淺析從農民分類視角看我國農村社會養(yǎng)老保障制度建設

1、Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse淺析從農民分類視角看我國農村社會養(yǎng)老保障制度建設論文關鍵詞：農村社會養(yǎng)老保障制度；農民分類；社會養(yǎng)老保障制度碎片化論文摘要：我國農村社會養(yǎng)老保障制度建設已進入一個關健時期。在實踐中，各地根據經濟發(fā)展水平差異和農民職業(yè)分化建立了不同制度。農村社會養(yǎng)老保障制度碎片化和農民養(yǎng)老保障的資金籌集來源是制度構建面臨的兩大難題。從我國農民創(chuàng)造財富的機會和財富實現程度視角來思考制度建設，可以為我們破解難題提供有益的啟示。由于政策因素造成了農民創(chuàng)造財富機會的缺失和養(yǎng)老資源積累普遮不足，中央政府在構建農

2、村社會養(yǎng)老保障制度過程中應該發(fā)揮主導作用，即針對農民創(chuàng)造財富的機會和財富實現程度來區(qū)分救濟、福利、保險的性質，建立一個國家和農民直接對應、進免制度碎片化的統(tǒng)一框架。具體為：把農民作為一個整體來對待，厘清國家在養(yǎng)老資金投入上的責任；根據農民的具體情況實施不同的補助標準；不宜建立單獨的農民工養(yǎng)老保險制度；時對富實現程度嚴重不足者，實行社會救助。2009年1月，中央一號文件提出“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養(yǎng)老保險制度”,9月，國務院出臺了關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見(以下簡稱指導意見)，至此，我國農村社會養(yǎng)老保障制度建設進人了一個新階段。新世紀以

3、來學術界的研究重點主要集中在如何建立適合我國國情的農村社會養(yǎng)老保障制度，學者們提出了多種方案，主要觀點是針對不同地區(qū)和不同農戶的情況構建相應制度。這將造成農村社會保障制度碎片化的困境，并且財政支持的責任主要由地方承擔，尚不能妥善解決資金籌集這個根本問題。對“農民如何分類”這一問題進行研究并確定合理視角，可以對建立破解以上兩大難題的農村社會養(yǎng)老保障制度提供有益的啟示。一、我國農村社會養(yǎng)老保障制度構建面臨的兩大難題一些學者提出應盡快建立全國統(tǒng)一的農村社會養(yǎng)老保障制度，而大多數學者提出了區(qū)分發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，以及為純農民、農民工、失地農民分別構建養(yǎng)老保障制度的政策建議。在目前的制度實踐中，地方政

4、府是實施主體，普遍針對不同的群體采取了不同的策略，并且各地制度差別也很大。指導意見放權給地方，根據發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)這一分類視角確定了不同的補貼金額。以上兩種劃分方法的基礎都是根據農民分化這一現狀做出的。我國東部與中西部地區(qū)經濟水平差異巨大，純農戶、農民工、失地農民情況各不相同，這是客觀事實。但不能因此就建立一個各地區(qū)各群體相互獨立的社會養(yǎng)老保障制度。因地制宜與統(tǒng)一制度并沒有內在矛盾。對事關國家發(fā)展與穩(wěn)定全局的社會養(yǎng)老保障制度而言，制度的碎片化后果非常嚴重。鄭秉文教授(2009)對我國社保制度碎片化的危害與成因做了深人的分析。他以位于長三角地區(qū)的吳江市為例，這個戶籍總人口約80 萬的縣級市，

5、存在著四種養(yǎng)老制度:農村養(yǎng)老保險制度、土地換保障制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，每個大制度里又套著小制度。這種養(yǎng)老保障制度碎片化有“不利于社會穩(wěn)定”、“不利于社會公正”等十大危害，統(tǒng)一制度可以體現待遇差別，也能夠建立于二元結構之上。我國正處于一個避免農村社會養(yǎng)老保障制度碎片化的寶貴機遇期。首先，我國農村社會養(yǎng)老保障制度還處于近乎一張白紙的狀態(tài)，除了個別發(fā)達地區(qū)，全國很多地區(qū)的農村社會保障制度才剛剛建立起來，沒有形成強大的既得利益群體，建立全國統(tǒng)一制度的阻力相對較小。如果未來各地農村養(yǎng)老保障制度形成規(guī)模，對不同地區(qū)碎片制度的整合就會非常困難。其次，富裕地區(qū)的農民享受了很高的

6、補貼，而貧困地區(qū)由于財力補貼能力有限，故碎片化制度是在加劇已經存在的收人不平等。最后，碎片化制度的管理成本和管理難度都相當大，存在較大的風險。近年來發(fā)生了以“上海社保案”為代表的眾多挪用社保基金的案例就是有力的證明。1992年啟動的縣級農村養(yǎng)老保險基本方案的失敗，也和各地基金管理混亂和低效不無關系。構建我國農村社會養(yǎng)老保障制度的一個關鍵問題是資金的籌集，這也是一個阻礙制度構建的根本問題。我國農村老年人口已達1億，即使實行低水平的補貼，每年也需要大量資金。因為養(yǎng)老保障支出的剛性，決定資金來源要保持足夠的穩(wěn)定，并將面臨增長的壓力。在國務院指導意見中，政府明確表達了財政投人的決心，并加大力度推進試點

7、工作，但是目前這個保障標準收人替代率過低。國家標準最低為660元/年，2009年全國農民純收人為5153元，收人替代率只有19%。另一方面，由地方政府承擔較大責任的新型農村社會養(yǎng)老保險制度能否長期持續(xù)值得擔憂。中金公司發(fā)布的研究報告中稱，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈增約3萬億元，預計2011年底將達到10萬億元，約占我國2009年GDP的1/30近年來，無論是學界政界還是社會各階層，都對我國中央和地方財權事權不對等的問題給予了很多關注。1994年，我國分稅制改革形成了強中央、弱地方的財政格局。1978-1993年中央財政收人占全國財政

8、收人的比重低于中央財政支出占全國財政支出的比重，地方財政則收人占比高于支出占比;1994年后，情況倒了過來，中央財政實力遠超地方財政。財政收人主要集中于中央，而支出的責任多在地方，2008年中央與地方財政收人比例為53.28;46.71，支出二者之比為21.42;78.57。近年來地方投人到基礎設施建設的大量資金主要依靠土地出讓金的收人，其來源缺乏可持續(xù)性。2009年，全國土地出讓金約為1.5萬億，如果未來出現土地出讓金大幅減少的情況，則地方財政就要面臨很大風險。除了經常性收人的優(yōu)勢，中央政府還擁有雄厚國有資產和巨額外匯儲備。2007年，央企利潤總額突破1萬億，2009年為%55.6億，這是一

9、筆持續(xù)性較強的收人來源;截至2009年末，我國外匯儲備達23991.52萬億美元，遠遠領先世界其他國家。外匯儲備的實質是我國人民積累的由國家掌控的財富，可以在必要時用于民生領域。強大的日常財政收人，龐大的國有資產和外匯儲備，表明中央政府的經濟實力。綜上分析，如果堅持按地域和身份不同構建農村社會養(yǎng)老保障制度，則碎片化制度就將難以避免。分地區(qū)構建制度，財政責任依賴于地方，脆弱而持續(xù)性較弱的地方財政能力將會影響制度的運行。必須建立全國統(tǒng)一制度避免碎片化，充分利用中央財政承擔相應的支出責任。二、基于創(chuàng)造財富機會和財富實現程度的農民分類從本質上講，養(yǎng)老問題的解決是和收人與財富緊緊聯系在一起的。如果一個人

10、具備了創(chuàng)造財富的條件，進而獲取了收人并積累了財富，那么他的養(yǎng)老問題就自然而然解決了。而我國農民面臨的問題恰恰是創(chuàng)造財富機會嚴重不足以及由此造成的養(yǎng)老資源積累不足。對農民從獲取財富的機會和實現程度兩個視角進行分類具有重要的現實價值，可以從機會和結果兩個方面對我國農民的養(yǎng)老資源積累情況進行考察。在我國幾十年來歷經數次重大變革的背景下，不同年齡段的農民的生活經歷是明顯不同的，甚至可以說是生活在幾個不同的世界。蔡防等指出，在經歷了30年改革開放和經濟發(fā)展后，農民財富實現程度的差距非常大，農村內部的收人不平等情況比城市內部更加嚴重，如果將農村居民與已經穩(wěn)定生活于城市的原農村精英對比，差距會更大。1. 從

11、獲取收人和財富機會的角度對農民進行分類。我們發(fā)現，他們的財富獲取機會和他們經歷的歷史時期有直接的關系（見下頁表一）。需要說明的是:（1） 打工俞期的特征是農民工進城后所處的環(huán)境較差。1984年政府放松了對勞動力流動的控制，逐漸鼓勵勞動力到臨近城鎮(zhèn)打工;1988年中央政府允許農民進城務工經商（蔡防，2008）。但這一過程并非一番風順，正如余德鵬所指出，20世紀90年代中期以后，許多城市制定了對外來勞動力具有歧視性的就業(yè)管理辦法。(2)打工后期是指農民工進城的各種環(huán)境相對好轉的時期。起始于2003年廢除收容遣送條例，加之近年出臺的一系列解決農民工問題的中央文件，最新標志是“新生代農民工”(80后、

12、90后)概念的提出。在2010年的中央一號文件中明確要求:“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益”;“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。值得注意的是，這一時期我國的房地產業(yè)發(fā)展迅速，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，約占農民工總數量的1/4。早期的沿海加工業(yè)女性占就業(yè)優(yōu)勢，建筑業(yè)則需要大量的男性勞動力。從上表中我們不難得出一個結論:不同年齡段的農民創(chuàng)造財富的機會存在較大差距。改革之初，農村有2.5億貧困人口，占農村總人口的30.7%，對于絕大多數的普通農民而言，根本不可能在改革開放前

13、積累養(yǎng)老資源。改革開放之后，農業(yè)帶來的積累機會非常有限，農民的農業(yè)收人在80年代早期出現快速上升之后增速就減緩下來。從90年代至新世紀初，很多地區(qū)農民負擔很重，甚至出現了種地賠錢的情況，直至中央進行稅費改革，并且于2006年在全國取消農業(yè)稅，情況才有好轉。這期間只有個別農村精英可以通過農產品深加工方式獲得較高收入。農民真正的積累機會來源于打工或者創(chuàng)業(yè)收人，但農民工工資水平曾經長期陷于停滯和緩慢增長，最近幾年收入才有了明顯的增加。需要明確的是，農民創(chuàng)造財富機會缺失和國家政策是有直接關系的。國家政策在相當長的時間里大大限制了農民獲取收人的能力，這是農民積累不足的根本原因。其中影響最大的無疑是“工農

14、品剪刀差”和不允許自由流動就業(yè)這兩項。另外，國家對農村的投入過少，農民必須自己支付很多本應由國家承擔的開支，這也減弱了農民獲得積累的能力。國家長期以來一直采取重城輕鄉(xiāng)的財政政策，林毅夫等(2009)“從政治經濟學的角度估算了計劃經濟時期我國政府目標函數中的結構參數。結果發(fā)現，城市工人的福利所占權重遠遠高于農民的福利。此外，政府也更重視資本積累而輕視居民福利?！标愖趧俚?2008)對二元財政進行了深入研究，認為我國政府對農業(yè)始終采取了歧視性的二元財政支出政策。尤其需要關注的是年齡在70歲以上的農村老年人，他們養(yǎng)老資源積累不足的情況更加嚴重。從所付出分析，他們經歷了革命年代，建國后為國家實現工業(yè)化

15、戰(zhàn)略做出了巨大貢獻，通過“工農品剪刀差”為國家提供資本，在幾乎不享受國家福利的情況下養(yǎng)育了很多子女，他們的子女正是最近幾十年來我國“人口紅利”的主力。從養(yǎng)老資源積累分析，進人改革開放新時期，他們的年齡已經達到40多歲，一生中幾乎沒有什么創(chuàng)造和積累財富的機會。洪大用等指出，農村帶有福利救濟性質的五保制度覆蓋有限，并且已經陷人困境中很多年，無論從范圍還是水平都滿足不了制度的要求。創(chuàng)造財富機會相對最好的是新生代農民工。他們出生于上世紀80,90年代，盡管在很多方面與城市年輕人差距還是較大，但是通過自己的努力改變命運的可能性要比其父輩們大得多。如果在未來工資水平能有一個較大幅度的上升，則可能具有一定的

16、繳納養(yǎng)老保險的能力。2003年沿海地區(qū)首次出現了局部民工荒，而2010年以來民工荒已經在很多內陸地區(qū)發(fā)生。盡管其持續(xù)性還有待觀察，但卻可能是我國勞動力供給正在減少的一個先兆，農民工和城市體力打工者的收人很可能進人一個較快上升通道之中。2. 從財富實現程度的視角對農民進行分類。所謂財富實現程度，是指其收人和財富擁有量。在創(chuàng)造財富機會的分類中，我們關注的是機會是否公平，而在這個分類視角中，我們則考察養(yǎng)老資源積累情況。按照財富實現程度，即養(yǎng)老資源的積累程度，可以把農民分成能人、幸運者、普通人、不幸者四類:(1) 所謂能人，是指通過自己的天賦和努力獲得了事業(yè)成功、經濟收入頗豐的農民。他們中的很大一部分

17、已經不再是農民，而成為城市中的一員。(2) 所謂幸運者，是指沿海地區(qū)富裕地區(qū)的農民，他們因為占有地理位置、資源優(yōu)勢以及通過自己的努力，取得了遠遠超過農民平均水平的收人和財富。(3) 所謂普通人，即農民的主體部分，他們是農村社會養(yǎng)老保障的重點對象。需要注意的是，對于欠發(fā)達地區(qū)的普通農民而言，其收人很低，支付能力也很弱，農村養(yǎng)老保險是一個很重的負擔。(4) 所謂不幸者，是指陷人貧困中難以自拔的人。他們或因為疾病或因為致殘，或由于其他原因，沒有任何收人和經濟來源，陷人生活十分艱難的窘境。對他們而言，養(yǎng)老保險是一種奢望，因為不具有支付能力，只能寄希望于社會福利和社會救濟。以上四種情況農村社會養(yǎng)老保障制

18、度必須兼顧。對于能人和幸運者，他們有一定的養(yǎng)老資源積累，也有能力參加養(yǎng)老保險。農村養(yǎng)老保障制度應該包括一個養(yǎng)老保險的層次來滿足他們的需求。而對于普通人，他們的繳費能力較弱，需要一個國家支持的非繳費社會保障養(yǎng)老金層次。這個養(yǎng)老金的水平可以很低，但是應該能夠滿足最低生活需求。而對于處于農村經濟結構最底層的不幸者，則需要在農村養(yǎng)老保障制度中加人一個救濟層次。三、對完善我國農村社會養(yǎng)老保障制度的幾點建議從農民分類視角出發(fā)，避免農村社會保障制度碎片化，對完善我國農村養(yǎng)老保障制度建議如下:1. 把農民作為一個整體來對待，厘清國家在養(yǎng)老資金投人上的責任。我國農民比城市人更應享有獲得補貼的權力，至少在城鄉(xiāng)二元

19、結構還存在、農村人口占比還很高的情況下，維持一個城鄉(xiāng)各自獨立的社會養(yǎng)老保障制度是一個合理的選擇。不能以平等為理由，不加區(qū)分地考慮起點完全不同的城鄉(xiāng)居民，讓收人嚴重偏低的農民去模仿城市職工養(yǎng)老保險制度。尤其要避免制度進一步碎片化，富裕地區(qū)如果對本地農民進行大量補貼，構筑獨立的高水平保障制度，將加劇已經存在的地區(qū)收人不平等。同時也筑起了地區(qū)門檻，妨礙跨地區(qū)流動。只有由國家建立統(tǒng)一的農民社會養(yǎng)老保障制度才具有最高的權威性，并能切實保障農民利益。從國際經驗看，各國也是普遍由中央政府建立國家社會化養(yǎng)老制度。2. 農民根據其情況應該有不同的補助標準。我們認為，按照年齡段來劃分國家補貼標準是一個較好的選擇，實際上也就是根據其獲得的創(chuàng)造財富機會來評估其適合保障還是保險性質的養(yǎng)老資助。其基本思路是給老年人建立一個國家全額資助的社會福利系統(tǒng)，為年輕人建立一個主要由自己出資的社會保險系統(tǒng)，中年人的受資助水平介于二者之間。3. 不宜建立單獨的農民工養(yǎng)老保險制度。大部分農民工仍會回鄉(xiāng)，也就會回歸農民養(yǎng)老的制度框架中，他們理所應當得到作為農民應得的那部分國家救濟與補貼，而不是和高收人的城市居民一樣只是給自己存錢。尤其迫切需要解決的是早就引起學界和政府高度重視的農民工退保對其利益造成的傷害，單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金實際上沉淀在其打工地區(qū)，往往是發(fā)達地區(qū)作為打工者流入地受益，而欠發(fā)達地區(qū)作為打工者流出地受損。4