論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

1、論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革    摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅是一個由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進步，它使我國農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟社會改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突推進新農(nóng)村建設，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，建立服務型、責任型和參與型的基層政府。  關鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅行政體制改服務型政府 中央在全國農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學界強烈關注的問題，在減輕農(nóng)民負擔、促進干群關系改善、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上意義重大，但同時也使縣鄉(xiāng)村三級特別是鄉(xiāng)村兩級

2、收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求?；鶎诱绾芜m應取消農(nóng)業(yè)稅帶來的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足優(yōu)質的公共服務，這不僅是社會主義新農(nóng)村建設中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認真反思，只有順應改革發(fā)展趨勢，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設有利于農(nóng)村發(fā)展的服務型政府。 一、全面取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動力 建國后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負擔十分沉重。國家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國家工業(yè)化的資金主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)

3、補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式?！耙赞r(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權力的強制性為基礎，在有的農(nóng)村地區(qū)導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關系的緊張。 改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成效并不明顯，其難點是職能轉變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動力，尤其是來自經(jīng)濟方面的壓力?！耙赞r(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上全面取消農(nóng)業(yè)稅。全面免征農(nóng)業(yè)稅使我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結，作為農(nóng)村生產(chǎn)關系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國以來繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后我國農(nóng)村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟體制的變革和完善，以及國家與農(nóng)民的關系

4、必然產(chǎn)生重大而深遠影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府唯一合法的目標，即基層政府必須順應對農(nóng)產(chǎn)品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動者轉變?yōu)榉照?，圍繞提供廉價優(yōu)質的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務型和責任型政府，是對農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉換基層政府職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。 二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴峻挑戰(zhàn) 1、縣鄉(xiāng)財

5、政收入減少，鄉(xiāng)村債務化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財政困難導致組織功能弱化的問題依然會產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變滯后的必然結果，取消農(nóng)業(yè)稅無非加速了這一結果的到來，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權的狀況分析，“政府主導型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔了過多的事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與事權的擴大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因為取消農(nóng)業(yè)稅

6、基本切斷了過去農(nóng)村基層社會事業(yè)建設的重要資金來源，至使鄉(xiāng)級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關的“搭車”收費。按照財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計，這筆資金起碼在16001800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財政困難導致農(nóng)村基層政府的服務能力弱化，政府的公共服務職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長的社會公共服務的需求，無力為公共事務如社會治安、水利設施等投入基本的力量，無法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務的質量與人們的期望有相當?shù)牟罹唷?2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置不合理，人員難分流，運轉效率低。鄉(xiāng)級財政緊張，直接結果

7、是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個問題更為突出。世界絕大多數(shù)國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所?！吧吖?，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機構的正常運轉發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴大，在貧困山區(qū)由于路遠和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機會，讀書和看

8、病的困難短時間內(nèi)難以完全解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟體制的改革就無法深入。 3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應新形勢、新任務的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設服務型政府，作為服務主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長和過硬的富民本領，才可能提供滿足農(nóng)民

9、需求的服務，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務無路、引導無方、工作無勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。 三、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑 要解決全面取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿?，結合建設社會主義新農(nóng)村工作的深入推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，增強行政管理職能的服務性、責任性和參號陛，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來農(nóng)村經(jīng)濟基礎變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會存在的矛盾和問題。 1、以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實物質基礎。建設服務型政府需要政府自身