我國《可再生能源法》的制度構(gòu)建與選擇

1、我國?可再生能源法?的制度構(gòu)建與選擇我國?可再生能源法?的制度構(gòu)建與選擇 我國?可再生能源法?的制度構(gòu)建與選擇 我國?可再生能源法?的制度構(gòu)建與選擇 摘要：配額制和固定電價(jià)制度是國際上有關(guān)可再生能源開展的兩種主要制度。配額制是一種基于市場(chǎng)的制度，而固定電價(jià)制度那么更多的是基于政府推動(dòng)的制度。根據(jù)我國能源需求的宏觀態(tài)勢(shì)和可再生能源的開展?fàn)顩r，我國?可再生能源法?在構(gòu)建詳細(xì)的法律制度時(shí)，采用配額制會(huì)遇到宏大的障礙，至少在目前我國不具備實(shí)行配額制的條件；相反，固定電價(jià)制度由于在我國具有更強(qiáng)的可操作性，可以作為扶持可再生能源早期開展的主要機(jī)制。關(guān)鍵詞：可再生能源法：配額制：固定電價(jià)制度2003 年6月

2、，全國人大將?中華人民共和國可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)法?以下簡(jiǎn)稱?可再生能源法?列入2003年度國家立法方案，政府部門與有關(guān)專家學(xué)者正在緊鑼密鼓地進(jìn)展起草及相關(guān)工作。1在?可再生能源法?起草過程中，最為關(guān)鍵的問題是中國應(yīng)當(dāng)確立或者選擇什么樣的制度：是借鑒以英國和美國得克薩斯州為代表的配額制，還是采用以德國為代表的固定電價(jià)制度？這種制度選擇一直困擾著起草小組，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)是否科學(xué)將最終決定中國?可再生能源法?的成敗。本文試圖對(duì)國外可再生能源立法確定的主要法律制度進(jìn)展梳理與比較，以期為我國?可再生能源法?的制度構(gòu)建與選擇提供一些建議。一可再生能源配額制Renewable Portfolio Stan

3、dard，簡(jiǎn)稱RPS，2是指一個(gè)國家或者地區(qū)用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電在電力供應(yīng)總量中所占的份額進(jìn)展強(qiáng)迫性規(guī)定，電價(jià)由市場(chǎng)決定，以推動(dòng)可再生能源開展的制度。英國和美國以得克薩斯州為代表是實(shí)行配額制的主要國家。31.英國的可再生能源配額制為了進(jìn)步可再生能源在電力消費(fèi)中的比例，英國近年來一直在加強(qiáng)可再生能源方面的立法工作。7其中最引人注目的是英國貿(mào)工部Department of Trade Industry，簡(jiǎn)稱DTI于2002年4月施行的?可再生能源義務(wù)令?Renewables Obiligation Order：2002。該命令的中心內(nèi)容是確立可再生能源義務(wù)制度。英國可再生能源義務(wù)制度的主要

4、內(nèi)容包括：1供電商有義務(wù)購置一定比例可再生能源電力。此項(xiàng)法令明確規(guī)定，供電商在其所提供的電力中，必須有一定比例的可再生能源電力?？稍偕茉措娏Φ谋壤烧磕旮鶕?jù)可再生能源的開展目的和市場(chǎng)情況等來確定。82可再生能源義務(wù)制度由英國燃?xì)?、電力市?chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)視施行。為了使配額制得以施行，?可再生能源義務(wù)令?規(guī)定了監(jiān)管部門的詳細(xì)監(jiān)管措施：第一，確立已獲得認(rèn)證資格的合格的可再生能源工程；第二，監(jiān)視產(chǎn)量和公布可再生能源義務(wù)證書；第三，監(jiān)視供應(yīng)商遵守可再生能源義務(wù)；第四，監(jiān)視可再生能源義務(wù)證書的買賣雙方之間的關(guān)系。3對(duì)違犯可再生能源義務(wù)制度者予以懲罰根據(jù)可再生能源義務(wù)制度，所有供電商都必須履行責(zé)任和義務(wù)，

5、到達(dá)當(dāng)年規(guī)定的可再生能源電鄉(xiāng)份額。假設(shè)不能完成任務(wù)，供電商將要交納最高達(dá)其營業(yè)額10%的罰款。英國可再生能源義務(wù)制度的本質(zhì)是對(duì)可再全能源的開發(fā)利用實(shí)行配額制。2.美國得克薩斯州的可再生能源配額制在美國實(shí)行配額制的十三個(gè)州中，得克薩斯州是開發(fā)利用可再生能源成效最為顯著的一個(gè)1999年，得克薩斯州政府在該州公用事業(yè)監(jiān)管法令Pubic Utility Regulatory Act，簡(jiǎn)稱PURA勇39.904條中確立了可再生能源配額制，隨后，解克薩斯州公用事業(yè)委員會(huì)又制定了可再生能源配額制施行細(xì)那么。根據(jù)PURA及其施行細(xì)那么的規(guī)定，得克薩斯州可再生能源配額制的主要內(nèi)容包括：2義務(wù)承擔(dān)者。得克薩斯州可

6、再生能源配額制要求，在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，所有電力零售商根據(jù)年電力銷售量比例分?jǐn)偪稍偕茉促徶靡?；么有電力公司假設(shè)斷定參與競(jìng)爭(zhēng)，那么必須到達(dá)問再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)要求。3具有合格的可再生能源資源。得克薩斯州可再生能源配額制規(guī)定：在1999年9月1日之后投人運(yùn)營的新建可再生能源發(fā)電廠以及所有容量小于ZMW的可再生能源發(fā)電廠不管其發(fā)電地點(diǎn)在何處，都是合格的可再生能源，都可以得到可交易的可再生能源證書。4可再生能源證書。得克薩斯州可再生能源配額制要求發(fā)放有年度達(dá)標(biāo)期限的可交易的可再生能源證書。可再生能源證書在消費(fèi)時(shí)發(fā)放。5監(jiān)管機(jī)構(gòu)。得克薩斯州公共事業(yè)委員會(huì)制定配額制規(guī)那么并由其監(jiān)視執(zhí)行。6處分。得克薩斯州可

7、再生能源配額制規(guī)定，對(duì)未達(dá)標(biāo)者，針對(duì)未達(dá)標(biāo)的每千瓦小時(shí)，處以5美分或者在達(dá)標(biāo)期內(nèi)平均可再生能源證書交易價(jià)的200%的罰款。3.配額制的特點(diǎn)從英國和美國得克薩斯州實(shí)行的配額制來看，它們的共同的特點(diǎn)是：第一，配額制的建立首先要確立可再生能源開展的目的，因此它是目的制度。這種目的包括政府目的和企業(yè)目的。政府制定可再生能源開展的長遠(yuǎn)目的和年度目的，但政府目的的實(shí)現(xiàn)依賴于企業(yè)的目的，即政府的目的最終分解成每個(gè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)可再生能源開展義務(wù)的企業(yè)所必須承擔(dān)的“配額。第二，配額制是一種市場(chǎng)機(jī)制。也就是說，承擔(dān)開展可再生能源義務(wù)的企業(yè)，不管是發(fā)電商還是供電商，由他們自主決定選擇什么形式的可再生能源發(fā)電。為了降低企

8、業(yè)的本錢，配額制的輔助性或者延伸性的制度就是電力交易市場(chǎng)證書交易制度，通過可再生能源證書交易，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易制度，通過可再生能源證書交易，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和擴(kuò)大可再生能源電力規(guī)模。第三，配額制不偏好某種技術(shù)形式。由于配額制對(duì)所有的可再生能源發(fā)電形式一視同仁，不偏好某種技術(shù)形式，因此它實(shí)際上是將可再生能源發(fā)電商完全整合進(jìn)電力市場(chǎng)。第四，配額制強(qiáng)調(diào)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和嚴(yán)厲的處分。配額制宏觀的目的制度和取決于市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制，使得了承擔(dān)義務(wù)的發(fā)電商或者供電商有充分的自主權(quán)來完成可再生能源的發(fā)電義務(wù)，但是企業(yè)的自利性可能導(dǎo)致企業(yè)不能按照市場(chǎng)的規(guī)那么和規(guī)定的配額完成應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。因此，在配額制度下，監(jiān)管的重要性

9、凸顯。監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違犯義務(wù)，沒有完成規(guī)定的配額，就會(huì)對(duì)企業(yè)施以嚴(yán)厲的處分。二固定電價(jià)制度 也稱強(qiáng)迫購電法，是指國家根據(jù)各種可再生能源發(fā)電技術(shù)的實(shí)際發(fā)電本錢，或者根據(jù)電力平均價(jià)格，確定可再生能源電力上網(wǎng)電價(jià)，并要求電網(wǎng)企業(yè)必須購置可再生能源開發(fā)商消費(fèi)的可再生能源電力的制度。在固定電價(jià)制度框架下，國家對(duì)發(fā)電商的可再生能源的消費(fèi)量不做強(qiáng)迫性要求。固定電價(jià)制度或者強(qiáng)迫購電法作為一種刺激可再生能源開展的政策，20世紀(jì)80年代發(fā)端于美國，尤其是加利福尼亞州。盡管美國有十三個(gè)州使用配額制，而且越來越多的國家使用配額制，但是美國有些州如紐約州等仍然實(shí)行固定電價(jià)制度。美國聯(lián)邦政府也主要采用強(qiáng)迫電量上網(wǎng)和

10、電價(jià)補(bǔ)貼政策。歐洲的一些國家，如德國、丹麥、西班牙、比利時(shí)、芬蘭、盧森堡、葡萄牙、瑞典等，也普遍實(shí)行固定電價(jià)制度。德國是實(shí)行可再生能源固定電價(jià)制度比較典型的國家，其利用這種制度在可再生能源的開發(fā)利用方面獲得了宏大成績(jī)。9為了推動(dòng)可再生能源的開發(fā)利用，1991年，德國政府公布了?電力入網(wǎng)法?，強(qiáng)迫要求公用電德國政府公布了?電力入網(wǎng)法?，強(qiáng)迫要求公用電力公司購置可再生能源電力。涉及的可再生能源電力有水電、風(fēng)電、地?zé)岚l(fā)電、光伏發(fā)電和沼氣發(fā)電等。?電力入網(wǎng)法?的主要目的是為理解決已組建成的中小型水電上網(wǎng)的困難和得到合理的水電上網(wǎng)電價(jià)問題，同時(shí)也希望擴(kuò)大其他可再生能源的應(yīng)用范圍。按照該法的規(guī)定，風(fēng)電、水

11、電的上網(wǎng)價(jià)格為電力銷售價(jià)格的90%.公用電力公司必須按照這個(gè)價(jià)格收購風(fēng)電、水電等電力。?電力入網(wǎng)法?的公布為促進(jìn)可再生能源的穩(wěn)定開展打下了堅(jiān)實(shí)的根底，由于有了明確的原那么、政策、措施和法規(guī)，大大促進(jìn)了可再生能源的開展。10但在1998年，德國電力行業(yè)市場(chǎng)化，銷售電價(jià)整體下降，導(dǎo)致電網(wǎng)支付給可再生能源發(fā)電商的電力價(jià)格也隨之下降，許多發(fā)電商面臨沉重壓力。此外，輸電商和配電商也抱怨?電力入網(wǎng)法?增加了他們的電力本錢。11德國?可再生能源法?包括以下幾個(gè)方面的主要內(nèi)容：2針對(duì)不同可再生能源發(fā)電類型、不同資源條件、不同裝機(jī)規(guī)模，尤其是針對(duì)不同發(fā)電技術(shù)程度規(guī)定了不同的電價(jià)。3明確了可再生能源固定電價(jià)降低的

12、時(shí)間表，如對(duì)沼氣發(fā)電，規(guī)定自2002年起新建裝置電價(jià)每年減少1%.4建立了可再生能源電力分?jǐn)傊贫?，?guī)定輸電商負(fù)責(zé)對(duì)全國范圍內(nèi)各個(gè)地區(qū)和電網(wǎng)間的可再生能源上網(wǎng)電量進(jìn)展整體平衡，使可再生能源固定的高電價(jià)帶來的電力增量本錢平均分?jǐn)傇谌珖娋W(wǎng)的全部電力上，以確保各個(gè)輸電商之間可以公平競(jìng)爭(zhēng)。5標(biāo)準(zhǔn)了可再生能源發(fā)電商和輸電商應(yīng)承擔(dān)的并網(wǎng)設(shè)施和電網(wǎng)擴(kuò)建費(fèi)用，發(fā)電商有義務(wù)支付聯(lián)網(wǎng)費(fèi)用，而電網(wǎng)擴(kuò)建費(fèi)用由輸電商承擔(dān)。6對(duì)于已經(jīng)具有電力本錢競(jìng)爭(zhēng)才能的可再生能源技術(shù)，不再給予價(jià)格優(yōu)惠。三配額制與固定電價(jià)作為兩種典型的促進(jìn)可再生能源開展的法律制度，在不同國家甚至在同一國家的不同地區(qū)實(shí)行，既獲得了一定的成績(jī)，也存在自身的

13、缺陷。下面我們?cè)敿?xì)分析一下這兩種制度的優(yōu)勢(shì)和缺陷。1.配額制的優(yōu)優(yōu)勢(shì)配額制作為份額目的制，它的明顯的優(yōu)勢(shì)在于：確定了詳細(xì)的可再生能源開展目的，有利于可再生能源的快速成長與開展；充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，降低可再生能源開發(fā)利用的本錢；符合市場(chǎng)機(jī)制，較好地與市場(chǎng)機(jī)制相融，因此與政策的穩(wěn)定與否關(guān)系不大；容易與傳統(tǒng)的能源市場(chǎng)整合，等等。但是，配額制也有明顯的缺陷：第一，不能最大限度地開發(fā)利用可再生能源。在配額制前提下，由于國家預(yù)先設(shè)定了可再生能源的開展目的和份額，所以供電商在到達(dá)規(guī)定跳份額后，缺乏超額收購可再生能源電力的動(dòng)力，司再生能源發(fā)電商就會(huì)因市場(chǎng)容量的缺少而只消費(fèi)一定限額的可再生能源。因此，“配額相當(dāng)于

14、該定了可再生能源電力開展的上限，不符合可再生能源將來開展的方向。第二，在配額制下，可再生能源發(fā)電企業(yè)面臨一樁較大的風(fēng)險(xiǎn)，從而制約可再生能源的開展。除了“配額 的限制之外，在配額制下，由于可再生能源的價(jià)格完全取決于市場(chǎng)，而市場(chǎng)的不確定性使指可再生能源電力的市場(chǎng)價(jià)格亦不確定。而可再生能源電力市場(chǎng)價(jià)格的不確定性，將會(huì)大大增加可再生能源消費(fèi)者的投資風(fēng)險(xiǎn)，使可再生能源開發(fā)商進(jìn)展工程融資變得比較困難。第三，配額制有可能造成企業(yè)間不公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至壟斷，從而不利于可再生能源的長遠(yuǎn)開展：由于配額制采取市場(chǎng)機(jī)制，因此從一開始就使大型企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)在處于優(yōu)勢(shì)地位，12這實(shí)際上有利于大企業(yè)集團(tuán)的利益，在某種程度上限制和排

15、斥了新的、獨(dú)立的、小規(guī)模的公司進(jìn)人可再生能源發(fā)電市場(chǎng)，難以真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)可再生能源市場(chǎng)開展的目的。第四，配額制不考慮各種可再生能源發(fā)電的技術(shù)差異，不利于可再生能源的多樣化開展。雖然配額制鼓勵(lì)各種可再生能源發(fā)電形式都參與可再生能源電力市場(chǎng)交易，但事實(shí)上，供電商更愿意收購到達(dá)一定規(guī)模的可再生能源電力。通常，大規(guī)模的可再生能源電力如大風(fēng)電、沼氣發(fā)電一般在電網(wǎng)高壓端入網(wǎng)，供電商可以像其他常規(guī)能源電力一樣得到過網(wǎng)費(fèi)收益，而小型可再生能源發(fā)電系統(tǒng)，由于容量小，只能在電網(wǎng)低壓端入網(wǎng)，所發(fā)電量直接送人當(dāng)?shù)嘏潆娤到y(tǒng)，進(jìn)入終端消費(fèi)，這樣，供電商就得不到電力的過網(wǎng)費(fèi)這部分收益，無利可圖。因此，在較小規(guī)模可再生能源電力

16、例如太陽能、生物質(zhì)、污水處理、垃圾填埋等上網(wǎng)問題上，遇到了來自供電商的強(qiáng)大的阻力，這對(duì)于可再生能源發(fā)電多樣化的開展是非常不利的。如褲克薩斯州的可再生能源配額制主要支持本錢最低的可再生能源技術(shù)風(fēng)電的開發(fā)。13第五，配額制需要有效的監(jiān)視和強(qiáng)有力的處分措施和手段，加大了監(jiān)管的本錢。第六，配額制的操作比較復(fù)雜。在配額制框架下，份額標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定、可交易的市場(chǎng)體系證牛交易的建立、處分標(biāo)準(zhǔn)的制定等都比較復(fù)雜，使得制約配額制施行成功的因素多元化。2.固定電價(jià)制度的優(yōu)優(yōu)勢(shì)固定電價(jià)作為另一種制度機(jī)制，也具有自身的優(yōu)勢(shì)與缺陷。固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)在于：l在明確的固益電價(jià)下，可再生能源發(fā)電商可以預(yù)期收益與本錢由于可再生能

17、源法的核心內(nèi)容就是保證可再生氰源發(fā)電商不會(huì)無利可獲，因此有利于大大小小的各類可再生能源開發(fā)商的進(jìn)人；2針對(duì)不同的可再生能源技術(shù)制定不同的電價(jià)，可以成功地刺激各種可再生能源技術(shù)的開展，有利于可再生能源的多樣化；3固定電價(jià)簡(jiǎn)單明了，其管理、操作非常方便；4在固定電價(jià)制度下，由于國家給予啟電價(jià)扶持的保證，比較有利于可再生能源技術(shù)、設(shè)備的國產(chǎn)化開展，從而有利于增強(qiáng)國家的可再生能源消費(fèi)才能特別是競(jìng)爭(zhēng)力的儲(chǔ)藏。但是固定電價(jià)制度也有自身的弊端，表如今：第一，在固定電價(jià)制度下，沒有對(duì)供電企業(yè)可再生能源消費(fèi)量的要求，使得國家可再生能源的開展目的具有不確定性。第二，市場(chǎng)機(jī)制的摒棄導(dǎo)致最大限度地降低可再生能源價(jià)格機(jī)

18、制的匾乏。在固定電價(jià)制度下，可再生能源本錢與價(jià)格的降低，很大程度上依賴于可再生能源發(fā)電技術(shù)和規(guī)模的大幅度提升，假設(shè)開展規(guī)模不能到達(dá)一定程度，技術(shù)尚不成熟，那么可再生能源的價(jià)格就很難下降，而高昂的本錢支付那么取決于一個(gè)國家國民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，在固定電價(jià)制度形式下，本錢將成為阻礙可再生能源開展的重要因素。第三，在固定電價(jià)制度下，可再生能源的開展在很大程度上依賴于政府政策的持續(xù)性而不是市場(chǎng)機(jī)制，而政府政策可能因人、因事而具有不穩(wěn)定性，因此可再生能源電力的可持續(xù)開展值得疑心；通過分析配額制與固定電價(jià)制度的優(yōu)優(yōu)勢(shì)可以看出，配額制是一種基于市場(chǎng)的制度，而固定電價(jià)制度那么更多的是基于政府推動(dòng)的制度。配額制的優(yōu)勢(shì)往往是固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)，配額制的優(yōu)勢(shì)又往往是固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)，反之亦然。四學(xué)習(xí)、借鑒國外立法經(jīng)歷為我所用，甚至進(jìn)展制度的直接移植，制定科學(xué)、適宜、具有一定前瞻性的法律制度，是我國立法機(jī)關(guān)奉行的一貫宗旨。這一做法在技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)、能源技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化等領(lǐng)域表達(dá)得更加明顯。在我國?可再生能源法?的制定過程中，考慮到興隆國家在可再生能源的立法方面已經(jīng)有比較成熟的做法或者制度，而我國在此領(lǐng)域尚處于起步階段，因此