淺析從農(nóng)民分類(lèi)視角看我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)

1、Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse淺析從農(nóng)民分類(lèi)視角看我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度；農(nóng)民分類(lèi)；社會(huì)養(yǎng)老保障制度碎片化論文摘要：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)關(guān)健時(shí)期。在實(shí)踐中，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和農(nóng)民職業(yè)分化建立了不同制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度碎片化和農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金籌集來(lái)源是制度構(gòu)建面臨的兩大難題。從我國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)和財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度視角來(lái)思考制度建設(shè)，可以為我們破解難題提供有益的啟示。由于政策因素造成了農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)的缺失和養(yǎng)老資源積累普遮不足，中央政府在構(gòu)建農(nóng)

2、村社會(huì)養(yǎng)老保障制度過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，即針對(duì)農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)和財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度來(lái)區(qū)分救濟(jì)、福利、保險(xiǎn)的性質(zhì)，建立一個(gè)國(guó)家和農(nóng)民直接對(duì)應(yīng)、進(jìn)免制度碎片化的統(tǒng)一框架。具體為：把農(nóng)民作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，厘清國(guó)家在養(yǎng)老資金投入上的責(zé)任；根據(jù)農(nóng)民的具體情況實(shí)施不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；不宜建立單獨(dú)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；時(shí)對(duì)富實(shí)現(xiàn)程度嚴(yán)重不足者，實(shí)行社會(huì)救助。2009年1月，中央一號(hào)文件提出“抓緊制定指導(dǎo)性意見(jiàn)，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”,9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn))，至此，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)進(jìn)人了一個(gè)新階段。新世紀(jì)以

3、來(lái)學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)主要集中在如何建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，學(xué)者們提出了多種方案，主要觀點(diǎn)是針對(duì)不同地區(qū)和不同農(nóng)戶(hù)的情況構(gòu)建相應(yīng)制度。這將造成農(nóng)村社會(huì)保障制度碎片化的困境，并且財(cái)政支持的責(zé)任主要由地方承擔(dān)，尚不能妥善解決資金籌集這個(gè)根本問(wèn)題。對(duì)“農(nóng)民如何分類(lèi)”這一問(wèn)題進(jìn)行研究并確定合理視角，可以對(duì)建立破解以上兩大難題的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度提供有益的啟示。一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度構(gòu)建面臨的兩大難題一些學(xué)者提出應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，而大多數(shù)學(xué)者提出了區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及為純農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民分別構(gòu)建養(yǎng)老保障制度的政策建議。在目前的制度實(shí)踐中，地方政

4、府是實(shí)施主體，普遍針對(duì)不同的群體采取了不同的策略，并且各地制度差別也很大。指導(dǎo)意見(jiàn)放權(quán)給地方，根據(jù)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)這一分類(lèi)視角確定了不同的補(bǔ)貼金額。以上兩種劃分方法的基礎(chǔ)都是根據(jù)農(nóng)民分化這一現(xiàn)狀做出的。我國(guó)東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異巨大，純農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民工、失地農(nóng)民情況各不相同，這是客觀事實(shí)。但不能因此就建立一個(gè)各地區(qū)各群體相互獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。因地制宜與統(tǒng)一制度并沒(méi)有內(nèi)在矛盾。對(duì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展與穩(wěn)定全局的社會(huì)養(yǎng)老保障制度而言，制度的碎片化后果非常嚴(yán)重。鄭秉文教授(2009)對(duì)我國(guó)社保制度碎片化的危害與成因做了深人的分析。他以位于長(zhǎng)三角地區(qū)的吳江市為例，這個(gè)戶(hù)籍總?cè)丝诩s80 萬(wàn)的縣級(jí)市，

5、存在著四種養(yǎng)老制度:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、土地?fù)Q保障制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，每個(gè)大制度里又套著小制度。這種養(yǎng)老保障制度碎片化有“不利于社會(huì)穩(wěn)定”、“不利于社會(huì)公正”等十大危害，統(tǒng)一制度可以體現(xiàn)待遇差別，也能夠建立于二元結(jié)構(gòu)之上。我國(guó)正處于一個(gè)避免農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度碎片化的寶貴機(jī)遇期。首先，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度還處于近乎一張白紙的狀態(tài)，除了個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)，全國(guó)很多地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障制度才剛剛建立起來(lái)，沒(méi)有形成強(qiáng)大的既得利益群體，建立全國(guó)統(tǒng)一制度的阻力相對(duì)較小。如果未來(lái)各地農(nóng)村養(yǎng)老保障制度形成規(guī)模，對(duì)不同地區(qū)碎片制度的整合就會(huì)非常困難。其次，富裕地區(qū)的農(nóng)民享受了很高的

6、補(bǔ)貼，而貧困地區(qū)由于財(cái)力補(bǔ)貼能力有限，故碎片化制度是在加劇已經(jīng)存在的收人不平等。最后，碎片化制度的管理成本和管理難度都相當(dāng)大，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)發(fā)生了以“上海社保案”為代表的眾多挪用社?；鸬陌咐褪怯辛Φ淖C明。1992年啟動(dòng)的縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案的失敗，也和各地基金管理混亂和低效不無(wú)關(guān)系。構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是資金的籌集，這也是一個(gè)阻礙制度構(gòu)建的根本問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村老年人口已達(dá)1億，即使實(shí)行低水平的補(bǔ)貼，每年也需要大量資金。因?yàn)轲B(yǎng)老保障支出的剛性，決定資金來(lái)源要保持足夠的穩(wěn)定，并將面臨增長(zhǎng)的壓力。在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)中，政府明確表達(dá)了財(cái)政投人的決心，并加大力度推進(jìn)試點(diǎn)

7、工作，但是目前這個(gè)保障標(biāo)準(zhǔn)收人替代率過(guò)低。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)最低為660元/年，2009年全國(guó)農(nóng)民純收人為5153元，收人替代率只有19%。另一方面，由地方政府承擔(dān)較大責(zé)任的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否長(zhǎng)期持續(xù)值得擔(dān)憂。中金公司發(fā)布的研究報(bào)告中稱(chēng)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈增約3萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2011年底將達(dá)到10萬(wàn)億元，約占我國(guó)2009年GDP的1/30近年來(lái)，無(wú)論是學(xué)界政界還是社會(huì)各階層，都對(duì)我國(guó)中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題給予了很多關(guān)注。1994年，我國(guó)分稅制改革形成了強(qiáng)中央、弱地方的財(cái)政格局。1978-1993年中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政

8、收人的比重低于中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重，地方財(cái)政則收人占比高于支出占比;1994年后，情況倒了過(guò)來(lái)，中央財(cái)政實(shí)力遠(yuǎn)超地方財(cái)政。財(cái)政收人主要集中于中央，而支出的責(zé)任多在地方，2008年中央與地方財(cái)政收人比例為53.28;46.71，支出二者之比為21.42;78.57。近年來(lái)地方投人到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量資金主要依靠土地出讓金的收人，其來(lái)源缺乏可持續(xù)性。2009年，全國(guó)土地出讓金約為1.5萬(wàn)億，如果未來(lái)出現(xiàn)土地出讓金大幅減少的情況，則地方財(cái)政就要面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。除了經(jīng)常性收人的優(yōu)勢(shì)，中央政府還擁有雄厚國(guó)有資產(chǎn)和巨額外匯儲(chǔ)備。2007年，央企利潤(rùn)總額突破1萬(wàn)億，2009年為%55.6億，這是一

9、筆持續(xù)性較強(qiáng)的收人來(lái)源;截至2009年末，我國(guó)外匯儲(chǔ)備達(dá)23991.52萬(wàn)億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先世界其他國(guó)家。外匯儲(chǔ)備的實(shí)質(zhì)是我國(guó)人民積累的由國(guó)家掌控的財(cái)富，可以在必要時(shí)用于民生領(lǐng)域。強(qiáng)大的日常財(cái)政收人，龐大的國(guó)有資產(chǎn)和外匯儲(chǔ)備，表明中央政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。綜上分析，如果堅(jiān)持按地域和身份不同構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，則碎片化制度就將難以避免。分地區(qū)構(gòu)建制度，財(cái)政責(zé)任依賴(lài)于地方，脆弱而持續(xù)性較弱的地方財(cái)政能力將會(huì)影響制度的運(yùn)行。必須建立全國(guó)統(tǒng)一制度避免碎片化，充分利用中央財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。二、基于創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)和財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度的農(nóng)民分類(lèi)從本質(zhì)上講，養(yǎng)老問(wèn)題的解決是和收人與財(cái)富緊緊聯(lián)系在一起的。如果一個(gè)人

10、具備了創(chuàng)造財(cái)富的條件，進(jìn)而獲取了收人并積累了財(cái)富，那么他的養(yǎng)老問(wèn)題就自然而然解決了。而我國(guó)農(nóng)民面臨的問(wèn)題恰恰是創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足以及由此造成的養(yǎng)老資源積累不足。對(duì)農(nóng)民從獲取財(cái)富的機(jī)會(huì)和實(shí)現(xiàn)程度兩個(gè)視角進(jìn)行分類(lèi)具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，可以從機(jī)會(huì)和結(jié)果兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老資源積累情況進(jìn)行考察。在我國(guó)幾十年來(lái)歷經(jīng)數(shù)次重大變革的背景下，不同年齡段的農(nóng)民的生活經(jīng)歷是明顯不同的，甚至可以說(shuō)是生活在幾個(gè)不同的世界。蔡防等指出，在經(jīng)歷了30年改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，農(nóng)民財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度的差距非常大，農(nóng)村內(nèi)部的收人不平等情況比城市內(nèi)部更加嚴(yán)重，如果將農(nóng)村居民與已經(jīng)穩(wěn)定生活于城市的原農(nóng)村精英對(duì)比，差距會(huì)更大。1. 從

11、獲取收人和財(cái)富機(jī)會(huì)的角度對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類(lèi)。我們發(fā)現(xiàn)，他們的財(cái)富獲取機(jī)會(huì)和他們經(jīng)歷的歷史時(shí)期有直接的關(guān)系（見(jiàn)下頁(yè)表一）。需要說(shuō)明的是:（1） 打工俞期的特征是農(nóng)民工進(jìn)城后所處的環(huán)境較差。1984年政府放松了對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的控制，逐漸鼓勵(lì)勞動(dòng)力到臨近城鎮(zhèn)打工;1988年中央政府允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商（蔡防，2008）。但這一過(guò)程并非一番風(fēng)順，正如余德鵬所指出，20世紀(jì)90年代中期以后，許多城市制定了對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力具有歧視性的就業(yè)管理辦法。(2)打工后期是指農(nóng)民工進(jìn)城的各種環(huán)境相對(duì)好轉(zhuǎn)的時(shí)期。起始于2003年廢除收容遣送條例，加之近年出臺(tái)的一系列解決農(nóng)民工問(wèn)題的中央文件，最新標(biāo)志是“新生代農(nóng)民工”(80后、

12、90后)概念的提出。在2010年的中央一號(hào)文件中明確要求:“深化戶(hù)籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”;“采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”。值得注意的是，這一時(shí)期我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，約占農(nóng)民工總數(shù)量的1/4。早期的沿海加工業(yè)女性占就業(yè)優(yōu)勢(shì)，建筑業(yè)則需要大量的男性勞動(dòng)力。從上表中我們不難得出一個(gè)結(jié)論:不同年齡段的農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)存在較大差距。改革之初，農(nóng)村有2.5億貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，對(duì)于絕大多數(shù)的普通農(nóng)民而言，根本不可能在改革開(kāi)放前

13、積累養(yǎng)老資源。改革開(kāi)放之后，農(nóng)業(yè)帶來(lái)的積累機(jī)會(huì)非常有限，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收人在80年代早期出現(xiàn)快速上升之后增速就減緩下來(lái)。從90年代至新世紀(jì)初，很多地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，甚至出現(xiàn)了種地賠錢(qián)的情況，直至中央進(jìn)行稅費(fèi)改革，并且于2006年在全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，情況才有好轉(zhuǎn)。這期間只有個(gè)別農(nóng)村精英可以通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品深加工方式獲得較高收入。農(nóng)民真正的積累機(jī)會(huì)來(lái)源于打工或者創(chuàng)業(yè)收人，但農(nóng)民工工資水平曾經(jīng)長(zhǎng)期陷于停滯和緩慢增長(zhǎng)，最近幾年收入才有了明顯的增加。需要明確的是，農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)缺失和國(guó)家政策是有直接關(guān)系的。國(guó)家政策在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里大大限制了農(nóng)民獲取收人的能力，這是農(nóng)民積累不足的根本原因。其中影響最大的無(wú)疑是“工農(nóng)

14、品剪刀差”和不允許自由流動(dòng)就業(yè)這兩項(xiàng)。另外，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入過(guò)少，農(nóng)民必須自己支付很多本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的開(kāi)支，這也減弱了農(nóng)民獲得積累的能力。國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)一直采取重城輕鄉(xiāng)的財(cái)政政策，林毅夫等(2009)“從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度估算了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府目標(biāo)函數(shù)中的結(jié)構(gòu)參數(shù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城市工人的福利所占權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的福利。此外，政府也更重視資本積累而輕視居民福利。”陳宗勝等(2008)對(duì)二元財(cái)政進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)始終采取了歧視性的二元財(cái)政支出政策。尤其需要關(guān)注的是年齡在70歲以上的農(nóng)村老年人，他們養(yǎng)老資源積累不足的情況更加嚴(yán)重。從所付出分析，他們經(jīng)歷了革命年代，建國(guó)后為國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化

15、戰(zhàn)略做出了巨大貢獻(xiàn)，通過(guò)“工農(nóng)品剪刀差”為國(guó)家提供資本，在幾乎不享受?chē)?guó)家福利的情況下養(yǎng)育了很多子女，他們的子女正是最近幾十年來(lái)我國(guó)“人口紅利”的主力。從養(yǎng)老資源積累分析，進(jìn)人改革開(kāi)放新時(shí)期，他們的年齡已經(jīng)達(dá)到40多歲，一生中幾乎沒(méi)有什么創(chuàng)造和積累財(cái)富的機(jī)會(huì)。洪大用等指出，農(nóng)村帶有福利救濟(jì)性質(zhì)的五保制度覆蓋有限，并且已經(jīng)陷人困境中很多年，無(wú)論從范圍還是水平都滿足不了制度的要求。創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)相對(duì)最好的是新生代農(nóng)民工。他們出生于上世紀(jì)80,90年代，盡管在很多方面與城市年輕人差距還是較大，但是通過(guò)自己的努力改變命運(yùn)的可能性要比其父輩們大得多。如果在未來(lái)工資水平能有一個(gè)較大幅度的上升，則可能具有一定的

16、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力。2003年沿海地區(qū)首次出現(xiàn)了局部民工荒，而2010年以來(lái)民工荒已經(jīng)在很多內(nèi)陸地區(qū)發(fā)生。盡管其持續(xù)性還有待觀察，但卻可能是我國(guó)勞動(dòng)力供給正在減少的一個(gè)先兆，農(nóng)民工和城市體力打工者的收人很可能進(jìn)人一個(gè)較快上升通道之中。2. 從財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度的視角對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類(lèi)。所謂財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度，是指其收人和財(cái)富擁有量。在創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)的分類(lèi)中，我們關(guān)注的是機(jī)會(huì)是否公平，而在這個(gè)分類(lèi)視角中，我們則考察養(yǎng)老資源積累情況。按照財(cái)富實(shí)現(xiàn)程度，即養(yǎng)老資源的積累程度，可以把農(nóng)民分成能人、幸運(yùn)者、普通人、不幸者四類(lèi):(1) 所謂能人，是指通過(guò)自己的天賦和努力獲得了事業(yè)成功、經(jīng)濟(jì)收入頗豐的農(nóng)民。他們中的很大一部分

17、已經(jīng)不再是農(nóng)民，而成為城市中的一員。(2) 所謂幸運(yùn)者，是指沿海地區(qū)富裕地區(qū)的農(nóng)民，他們因?yàn)檎加械乩砦恢谩①Y源優(yōu)勢(shì)以及通過(guò)自己的努力，取得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)民平均水平的收人和財(cái)富。(3) 所謂普通人，即農(nóng)民的主體部分，他們是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的重點(diǎn)對(duì)象。需要注意的是，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普通農(nóng)民而言，其收人很低，支付能力也很弱，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)很重的負(fù)擔(dān)。(4) 所謂不幸者，是指陷人貧困中難以自拔的人。他們或因?yàn)榧膊』蛞驗(yàn)橹職?，或由于其他原因，沒(méi)有任何收人和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，陷人生活十分艱難的窘境。對(duì)他們而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種奢望，因?yàn)椴痪哂兄Ц赌芰?，只能寄希望于社?huì)福利和社會(huì)救濟(jì)。以上四種情況農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制

18、度必須兼顧。對(duì)于能人和幸運(yùn)者，他們有一定的養(yǎng)老資源積累，也有能力參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)該包括一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的層次來(lái)滿足他們的需求。而對(duì)于普通人，他們的繳費(fèi)能力較弱，需要一個(gè)國(guó)家支持的非繳費(fèi)社會(huì)保障養(yǎng)老金層次。這個(gè)養(yǎng)老金的水平可以很低，但是應(yīng)該能夠滿足最低生活需求。而對(duì)于處于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)最底層的不幸者，則需要在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中加人一個(gè)救濟(jì)層次。三、對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的幾點(diǎn)建議從農(nóng)民分類(lèi)視角出發(fā)，避免農(nóng)村社會(huì)保障制度碎片化，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建議如下:1. 把農(nóng)民作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，厘清國(guó)家在養(yǎng)老資金投人上的責(zé)任。我國(guó)農(nóng)民比城市人更應(yīng)享有獲得補(bǔ)貼的權(quán)力，至少在城鄉(xiāng)二元

19、結(jié)構(gòu)還存在、農(nóng)村人口占比還很高的情況下，維持一個(gè)城鄉(xiāng)各自獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是一個(gè)合理的選擇。不能以平等為理由，不加區(qū)分地考慮起點(diǎn)完全不同的城鄉(xiāng)居民，讓收人嚴(yán)重偏低的農(nóng)民去模仿城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。尤其要避免制度進(jìn)一步碎片化，富裕地區(qū)如果對(duì)本地農(nóng)民進(jìn)行大量補(bǔ)貼，構(gòu)筑獨(dú)立的高水平保障制度，將加劇已經(jīng)存在的地區(qū)收人不平等。同時(shí)也筑起了地區(qū)門(mén)檻，妨礙跨地區(qū)流動(dòng)。只有由國(guó)家建立統(tǒng)一的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度才具有最高的權(quán)威性，并能切實(shí)保障農(nóng)民利益。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)也是普遍由中央政府建立國(guó)家社會(huì)化養(yǎng)老制度。2. 農(nóng)民根據(jù)其情況應(yīng)該有不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，按照年齡段來(lái)劃分國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)較好的選擇，實(shí)際上也就是根據(jù)其獲得的創(chuàng)造財(cái)富機(jī)會(huì)來(lái)評(píng)估其適合保障還是保險(xiǎn)性質(zhì)的養(yǎng)老資助。其基本思路是給老年人建立一個(gè)國(guó)家全額資助的社會(huì)福利系統(tǒng)，為年輕人建立一個(gè)主要由自己出資的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)，中年人的受資助水平介于二者之間。3. 不宜建立單獨(dú)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。大部分農(nóng)民工仍會(huì)回鄉(xiāng)，也就會(huì)回歸農(nóng)民養(yǎng)老的制度框架中，他們理所應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鳛檗r(nóng)民應(yīng)得的那部分國(guó)家救濟(jì)與補(bǔ)貼，而不是和高收人的城市居民一樣只是給自己存錢(qián)。尤其迫切需要解決的是早就引起學(xué)界和政府高度重視的農(nóng)民工退保對(duì)其利益造成的傷害，單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金實(shí)際上沉淀在其打工地區(qū)，往往是發(fā)達(dá)地區(qū)作為打工者流入地受益，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為打工者流出地受損。4