試析完善我國(guó)海島及周邊海域環(huán)境保護(hù)立法的思考_第1頁(yè)
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1、試析完善我國(guó)海島及周邊海域環(huán)境保護(hù)立法的思考來(lái)源:中國(guó)論文下載中心 13-05-16 08:29:38 作者:張達(dá)真 編輯:studa201211論文摘要 對(duì)我國(guó)而言,將海島及周邊海域作為相互聯(lián)系的整體,開(kāi)展環(huán)境保護(hù)立法非常重要。近年來(lái)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法中新增加了一些原則和理論,但我國(guó)現(xiàn)行海島及海洋環(huán)境保護(hù)立法中對(duì)這些原則和理論的借鑒和體現(xiàn)尚顯不足。我國(guó)需要積極參與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè),需要從國(guó)際的視角,借鑒國(guó)際海洋環(huán)境制度的先進(jìn)成果,緊密結(jié)合我國(guó)海島海域生態(tài)環(huán)境實(shí)際,進(jìn)一步健全和完善我國(guó)的海域環(huán)境保護(hù)立法。 論文關(guān)鍵詞 海島及周邊海域 環(huán)境保護(hù) 可持續(xù)發(fā)展 海洋綜合管理 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 根據(jù)

2、聯(lián)合國(guó)海洋法公約,島嶼或島是指四面環(huán)水并在漲潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。我國(guó)擁有6536個(gè)面積大于500m2的海島,海島總面積約80km2。海島四周被海水包圍,成因、形態(tài)和價(jià)值各不相同,但都與其周邊相關(guān)海域一起形成了特殊的生態(tài)環(huán)境體系。20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中,由于偏重海島海域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā),而忽視了對(duì)海島海域環(huán)境的保護(hù),造成目前海島海域環(huán)境污染較為嚴(yán)重的局面。 我國(guó)作為海洋大國(guó),近40年來(lái),與海洋相關(guān)的法制建設(shè)已得到重視,在海洋法公約等國(guó)際法基礎(chǔ)上,我國(guó)關(guān)于海洋的綜合立法和單獨(dú)立法陸續(xù)出臺(tái)。一些海洋、海島和海域環(huán)境保護(hù)立法的研究也在不斷地深入,研究成果逐步為各級(jí)立法機(jī)關(guān)所

3、采納,海域環(huán)境保護(hù)立法處在逐步完善的過(guò)程中。 盡管如此,由于各種原因,與主要海洋國(guó)家相比,我國(guó)海域環(huán)境保護(hù)立法,尤其是在海島海域環(huán)境保護(hù)立法上仍相對(duì)落后。值得注意的是,20世紀(jì)中葉以來(lái),國(guó)際環(huán)境保護(hù)立法中出現(xiàn)了一些適應(yīng)海洋發(fā)展需要的新原則和新理論,例如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,可持續(xù)發(fā)展原則、海洋綜合管理理論、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制以及生態(tài)修復(fù)原則等。但我國(guó)現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)立法中對(duì)上述原則和理論的借鑒和體現(xiàn)還顯不足。我國(guó)需要將海島及其周邊海域作為整體,綜合考慮其資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題,建立立足國(guó)情并與世界接軌的環(huán)境保護(hù)法律框架。 一、我國(guó)海島及周邊海域的環(huán)境問(wèn)題 由于海島生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱、穩(wěn)定

4、性差、易遭到損害且被認(rèn)知度不足,一旦受到人為的破壞,就難以或根本不能得到恢復(fù)。目前我國(guó)海島及其周邊海域存在的主要環(huán)境問(wèn)題有:第一,資源開(kāi)發(fā)無(wú)序。很多無(wú)居民海島上存在掠奪式的開(kāi)采現(xiàn)象,采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和貝殼堤、砍伐樹(shù)木和捕捉島鳥(niǎo)等,都嚴(yán)重干擾和破壞海島資源。第二,海島海域生態(tài)失衡嚴(yán)重。由于非法開(kāi)發(fā)及陸源污染物的影響,在華東、華南的海島周圍海域赤潮頻發(fā),不顧及海島的環(huán)境容量,超負(fù)荷接待游客,加劇了海島及周邊海域污染、干擾海島生物的繁衍棲息和生存、造成了海島及周邊海域生物資源和生態(tài)系統(tǒng)失衡。第三,監(jiān)管不力。海島具有四面環(huán)水的自然特點(diǎn),這也就決定其與大陸之間交通不便,經(jīng)濟(jì)交流不暢,國(guó)家對(duì)海島進(jìn)行

5、法制監(jiān)管存在困難。我國(guó)相當(dāng)一部分海島仍存在著炸島、炸礁,修建實(shí)體連島壩和海島大面積圍墾等嚴(yán)重改變海島自然屬性的行為。 二、我國(guó)的相關(guān)立法及存在的問(wèn)題 在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和海島資源全面開(kāi)發(fā)中,我國(guó)政府非常重視海洋和海島開(kāi)發(fā)中的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,逐漸加強(qiáng)了海洋、海島相關(guān)立法。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了21世紀(jì)議程,中國(guó)政府作出了履行21世紀(jì)議程等文件的莊嚴(yán)承諾,于1994制定頒布了中國(guó)21世紀(jì)議程,提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案。我國(guó)第一部關(guān)于海島保護(hù)與管理的綜合性法律中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法(以下簡(jiǎn)稱海島保護(hù)法)于2010年3月1日開(kāi)始施行,這填補(bǔ)了我國(guó)海島保護(hù)法律體系的立法空白,與

6、中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境保護(hù)法)、中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法(以下簡(jiǎn)稱海洋環(huán)境保護(hù)法)一道初步建立起海島及海洋環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)體系,并在規(guī)范海洋環(huán)境保護(hù)行為中起到一定作用。但是,我國(guó)海島及海域環(huán)境保護(hù)發(fā)展過(guò)程中還有很多方面尚未成熟,表現(xiàn)在立法上就會(huì)出現(xiàn)一些立法空白,例如,嚴(yán)重改變海島自然屬性的行為,海島及周邊海域自然礦產(chǎn)資源的勘探,魚類資源開(kāi)發(fā)及合理捕撈,旅游資源的開(kāi)發(fā)等影響海島海域環(huán)境的問(wèn)題都亟需法規(guī)制度建設(shè)。 三、思考與探究 在海島和海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,我國(guó)現(xiàn)行的法律體系已明顯不能滿足海島海域環(huán)境保護(hù)對(duì)立法的需求。在國(guó)際層面,一些理念和原則被逐漸引入國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)立法中

7、。因此,應(yīng)該放眼世界,針對(duì)我國(guó)海島海域環(huán)境的現(xiàn)狀,在我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)上,借鑒先進(jìn)的立法原則和技術(shù)來(lái)改良整個(gè)海島及海洋保護(hù)立法體系,以達(dá)到國(guó)內(nèi)海島海域環(huán)境立法與國(guó)際相關(guān)先進(jìn)立法的無(wú)縫對(duì)接。 第一,在我國(guó)海島海域環(huán)境保護(hù)立法中規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,以彌補(bǔ)法律法規(guī)制定的滯后性。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的德國(guó),并逐漸發(fā)展到區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,在1984年的第二屆國(guó)際北海保護(hù)會(huì)議中獲得共識(shí)并被采納,會(huì)后發(fā)表的倫敦宣言中,第一次系統(tǒng)地論述了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。1992年里約宣言中的第十五項(xiàng)原則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作了最為權(quán)威的表達(dá) 。1990年以后生效的所有關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際性法律文件幾乎都就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)

8、防原則進(jìn)行了規(guī)定,例如波羅的海海域環(huán)境保護(hù)協(xié)定及聯(lián)合國(guó)跨界與高度洄游魚類種群公約等。隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際及各國(guó)立法中逐步被借鑒和采納,其適用范圍也從海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到環(huán)境法的其他領(lǐng)域,并日漸成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是近二十幾年來(lái)國(guó)際環(huán)境立法中最具創(chuàng)新性,最具影響力,且最重要的新興概念和原則,現(xiàn)今許多國(guó)家在國(guó)內(nèi)海洋環(huán)境立法中都引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,例如比利時(shí)海洋保護(hù)法、加拿大海洋法、英國(guó)防止石油污染法及澳大利亞環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法等。然而,在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法、海洋環(huán)境保護(hù)法和海島保護(hù)法中都還沒(méi)有規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,但在2002年10月通過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已有體

9、現(xiàn),該法規(guī)定建立環(huán)境預(yù)測(cè)和評(píng)估機(jī)制,提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。國(guó)內(nèi)法學(xué)界,尤其是在環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不乏探討,經(jīng)過(guò)多年研究,學(xué)者們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的基本內(nèi)容、基本構(gòu)成和內(nèi)在邏輯性已經(jīng)有了十分清晰的闡述和分析。也有學(xué)者提出,未來(lái)我國(guó)有必要在對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法修訂時(shí)引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。但我國(guó)傳統(tǒng)“治理已造成損害的環(huán)境污染”的環(huán)境價(jià)值理念與該原則有所沖突,因此,我國(guó)有必要制定出“以法為準(zhǔn),預(yù)防為主,防治結(jié)合,綜合治理”的基本政策以應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新的環(huán)境問(wèn)題。第二,探討將海洋綜合管理理論應(yīng)用于海島海域環(huán)境保護(hù)立法之中,健全和完善我國(guó)的海域環(huán)境保護(hù)立法。海洋綜合管理是政府對(duì)特定海域

10、涉海事務(wù)進(jìn)行管理的高層次形態(tài),20世紀(jì)30年代起源于美國(guó)。聯(lián)合國(guó)海洋法公約序言中指出,各海洋區(qū)域的種種問(wèn)題都是彼此密切相關(guān)的,有必要作為一個(gè)整體來(lái)加以考慮。有學(xué)者對(duì)其可行性提出了質(zhì)疑,因?yàn)楹Q箅y以用一種單一的海洋綜合管理系統(tǒng)來(lái)管理。我國(guó)學(xué)者最早于1997年闡述了海洋綜合管理的概念、客觀基礎(chǔ)及其與行業(yè)管理的關(guān)系。海洋綜合管理的“綜合”是把海洋區(qū)域作為一個(gè)資源和使用者的完善系統(tǒng)來(lái)管理,是國(guó)家通過(guò)各級(jí)政府對(duì)海洋的空間資源環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行的全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理活動(dòng),以在整個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立起海洋綜合管理的立法框架。此外,對(duì)海洋綜合管理模式的選擇應(yīng)適合各個(gè)國(guó)家自身的特點(diǎn),例如,中國(guó)由于歷史的原因,在海島管

11、理中存在一些職責(zé)交叉、條塊分割以及權(quán)力和義務(wù)混亂的局面,因而我國(guó)有必要調(diào)整國(guó)家海洋管理模式,建立并實(shí)行以綜合管理為主,分級(jí)分部門管理相結(jié)合的管理體制。 第三,要充分考慮海島及海域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,針對(duì)我國(guó)海島海域環(huán)境劣化的現(xiàn)實(shí),開(kāi)展海島海域環(huán)境修復(fù)的立法。我國(guó)海島保護(hù)法已提及對(duì)遭受建設(shè)工程項(xiàng)目破壞的海島進(jìn)行修復(fù),但是在海島保護(hù)法和海洋環(huán)境保護(hù)法中沒(méi)有涉及海島及海洋環(huán)境生態(tài)修復(fù)的規(guī)定。我國(guó)政府和相關(guān)部門在制定相應(yīng)政策提出加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度的同時(shí),應(yīng)盡早將生態(tài)修復(fù)作為保護(hù)海島及海洋環(huán)境的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行立法,使得我國(guó)海島海域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展有法律的保障。當(dāng)然,在海島海域生態(tài)修復(fù)的立法過(guò)程中,必然

12、面臨著問(wèn)題和挑戰(zhàn),一方面選擇何種方式對(duì)海島及其周邊海域進(jìn)行修復(fù)需要跨學(xué)科深入研究;另一方面,要保障相關(guān)法律有效施行,制定法律法規(guī)的目的還是在于并付諸實(shí)施。未來(lái)的法律要在加大整治和修復(fù)力度,推進(jìn)景觀保護(hù),嚴(yán)格控制污染物排放,加大海島監(jiān)管力度,打擊非法活動(dòng),促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上,配合行政法律規(guī)定,明確相應(yīng)機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任,切實(shí)推進(jìn)海島及其海域生態(tài)修復(fù)。 世界離不開(kāi)中國(guó),海島海域環(huán)境保護(hù)是國(guó)際責(zé)任,割裂中國(guó)與世界的海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)系無(wú)疑是非理性選擇。因此,我國(guó)在研究制定海島海域環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí),應(yīng)充分考慮國(guó)際公約的各項(xiàng)原則,也要借鑒美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家海島及海洋立法的成功先例,以國(guó)際的視角,從立法到執(zhí)法盡可能多的和國(guó)際環(huán)境法

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