三門峽市財政國庫基礎工作調查與思考

1、三門峽市財政國庫基礎工作調查與思考任海水 張鵬博財政國庫基礎工作涵蓋了財政國庫管理和預算執(zhí)行的多個環(huán)節(jié)，是保證財政國庫管理正常運行的根本所在。為摸清三門峽財政國庫基礎工作的實際情況，我們組織了一次專題調研，分成兩個工作組深入到三門峽市所轄的7個縣（市）區(qū)，重點調查財政國庫機構隊伍建設、資金安全、預算執(zhí)行、財政專戶管理、信息化等基礎工作進展情況。在調查中我們看到，三門峽財政國庫基礎工作近年來得到了長足的發(fā)展，但也存在一些不容忽視的問題，需要引起各級財政部門的重視。一、財政國庫基礎管理的主要做法及成效隨著部門預算改革、財政國庫集中支付改革、政府收支分類改革以及公務卡改革等一系列改革政策的實施，財政

2、國庫基礎工作似乎逐漸被這些“光環(huán)”所掩蓋，淡出了人們的視線。實際上，鑒于國庫基礎工作的重要性，各級財政部門從未放松過這項工作，而且工作力度隨著改革的深入在不斷加強。從調查情況看，三門峽市國庫基礎管理的主要做法和成效主要有以下幾個方面：-著力健全財政國庫機構，財政國庫管理工作得到全面加強。2002年，根據(jù)上級對改革的總體要求，三門峽市財政局為適應財政國庫集中支付改革的需要，就將國庫管理業(yè)務從原來的預算科中分離出來，成立了國庫科。其后，在市局和各縣（市）區(qū)財政局的共同努力下，七個縣（市）區(qū)陸續(xù)單設了國庫科（股）。財政國庫機構的單設，雖然從形式上看只是將原來預算科辦理的國庫管理業(yè)務剝離出來，實現(xiàn)了國

3、庫管理工作的獨立運行，但其深層的意義卻不止于此。從這次調查中的情況看，國庫機構的單設對財政國庫管理工作起到了重要作用。一是為推進財政國庫集中支付改革提供了組織保證。在很多人眼中，原來的國庫管理工作被認為是預算編制的附屬業(yè)務，沒有引起足夠的重視。國庫機構單設后，國庫管理和預算執(zhí)行工作得到了應有的重視，人員力量和業(yè)務管理也因此得到加強，為財政國庫集中支付改革的順利啟動打下了堅實基礎。二是財政資金管理更加規(guī)范，管理水平全面提升。國庫機構單設后，加強了財政資金管理相關制度建設，實現(xiàn)了會計核算人員的專業(yè)化，崗位設置更加清晰，職責更加明確，有效保證了財政資金安全。三是初步解決現(xiàn)金調度困難的問題。國庫機構的

4、主要職責之一是建立和管理國庫單一賬戶體系，隨著賬戶體系的不斷完善和賬戶管理的逐步加強，財政部門對財政性資金的掌控能力越來越強，較好地解決了原先廣泛存在且難以解決的現(xiàn)金調度難題。-加快財政國庫隊伍建設，初步建立起一支業(yè)務精、作風正的干部隊伍。財政國庫機構承擔著財政預算執(zhí)行、總預算會計管理、財政專戶和非稅收入專戶管理、財政總決算、部門決算等大量重要而繁雜的工作，因此，一支高素質的國庫干部隊伍就顯得尤為必要。近年來，各級財政部門十分重視國庫隊伍建設，一批年富力強、經驗豐富的干部陸續(xù)充實到一線工作崗位，國庫隊伍的規(guī)模和質量都取得了明顯進步。目前，全市財政國庫部門共有37名專職人員，其中市級7個，縣級3

5、0人，平均每個縣4.3人。市縣兩級共有會計人員25人，其中總預算會計8人，財政專戶會計17人。從人員數(shù)量來看，這支隊伍可以說是財政系統(tǒng)各業(yè)務部門中人數(shù)最多的，基本滿足了國庫業(yè)務的需要。從人員素質看，多數(shù)人員從事財政國庫管理和會計核算業(yè)務多年，具備較高的業(yè)務素質和豐富的工作經驗。正因為有了這樣一支高素質的干部隊伍，三門峽財政國庫管理工作才取得了較快發(fā)展，并走在了全省前列。2003年以來的四年間，三門峽市在全省財政國庫管理各項業(yè)務評比中共獲得10個獎項，其中財政總決算和部門決算編審工作均連續(xù)三年在全省評比中獲獎。與此同時，還涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀的財政國庫管理干部，初步統(tǒng)計，全市財政國庫部門干部先后有兩人

6、次獲得省級獎勵，12人次獲得市級獎勵。-全面加強財政國庫內部管理和監(jiān)督，資金安全得到較好保障。財政資金安全是財政國庫工作的生命線。要保證財政資金安全，必須硬化預算約束，建立完善的內控監(jiān)督制度。在保障財政資金安全上，市縣兩級財政國庫部門主要采取了四項措施，一是完善制度建設，通過建立預算內資金審撥支付辦法、各財政專戶資金管理辦法、財政國庫機構內部管理制度等一系列規(guī)章制度，并明確相應的違規(guī)責任和懲處辦法，使財政國庫管理各個環(huán)節(jié)都有章可循。二是加強集中支付管理，完善了會計報賬、賬務處理、資金清算及人員培訓等工作，推進了財政國庫集中支付制度改革，保證了財政資金的安全高效運轉；三是硬化預算約束，堅決執(zhí)行先

7、有預算后有支出的制度，確保部門預算的順利執(zhí)行；四是強化“收支兩條線”管理，進一步加強非稅收入監(jiān)管，規(guī)范預算外資金的支出。2008年，三門峽市財政局又在全市財政系統(tǒng)中開展了“財政資金規(guī)范管理年”活動，根據(jù)市局的統(tǒng)一要求，各縣（市）區(qū)進一步健全了相關管理制度，規(guī)范業(yè)務操作程序，完善內部制約機制。由于制度健全、措施得力，全市財政國庫部門每年經手的資金超過10萬筆，流量達到60億元以上，但從未發(fā)生過一起資金安全事故，保證了財政資金的安全有效運行。-加快財政國庫管理現(xiàn)代化建設，信息化程度不斷提升。財政國庫管理和預算執(zhí)行的業(yè)務量很大，同時對準確性的要求又非常高。因此，必須借助各種信息化網絡工具，想方設法提

8、高工作效率和服務水平。近年來，三門峽市在財政國庫信息化方面做了大量工作。實現(xiàn)了總預算會計、專戶會計的電算化，提高了工作效率，減少了賬務差錯；實現(xiàn)了財政資金支付的信息化，保證財政資金的及時足額支付；在全省首家建成了財稅庫橫向聯(lián)網系統(tǒng)，并開發(fā)了與總預算會計軟件的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)了國庫收支電子數(shù)據(jù)導入憑證，保證財政收支數(shù)據(jù)的及時、準確；市縣兩級陸續(xù)建成了非稅收入監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了非稅收入數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)控；初步嘗試了網上銀行資金撥付系統(tǒng)，市本級80%以上的財政專戶資金實現(xiàn)了網上撥付，加快了資金的流轉速度，方便了用款單位。通過這幾年的努力，初步建成了以財政集中支付系統(tǒng)、總會計2000賬務系統(tǒng)為主線，財稅庫橫向

9、聯(lián)網、非稅收入監(jiān)管、網上銀行、財政收支旬月報、財政總決算、部門決算等信息系統(tǒng)為輔助的財政國庫綜合信息系統(tǒng)，財政國庫管理業(yè)務全面駛入信息化軌道。-加強財政專項資金管理，專戶清理整頓工作取得新進展。根據(jù)財政國庫集中支付改革的規(guī)范化要求，各縣（市）區(qū)都對原來由各業(yè)務科室分管的的財政專項資金進行了整合，由國庫科統(tǒng)一管理。2006年以來，根據(jù)上級文件精神，三門峽市先后開展了兩次財政專項資金賬戶清理工作，各縣（市）區(qū)按照市局統(tǒng)一部署，對財政專戶實行統(tǒng)一歸口管理，對資金性質相同或相近的專戶進行合并，對連續(xù)兩年內未發(fā)生資金往來的賬戶辦理銷戶。兩次賬戶清理共撤銷、合并賬戶37個，占原有銀行賬戶數(shù)量的22%。目前

10、，各縣（市）區(qū)財政國庫部門共開設財政專項資金賬戶（以下簡稱財政專戶）143個，管理財政專項資金7.57億元。其中非稅收入專戶17個，資金1.12億元。為加強專戶管理，市財政局制定了財政專項資金管理辦法，明確財政專項資金支出的審批方式和撥付流程，統(tǒng)一了各類財政專戶的資金撥付流程，規(guī)定了對賬辦法和審計責任歸屬，使專戶資金管理走上規(guī)范化、科學化的軌道。-財政國庫集中支付改革不斷深化，預算執(zhí)行管理逐步規(guī)范。2002-2003年，三門峽市縣兩級全面啟動了財政國庫集中支付改革，在市局的統(tǒng)一指導下，各縣（市）區(qū)建立了基本統(tǒng)一的預算執(zhí)行程序和模式。都成立了財政國庫集中支付（會計核算）中心，兼顧集中支付和代理核

11、算兩種職能；都采用興財公司開發(fā)的新版財政國庫集中支付系統(tǒng)，實現(xiàn)了部門預算下達、用款計劃批復、預算資金支付全程網上運行；都建立了比較規(guī)范化的國庫單一賬戶體系，多數(shù)縣（市）區(qū)將預算內、外資金全部納入了集中支付范圍，實行先支付、后清算的零余額賬戶管理模式等等。從這次調查情況看，各縣（市）區(qū)的預算執(zhí)行工作都能保持有條不紊的運行，初步形成了既符合上級有關要求，又適應本地區(qū)實際的運行模式，集中支付流程逐步走向規(guī)范化，納入集中支付單位的比例逐年增加，直接支付占全部支付資金的比重逐年提升，改革的運行水平得到較快提升。二、財政國庫基礎管理中存在的主要問題在這次調查中，我們把重點放在查找問題和不足上。根據(jù)調查情況

12、，我們分類整理出各縣（市）區(qū)財政國庫基礎管理存在的主要問題。（一）預算執(zhí)行管理方式不統(tǒng)一，信息化水平有待提高。一是集中支付模式和資金清算程序不統(tǒng)一。由于各地實際情況千差萬別，人行和代理銀行參與改革的積極性有高有低，各縣（市）區(qū)人行國庫清算時間的安排有所區(qū)別，最終形成的資金清算方式也各不相同。在清算主體的確定上，靈寶市、義馬市、盧氏縣和開發(fā)區(qū)由代理銀行直接與人行國庫進行清算，而澠池、陜縣和湖濱區(qū)仍是由國庫科（股）與人行國庫清算；在資金墊付方式上，陜縣、盧氏縣、開發(fā)區(qū)三個縣（市）區(qū)由代理銀行無償墊付資金，義馬市、靈寶市兩個縣（市）區(qū)代理銀行有償墊付資金，湖濱區(qū)、澠池縣代理銀行不墊付資金，采取國庫科

13、預撥資金或從財政專戶墊付資金的辦法。二是預算執(zhí)行信息化水平仍有待提高。盡管經過近幾年的快速發(fā)展，市縣兩級都已初步建立集預算管理和支付管理于一體的預算執(zhí)行信息平臺，但從調查情況看，這一信息平臺還存在缺陷，主要體現(xiàn)在：各縣（市）區(qū)均未建立人行國庫、代理銀行與財政部門之間的聯(lián)網，支付資金清算時仍然靠手工傳遞票據(jù)；財稅庫聯(lián)網系統(tǒng)覆蓋面小，只有市本級、義馬市實現(xiàn)了財稅庫聯(lián)網，湖濱區(qū)和開發(fā)區(qū)雖然已經聯(lián)網，但因網絡問題一直未投入正常運行；部分縣（市）區(qū)非稅收入監(jiān)管系統(tǒng)的作用沒有完全發(fā)揮，增加了非稅收入賬戶管理的難度；網上銀行等新型信息化工具未得到廣泛應用。三是相關部門配合上還存在不少問題。按照中華人民共和國

14、國家金庫條例第四條規(guī)定：“各級國庫庫款的支配權，按照國家財政體制的規(guī)定，分別屬于同級財政機關”。但在實際預算執(zhí)行中，各地人行國庫對財政支出一般都實行審批制，限額以下的撥款直接辦理，超過限額的撥款要經主管行長簽字方可辦理。據(jù)各縣（市）區(qū)反映，大額撥款通常要數(shù)天才能劃出，遇上主管行長出差等特殊情況，時間還會拖的更長。這種做法直接造成財政支出無法按期發(fā)揮效益，影響財政支出進度。另外，預算執(zhí)行分析需要國、地稅提供的稅收資料，但多數(shù)縣（市）區(qū)的兩家稅務部門對此態(tài)度消極，部門間的信息共享還存在障礙。四是部分縣（市）區(qū)總預算會計對賬不及時。如在調查中發(fā)現(xiàn)人行國庫未及時向財政部門提供分戶賬對賬單，造成對賬不及

15、時；財政部門根據(jù)開出的預算撥款憑證直接登記總預算會計賬，造成月底支出數(shù)與人行國庫實際劃出數(shù)不一致。（二）財政專項資金管理不夠規(guī)范。一是專項資金規(guī)模過大，且仍在不斷增加。截止2008年7月底，全市各級財政專戶余額達16億元，相當于同期國庫存款余額的好幾倍。從資金性質上講，財政專項資金與預算內資金一樣，都屬于財政性資金，但由于財政專戶都是根據(jù)上級文件要求設立的，資金具有專門的用途，必須“專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩保瑥亩惯@一部分資金獨立于預算內資金以外，實際上形成了“第二國庫”。盡管財政部門已多次對財政專戶進行清理歸并，但新的專戶仍在不斷開設。僅2007年以來，市本級就新開設了廉租房資金、處理

16、社會矛盾基金、抗震救災等多個專戶。財政專項資金規(guī)模的不斷膨脹，一方面造成了財政資金的分散和大量閑置，地方財政可用現(xiàn)金短缺，另一方面也使資金運轉程序復雜化，增加了財政國庫部門的工作量。二是部分縣（市）區(qū)財政專戶沒有全部歸口國庫部門管理。在調查中發(fā)現(xiàn)，財政資金專戶分散管理問題仍然比較突出，雖然財政資金專戶大部分已納入國庫部門管理，但還有部分縣（市）區(qū)尚未完全由國庫部門歸口統(tǒng)一管理。三是專項資金管理模式不統(tǒng)一。對于歸口國庫部門管理的專項資金，各縣（市）區(qū)的管理模式各不相同。在專項資金管理分工方面，一種做法以市本級、靈寶市、陜縣等為代表，由國庫部門統(tǒng)一管理財政專戶的賬務和資金繳撥，資金支配權歸主管業(yè)務

17、科（股）。另一種做法以盧氏、澠池等縣區(qū)為代表，國庫部門僅管理專戶資金，辦理資金繳撥，只登記資金收支流水賬，由主管業(yè)務科（股）負責專戶賬務。在資金撥付方式上，盧氏、靈寶等多數(shù)縣（市）區(qū)都將專項資金納入到集中支付范圍，由支付中心根據(jù)主管業(yè)務科（股）下達的支出計劃，從財政零余額賬戶辦理撥款，然后與國庫科財政專戶清算。市本級、湖濱區(qū)則沿用改革前的撥款方式，由財政國庫部門直接辦理。（三）內部監(jiān)控及資金安全管理仍存在一些漏洞。首先是印鑒管理還需進一步規(guī)范。由于人員不足，國庫部門的撥款業(yè)務又是隨時發(fā)生，各縣（市）區(qū)的印鑒管理還都不太規(guī)范，沒有達到票、印分離的要求。其次是會計人員輪崗不夠及時。由于會計人員輪崗

18、沒有統(tǒng)一具體的規(guī)定，各級財政國庫部門會計人員的輪崗周期長短不一，部分縣（市）區(qū)一直未開展過崗位交流。第三是內部操作流程不夠科學合理。由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的規(guī)劃，各縣（市）區(qū)資金管理的操作流程各不相同，雖然都能夠正常運轉，但也存在一些漏洞。如資金撥付普遍沒有設置復核這一環(huán)節(jié)，個別縣（市）區(qū)沒有成文的操作流程制度。（四）國庫機構和隊伍建設仍有待加強。國庫隊伍與財政部門其他科室相比，人數(shù)是相對多了一些，但相對于其承擔的巨大工作量，仍然難以滿足財政國庫管理工作的要求。主要表現(xiàn)在：一是部分縣（市）區(qū)國庫科（股）仍兼有其他科室職責，影響國庫業(yè)務開展。如湖濱區(qū)國庫科還兼有教科文科、社?？坡毮?。二是國庫科（股）

19、人員兼職過多。由于人少業(yè)務多，大多數(shù)國庫工作人員都兼職多項工作，預算執(zhí)行情況分析、財政總決算、部門決算等十分重要的工作沒有專人管理，尤其年底業(yè)務量疊加在一起，造成工作質量下降。三是人員整體素質還有待提高。國庫業(yè)務專業(yè)性強，對業(yè)務人員素質的要求較高，但從調查情況看，國庫人員學歷水平總體偏低，而且很少有業(yè)務培訓機會。三、對策與建議（一）進一步完善程序辦法，建立統(tǒng)一規(guī)范的縣級財政國庫集中支付制度。目前各縣（市）區(qū)集中支付的操作程序存在較多不統(tǒng)一、不規(guī)范的地方，因此，必須按照財政部和省廳關于財政國庫集中支付改革的有關規(guī)定，盡快建立規(guī)范化的操作模式。一是統(tǒng)一資金清算方式。確定代理銀行作為清算主體，由代理

20、銀行直接向人行國庫清算資金，減少資金清算環(huán)節(jié)。財政國庫部門通過下達支付額度的方式控制財政資金的支付和清算。二是統(tǒng)一賬戶管理模式。按照財政部財政國庫管理制度改革試點方案的規(guī)定，零余額賬戶的清算程序是先由代理銀行對支付業(yè)務墊付資金，每日終了再由代理銀行向人行國庫清算，結平各零余額賬戶的墊付資金，當日賬戶余額為零。目前，部分縣（市）區(qū)還無法達到當日向人行清算資金，但實際操作中可以采取多種方式，每日終了用事先存在代理銀行的周轉資金或專戶資金結平零余額賬戶的墊付資金，次日再通過周轉資金賬戶或專項資金賬戶與人行國庫進行清算，補足原有資金。但不論如何操作，都應保證零余額賬戶的規(guī)范運行。三是統(tǒng)一配置支付系統(tǒng)。

21、目前，市縣兩級使用的支付系統(tǒng)是不同的。根據(jù)省廳的要求，應當逐步過渡至使用同一套系統(tǒng)，即方正公司財政國庫集中支付系統(tǒng)。通過使用同一支付系統(tǒng)，促進各縣（市）區(qū)的集中支付業(yè)務流程逐步向規(guī)范化方向發(fā)展。（二）加強財政專項資金管理，拓展改革覆蓋面。各類財政專項資金是財政資金的重要組成部分，在推行財政國庫集中支付改革中，應當全面統(tǒng)籌考慮，進一步完善財政國庫單一賬戶體系。首先要堅持將財政專項資金歸口國庫部門統(tǒng)一管理，便于資金的統(tǒng)籌使用，有利于提高賬戶管理水平和資金運行效率，保證資金運行安全。這也是推行財政國庫集中支付改革的先決條件。其次建議對財政專戶實行賬務、資金分離管理的模式。在調查中我們發(fā)現(xiàn)，盧氏、澠池

22、等縣采取的這種模式具有其合理性，有助于明確責任主體，通過權責制衡強化內部監(jiān)督。當然這種模式也會帶來科室間的協(xié)作配合問題，需要進一步完善解決。第三要將專項資金的撥付納入集中支付范圍。在實際操作中，可在代理銀行設立專項資金零余額賬戶，由各業(yè)務科（股）審核原始憑證并簽發(fā)資金撥付通知書，支付中心辦理報賬或資金撥付，每日終了，專項資金零余額賬戶與財政國庫部門管理的相應專戶進行資金清算，將賬戶余額沖為零。第四是下大力氣控制財政專戶數(shù)量。繼續(xù)對現(xiàn)有專戶進行清理整頓，實行同類資金合并開戶、分賬核算；同時建議上級有關部門慎重出臺政策開設新的財政專戶，盡可能將資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，便于財政部門統(tǒng)籌安排使用

23、。（三）進一步加強內部監(jiān)督管理，牢把資金安全關。資金安全的重要性不言而喻，但具體以每一個市、縣，其機構編制、資金規(guī)模情況千差萬別，具體的管理方式也會因地而異。但在確定和落實資金安全管理措施時，應當把握幾個原則：一要體現(xiàn)出分權、制衡的原則。從某種意義上講，操作流程的設置實際上是資金動用權的分配，應當結合本單位實際，合理設計資金審批、撥付流程，每個操作環(huán)節(jié)要起到相互監(jiān)督、相互制衡的作用，絕不能出現(xiàn)某個環(huán)節(jié)權力過大，而又缺乏相應制約措施的情況。二要兼顧資金安全和管理效率兩方面的需要。不能為保證資金安全制訂過于繁瑣的操作程序，造成工作效率低下，違背了財政改革的初衷；當然，更不能為了提高資金流轉速度，去

24、簡化操作流程，將犧牲資金安全作為代價。三要兼顧事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的控制措施。在制訂安全措施時，容易出現(xiàn)只重視事中控制，忽視事前防范、事后監(jiān)督的重要性。事前防范措施應當包括警示教育、人員培訓、崗位設置等；事中控制措施包括流程控制、審批制度、印鑒管理等；事后監(jiān)督包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面。三個環(huán)節(jié)對于資金安全都十分重要，應當給予同等重視，不可偏廢。（四）加大資金投入，加快財政國庫信息化建設。隨著財政國庫管理業(yè)務量的不斷增加，信息網絡在其中扮演著越來越重要的角色，可以說是開展業(yè)務工作的基本工具。因此，必須加快推進信息化工作，通過開發(fā)既符合上級規(guī)定、又切合本地實際的信息系統(tǒng)，充分發(fā)揮科技力量的作用，不斷提高財政國庫部門的綜合業(yè)務能力。一是繼續(xù)完善集中支付網絡系統(tǒng)。加大對集中支付信息系統(tǒng)建設的投入，盡快實現(xiàn)人行國庫、代理銀行和財政部門之間的互聯(lián)互通，提高清算資金運行效率。二是積極推進財稅庫聯(lián)網工作。目前人總行、財政部、國稅