農(nóng)民工作為納稅群體，在勞動力市場所完成的初次分配中只獲得了較小的份額，理應(yīng)得到一定的補償。目前我國流動人口聚居區(qū)內(nèi)，由于未納入城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)建筑物及建筑景觀雜亂無章，采光通風(fēng)等居住條件相當(dāng)惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)嚴重缺乏。因此城市政府有責(zé)任投入資金對其進行改造，加大對聚居區(qū)的交通、通訊、水電、公共衛(wèi)生設(shè)施的投入，將流動人口的居住需求納入城市住宅建設(shè)規(guī)劃，改善流動人口生活狀況，完善流動人口就業(yè)培訓(xùn)、子女義務(wù)教育、醫(yī)療、等服務(wù)性機構(gòu)。3.促進農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移流動人口聚居區(qū)之所以成為一個問題區(qū)域，從根本上看還是流動人口數(shù)量的問題，過多的人口超過現(xiàn)階段城市的容納能力。而我國在未來較長的一段時期，還將有大量的農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，2005年底按市鎮(zhèn)人口計算的城市化水平達到43%，2005年全國人均GDP達到1703美元，如果人均GDP按照年均7%的中速增長，到2020年，人均GDP將達到4699美元，根據(jù)國際上經(jīng)濟增長與城市化水平相關(guān)性的經(jīng)驗規(guī)律，對應(yīng)的城市化水平將達到67%。也