行政訴訟調(diào)解制度資料

1、行政訴訟調(diào)解制度我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！贝艘?guī)定直接排除了調(diào)解這一解決糾紛、解決爭(zhēng)議的重要、有效模式，在行政訴訟領(lǐng)域的適用。在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則;有學(xué)者認(rèn)為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求;有學(xué)者認(rèn)為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無(wú)調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會(huì)有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國(guó)家

2、、社會(huì)的公共利益。客觀的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對(duì)法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對(duì)于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)

3、上存在眾多的稱(chēng)謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國(guó)行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語(yǔ)相一致;二是和我國(guó)行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無(wú)論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭(zhēng)議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過(guò)協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事

4、人達(dá)成一致意見(jiàn);（2）當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn);（3）若達(dá)成合意，調(diào)解書(shū)應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類(lèi)，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對(duì)當(dāng)事人間的民事?tīng)?zhēng)議，進(jìn)行說(shuō)服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個(gè)特征：（1）主體具有特定性;（2）對(duì)象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強(qiáng)制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：

5、一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。二、行政訴訟調(diào)解的基本原則（一）合法調(diào)解原則該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過(guò)調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭(zhēng)、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個(gè)含義：1. 參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。2.

6、 調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對(duì)于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對(duì)于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。3. 當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢(shì)地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)制任何一方接受調(diào)解。4. 行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍以?xún)?nèi)，可以有條件地對(duì)其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。5. 調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對(duì)事實(shí)和具體行政行為進(jìn)行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。（二）合理調(diào)解原則合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運(yùn)用。具體有三層含

7、義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動(dòng)的全部過(guò)程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對(duì)當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓?zhuān)允剐姓袨榉虾侠硇?。合理調(diào)解原則，具有相對(duì)客觀、靈活和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人不服行政決定而引發(fā)行政

8、爭(zhēng)議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的“說(shuō)法”的考慮。簡(jiǎn)言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。（三）有限適用原則一一針對(duì)調(diào)解的適用范圍在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類(lèi)別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是：第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。第二，依據(jù)行政和行政訴訟

9、法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對(duì)審判解決行政爭(zhēng)議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無(wú)限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。（四）當(dāng)事人自愿原則此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)過(guò)程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺(jué)自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求：1. 尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。2. 尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否

10、;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。3. 調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對(duì)“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。4. 賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無(wú)誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書(shū)送達(dá)前反悔;二是調(diào)解書(shū)送達(dá)后反悔。三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定對(duì)行政訴訟法進(jìn)行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見(jiàn)，將適用范圍分為兩類(lèi)：1. 行政賠償訴訟案件。該類(lèi)案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，

11、或喪失勞動(dòng)能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。2. 屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對(duì)人對(duì)行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。另一種使用排除的方法來(lái)確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍：第一，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒(méi)有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒(méi)有可以處分的對(duì)象，意味著行政機(jī)關(guān)沒(méi)有可供處分的“對(duì)象”，無(wú)法履行調(diào)解協(xié)議

12、。第二，行政行為不成立、無(wú)效或明顯重大違法。第三，涉及確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件?；橐龅怯?、戶(hù)口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無(wú)效”的選擇。四、行政訴訟調(diào)解啟動(dòng)與時(shí)間等程序規(guī)范行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)以原告申請(qǐng)為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請(qǐng)，若是由法院提出，則需雙方自愿。學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：（1）將調(diào)解限制在訴訟開(kāi)始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后宣布裁判之前。行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方

13、面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書(shū);（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)追加第三人參加訴訟。五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系一一調(diào)解模式的選擇調(diào)解和審判的差異如下表表示：從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對(duì)于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭(zhēng)論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專(zhuān)門(mén)的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)

14、解程序與審判并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢(shì)和弊端如下表：基于以上對(duì)于調(diào)解與審判及其模式的對(duì)比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對(duì)于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書(shū)具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。（一）確定力確定力，也即既判力。翁岳生教授認(rèn)為：“判決之實(shí)質(zhì)確定力，亦稱(chēng)即判力，其內(nèi)容乃為訴訟標(biāo)的之法律關(guān)系，于確定之終局判決經(jīng)裁判者，當(dāng)事人不得

15、就該法律關(guān)系更行起訴，且于其他訴訟用作攻擊或防御方法時(shí)，不得為與確定判決意旨相反之主張”。既判力即是指對(duì)當(dāng)事人與法院都具有約束力，雙方均不得違背，而若有條件的賦予行政訴訟調(diào)解一定的即判力，將符合調(diào)解實(shí)踐的要求。既判力本質(zhì)為何？有關(guān)其本質(zhì)的理論，各法系各國(guó)學(xué)者皆有不同學(xué)說(shuō)，大體上可分為一事不再理說(shuō)、實(shí)體法說(shuō)、訴訟法說(shuō)以及折衷說(shuō)等等。就作者而言，綜合折衷說(shuō)較為可取?；谝陨系睦碚?，對(duì)于既判力作如下理解：行政訴訟判決的既判力，意味著一旦在行政訴訟判決生效，針對(duì)該判決所涉及權(quán)利義務(wù)的判斷，將對(duì)此后針對(duì)相同權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)訟產(chǎn)生拘束效果，禁止當(dāng)事人以同一事實(shí)、理由再次提起訴訟，禁止當(dāng)事人提出與確定判決內(nèi)容不

16、同的主張，同時(shí)禁止法院進(jìn)行與確定判決相矛盾的判斷。這種拘束效果具有實(shí)體法和訴訟法上的雙重效果。（二）拘束力拘束力，亦稱(chēng)羈束力，僅對(duì)裁判機(jī)關(guān)發(fā)生作用的效力。法院的判決是法院所為的確定性判斷，一經(jīng)宣示，法院就不能撤銷(xiāo)或者無(wú)視其內(nèi)容，若無(wú)法定理由，即使當(dāng)事人均認(rèn)可，也不得自行撤銷(xiāo)或變更宣示的判決，而調(diào)解協(xié)議亦然，其拘束力表現(xiàn)為拘束法院的行為。（三）執(zhí)行力如果行政訴訟調(diào)解協(xié)議具有可執(zhí)行的內(nèi)容，則其具有和訴訟判決同樣的執(zhí)行力。雙方當(dāng)事人均應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)履行行政調(diào)解協(xié)議上約定的義務(wù)，若其拒不履行義務(wù)或不完全履行，權(quán)利人可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院則以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容付諸實(shí)施。七、行政訴訟調(diào)解協(xié)議

17、法律救濟(jì)的落實(shí)法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，須從兩方面入手：一是程序性的審查，二是實(shí)質(zhì)性的審查。由于作為行政訴訟一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上的強(qiáng)勢(shì)地位，因此不能排除行政訴訟原告方因被脅迫而接受調(diào)解的調(diào)解的情形，故在法院進(jìn)行審查以后，也可能會(huì)撤銷(xiāo)調(diào)解協(xié)議或宣告調(diào)解協(xié)議無(wú)效。救濟(jì)的途徑有四種：（1）提起再審，此種途徑是依據(jù)訴訟法角度來(lái)考察調(diào)解的，持以訴訟行為說(shuō)的觀點(diǎn)的學(xué)者把訴訟調(diào)解視為純粹的訴訟行為，即行政訴訟調(diào)解如果有瑕疵，而且該瑕疵屬于再審的理由，應(yīng)由當(dāng)事人提起再審之訴來(lái)救濟(jì);（2）繼續(xù)審判，臺(tái)灣學(xué)者基本上采取此種途徑，他們主張既判力否定說(shuō)，一旦和解發(fā)生瑕疵，則視為從未發(fā)生過(guò)，原訴訟程序未經(jīng)法院判決

18、而終結(jié)，可以繼續(xù)進(jìn)行，通過(guò)正常的審批和判決途徑，來(lái)加以救濟(jì)即可;（3）提起新訴，該觀點(diǎn)主張通過(guò)另行起訴的方式提起確認(rèn)訴訟調(diào)解無(wú)效之訴;（4）提起異議之訴，即調(diào)解成立后，一方當(dāng)事人依據(jù)調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，主張?jiān)撜{(diào)解無(wú)效或可撤銷(xiāo)的另一方當(dāng)事人，可以提出異議之訴，此方式僅適用于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的訴訟調(diào)解，主要目的在于否定基于調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行。在這四種途徑中，繼續(xù)審理更具有實(shí)效性，具有特有的優(yōu)勢(shì)：其一，處理程序簡(jiǎn)單便捷，大大提高效率。因原有程序可以繼續(xù)進(jìn)行，則可以承繼原程序的訴訟狀態(tài)和訴訟資料。其二，有利于達(dá)成訴訟公正。原程序的法官能夠更好的勝任審查調(diào)解是否無(wú)效的職責(zé)。注釋?zhuān)褐炀S究.行政訴訟法原理.中國(guó)的政法大學(xué)出版社.1988年版.第64頁(yè).黃學(xué)賢、楊海坤.新編行政訴訟法學(xué).中國(guó)人事出版社.2001年版.第184頁(yè).解志勇.行政訴訟調(diào)解.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2012年版.導(dǎo)言第2頁(yè).黃學(xué)賢.行政訴訟調(diào)解若干熱點(diǎn)問(wèn)題探討.法學(xué).2007（11）.盧志國(guó).行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建.吉林大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文.湛中樂(lè).行政調(diào)解、和解制度研究一一和諧化解法律爭(zhēng)議.法律出版社.2009