我國(guó)農(nóng)村土地保障陷入困境分析

1、我國(guó)農(nóng)村土地保障陷入困境分析" 摘 要 土地作為我國(guó)農(nóng)民的“衣食之源、生存之本發(fā)揮著重要的保障功能。然而，由于農(nóng)村土地自身的和政策制度上的種種原因，其保障功能已經(jīng)逐漸退化，出現(xiàn)了既在扮演保障的角色，又在一定程度上阻礙農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的為難場(chǎng)面，可謂是進(jìn)退維谷。分析了土地保障功能弱化的原因，以期能為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的建立提供一點(diǎn)思路。關(guān)鍵詞 土地保障 農(nóng)村社會(huì) 保障體系1 土地社會(huì)保障功能的表現(xiàn)形式1.1 根本生活保障土地是農(nóng)民工作和生活的重要場(chǎng)所和生存根底，為農(nóng)民提供了根本的衣食保障，這在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)尤為明顯。土地與勞動(dòng)結(jié)合是一種最簡(jiǎn)單的要素結(jié)合方式，在對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)

2、要求很低的情況下，就可以有很大的產(chǎn)出。農(nóng)民無(wú)需過(guò)多的勞動(dòng)技能訓(xùn)練，依靠自身的勞動(dòng)，只需投入少量的農(nóng)業(yè)消費(fèi)資料就可以獲得維持根本生活的土地產(chǎn)品。即使在商品經(jīng)濟(jì)比較興隆的今天，農(nóng)民的日常開(kāi)支仍然主要來(lái)源于土地收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2002年農(nóng)戶(hù)年總收人中，家庭經(jīng)營(yíng)收人占65.7%，外出勞務(wù)收人占26.5%，而家庭經(jīng)營(yíng)收人主要來(lái)自于土地經(jīng)營(yíng)。1.2 養(yǎng)老保障土地的養(yǎng)老保障功能表達(dá)在兩個(gè)方面：一是對(duì)為數(shù)較少的孤寡老人(即農(nóng)村的“五保戶(hù))實(shí)行集體養(yǎng)老，集體養(yǎng)老的支出主要來(lái)源于集體土地的收人；二是對(duì)于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老的資金也來(lái)源于土地。假設(shè)自己有耕種才能，那么可通過(guò)耕種土地獲

3、得養(yǎng)老收人，假設(shè)喪失了耕種才能，那么可以將土地轉(zhuǎn)移給家庭的其他成員(主要是子女)耕種，由其他家庭成員為其養(yǎng)老。當(dāng)然，喪失耕種才能的老人也可以將土地出租給家庭以外的人耕種，以土地的租金來(lái)維持生活。此外，農(nóng)民也會(huì)在進(jìn)入老年之前從以前的土地收益中預(yù)留一部分作為養(yǎng)老之用。1.3 失業(yè)保障我國(guó)9億農(nóng)民中有5億左右的勞動(dòng)年齡人口，農(nóng)業(yè)只需要1億多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也只解決了1億多，還有大量的剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。但目前非農(nóng)就業(yè)并不非?？春?，而且農(nóng)民工由于缺少教育和培訓(xùn)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，增加了其在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。擁有一份土地，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遭遇挫折時(shí)，就可以退而務(wù)農(nóng)，使自己的勞動(dòng)價(jià)值得以表達(dá)。由此可見(jiàn)

4、，土地對(duì)于農(nóng)民具有抵御就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的功能。我們國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，之所以沒(méi)有出現(xiàn)“拉美化現(xiàn)象(即拉美國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中，無(wú)地農(nóng)民涌入城市，經(jīng)濟(jì)衰敗，在城市周?chē)纬纱笠?guī)模貧民窟，社會(huì)犯罪和黑社會(huì)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂不安)，土地作為失業(yè)保障的“調(diào)節(jié)器、“平安網(wǎng)功不可沒(méi)。1.4 醫(yī)療保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，建立在集體經(jīng)濟(jì)根底上的合作醫(yī)療制度迅速瓦解，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制根本上演變?yōu)樽再M(fèi)醫(yī)療制度，家庭成為農(nóng)民獲取醫(yī)療保障的根本單位。家庭提供保障的來(lái)源通常有土地、其他經(jīng)營(yíng)收人、儲(chǔ)蓄和家庭固定資產(chǎn)。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，土地是最根本、最重要的消費(fèi)資料，土地收益是家庭保障的重要甚至是

5、唯一的來(lái)源。因此，土地對(duì)于農(nóng)民而言具有重要的醫(yī)療保障功能。2 土地保障功能弱化現(xiàn)象嚴(yán)重2耕地質(zhì)量下降。農(nóng)藥、化肥等的不合理使用，使得耕地板結(jié)，肥力下降，耕地的污染嚴(yán)重。全國(guó)受重金屬污染的耕地多達(dá)2 000萬(wàn)hm2以上，受農(nóng)藥和其他化學(xué)品污染的農(nóng)田約6 000多萬(wàn)hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)化肥用量為3 827.9萬(wàn)t，而2003年那么增長(zhǎng)到4 411.6萬(wàn)t，同時(shí)我國(guó)化肥利用率只有30%38%，大量的化肥被浪費(fèi)，對(duì)耕地造成污染。另外，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，工業(yè)“三廢的排放量增大，由此導(dǎo)致約有15%的農(nóng)田受到不同程度的污染。4農(nóng)業(yè)消費(fèi)絕對(duì)效益和比較效益低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)用消費(fèi)資料價(jià)格

6、居高不下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，農(nóng)業(yè)消費(fèi)出現(xiàn)了投入與產(chǎn)出倒掛的現(xiàn)象，農(nóng)民種地的比較收益下降，甚至出現(xiàn)賠本，大大削弱了農(nóng)民的積極性。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)收入差距拉大和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的調(diào)整，農(nóng)村的勞動(dòng)力構(gòu)造發(fā)生了宏大的變化。在本地的個(gè)體戶(hù)只要經(jīng)營(yíng)有道，也能有比較可觀的收入。外出打工1個(gè)月的收入有可能超過(guò)在家種田1年的收入。這種強(qiáng)烈的收入反差刺激使得農(nóng)民對(duì)種地缺乏興趣，農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，同時(shí)也反映了農(nóng)業(yè)消費(fèi)的效益低下，農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)沉重。盡管從1992年起，國(guó)家取消了43項(xiàng)農(nóng)村達(dá)標(biāo)晉級(jí)活動(dòng)和應(yīng)糾正的10種錯(cuò)誤收費(fèi)，1993年再次取消了37個(gè)集資、基金和收費(fèi)工程，明確糾正強(qiáng)攤派亂收費(fèi)，并嚴(yán)格把農(nóng)村提留限制在人均

7、純收入的5%以?xún)?nèi)，但一些地方政府和基層組織執(zhí)行政策不力，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額持續(xù)居高不下。不合理的負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民的承受才能，使農(nóng)民拿不出更多的資金用于增加農(nóng)業(yè)投入，結(jié)果或者粗放經(jīng)營(yíng)，或者被迫選擇舉家外出打工。3 土地保障功能弱化的原因分析3.1 農(nóng)業(yè)消費(fèi)本身特點(diǎn)的局限性2農(nóng)業(yè)消費(fèi)的另一特征是每種產(chǎn)品都有其特定的消費(fèi)周期，相對(duì)工業(yè)消費(fèi)，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)周期較長(zhǎng)，一旦投產(chǎn)，不宜中途轉(zhuǎn)產(chǎn)，否那么將面臨宏大的經(jīng)濟(jì)損失。分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民承擔(dān)著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的隱性本錢(qián)，分散、沒(méi)有會(huì)談才能的小農(nóng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力很弱，加上傳統(tǒng)的自給自足思想、市場(chǎng)運(yùn)作觀念淡薄、供求信息不及時(shí)、流通渠道不順暢、增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，

8、我國(guó)成功參加WTO也給農(nóng)業(yè)帶來(lái)極大沖擊，外國(guó)先進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的不斷涌進(jìn)嚴(yán)重打擊了本國(guó)的農(nóng)業(yè)消費(fèi)，最直接的后果是影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而降低了土地對(duì)農(nóng)民的生活保障。3.2 土地保障本身的負(fù)作用1土地的保障功能與消費(fèi)要素功能的矛盾。一是從土地作為消費(fèi)要素來(lái)看，總是向利潤(rùn)最高的方向流動(dòng)，必然會(huì)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是作為消費(fèi)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民總是想多經(jīng)營(yíng)土地，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)或者想通過(guò)多種地、多增加收入；三是從一般所有者來(lái)看，土地作為一種資本，所有權(quán)主體總想把土地交給最會(huì)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者。因此，發(fā)揮承包土地的經(jīng)濟(jì)功能，自然會(huì)有很多人沒(méi)有土地，而一部分人有比較多的土地，這可能是最有效率的土地配置方式。但同時(shí)會(huì)導(dǎo)致土地的

9、分配不公，導(dǎo)致部分農(nóng)民失地、生活困苦，嚴(yán)重影響土地保障功能的發(fā)揮。2土地的社會(huì)保障功能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整的矛盾。一是土地的社會(huì)保障功能與方案生育政策的矛盾。由于我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，再加上戶(hù)籍制度的改革、城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力吸納才能的進(jìn)步、比較收益的刺激等原因，使得大量青壯年勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，加速了農(nóng)村人口的老齡化進(jìn)程；二是土地的社會(huì)保障功能與農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整的矛盾。我國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨的問(wèn)題是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大市場(chǎng)的銜接問(wèn)題，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整的重要方面，但目前農(nóng)民的生存保障完全依賴(lài)于土地，即便是依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)化公司，土地保障也是農(nóng)民的最后生命線，“藍(lán)田神話的破滅帶給我們的最重要啟示也在于此。3

10、.3 農(nóng)村土地法律制度的不完善是土地保障功能持續(xù)弱化的深層次原因3.3.1 政府或集體部門(mén)強(qiáng)迫性的不標(biāo)準(zhǔn)征地行為1強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地。這種侵?jǐn)_主要來(lái)自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，如農(nóng)村“兩委或村干部，他們?yōu)榱双@得更大的利益而大搞“返租倒包，低價(jià)將農(nóng)民承包地收回來(lái)，再高價(jià)租出去，致使農(nóng)民失去承包地。3“巧取豪奪，征地款被層層截留、侵占。本來(lái)就微乎其微的征地補(bǔ)償款，卻往往被政府部門(mén)或村集體組織巧立名目截留、侵占，到了農(nóng)民手上已所剩無(wú)幾。征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)民，政府部門(mén)卻硬要以“協(xié)調(diào)費(fèi)、“管理費(fèi)的名目切去一大塊，有的甚至無(wú)需“巧取，而徑直“豪奪。有關(guān)資料顯示，在城市建立征用農(nóng)用地的過(guò)程中，征地收入的分配比例大概

11、是農(nóng)民得5%10%，集體得25%30%，政府及其機(jī)構(gòu)得60%70%。農(nóng)民得到的利益相當(dāng)有限，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非土地相應(yīng)的社會(huì)保障作用。3.3.2 農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)在法律上的不明晰和不完好1農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的不完好造成土地流轉(zhuǎn)制度不完善。在我國(guó)，集體土地所有權(quán)主體不明是造成土地保障功能退化的主要原因。目前，農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)。而農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)又不能有效流轉(zhuǎn)，土地保障不能順利地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金保障，土地和勞動(dòng)這兩種消費(fèi)要素不能有效合理地結(jié)合。我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)經(jīng)常會(huì)因?yàn)槎喾N原因發(fā)生變動(dòng)，所有權(quán)主體的不明確不利于土地進(jìn)展轉(zhuǎn)讓、股份合作等經(jīng)濟(jì)行為。其次，農(nóng)民的土地承包權(quán)不充分。在

12、農(nóng)村，干部們經(jīng)常會(huì)調(diào)整農(nóng)民的土地承包權(quán)，然而在調(diào)整過(guò)程中，所有權(quán)和調(diào)整權(quán)雖然被不斷強(qiáng)化，但是農(nóng)民的承包權(quán)卻被不斷弱化。另外，農(nóng)民承包權(quán)的內(nèi)容也經(jīng)常被改變。承包權(quán)的不充分必然影響土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力消費(fèi)要素得不到釋放，勞動(dòng)力與土地配置不合理。2農(nóng)民對(duì)承包農(nóng)地的收入享受權(quán)也時(shí)刻存在被剝奪的危險(xiǎn)。一是承包經(jīng)營(yíng)“交足國(guó)家的、留足集體的、剩下的全是自己的核心思想高度彰顯了土地收入享受權(quán)的不完全，非私產(chǎn)的屬性較明顯；二是土地作為位置固定、肥力有區(qū)別的稀缺資源，家庭承包經(jīng)營(yíng)的過(guò)程導(dǎo)致了農(nóng)地高度的條塊分割，也就必然導(dǎo)致農(nóng)民在開(kāi)展農(nóng)業(yè)消費(fèi)中對(duì)集體組織的依賴(lài)，反過(guò)來(lái)，也就可以說(shuō)，集體對(duì)農(nóng)民還是存在很大的管制才能，這種管制才能在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中就表達(dá)為村提留和其他的費(fèi)用收??；三是從中央到地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的各種稅收也表達(dá)了農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)耕地不完全的收入享受權(quán)。參考文獻(xiàn)1 韓小蕊.土地保障與農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善J.邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2006(1)2 趙常華.論農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能J.中國(guó)房地產(chǎn)，2004(8)3 劉