兩規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展問題的分析與建議

1、土地利用規(guī)劃和城市總規(guī)劃關(guān)系的討論規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導(dǎo)城市建立管理協(xié)調(diào)開展的關(guān)鍵，指導(dǎo)土地利用和城市建立的有兩個(gè)規(guī)劃，即土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟(jì)長期開展規(guī)劃為根據(jù)、節(jié)約和合理利用土地及其空間資源為原那么編制的，為了更好的建立城市，讓這片土地真正成為人類詩意棲息的家園，我國從上世紀(jì)五六十年代就已經(jīng)從國外學(xué)習(xí)借鑒，引進(jìn)了土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念，并隨著多年社會(huì)主義建立，經(jīng)濟(jì)的不斷開展，結(jié)合我國的實(shí)際經(jīng)歷在探究中不斷完善。但由于各方面的原因，兩個(gè)規(guī)劃互相脫節(jié)的狀況由來已久。關(guān)于這兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系，早在1989年底公布的?中華人民共和國城市規(guī)劃法?第七條就有明

2、確規(guī)定，“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。近20年，我國城市用地規(guī)模的擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市化的進(jìn)程，城市用地的供需矛盾日益鋒利；但另一方面，我國對(duì)已占有的城市建立用地控制較弱，導(dǎo)致城市土地利用效率低下，土地利用的集約程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外興隆城市程度。兩種規(guī)劃經(jīng)常被認(rèn)為是“紙上畫畫，墻上掛掛，難以與快速變化的城鄉(xiāng)建立相適應(yīng)。如何處理好兩者的關(guān)系，使之更好的為城鄉(xiāng)建立效勞，下面提出本人的一些考慮和看法。一、二者的區(qū)別和聯(lián)絡(luò)一區(qū)別兩者的都是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)開展效勞的,有親密的聯(lián)絡(luò)和部分重合的內(nèi)容.但分別屬于兩個(gè)不同的規(guī)劃,在內(nèi)容上方法和層次上有明顯的區(qū)別。城規(guī)主

3、要涉及建成區(qū)和規(guī)劃開展區(qū)，而土規(guī)涉及將來開展區(qū)和非建立用地區(qū)。城規(guī)更強(qiáng)調(diào)物質(zhì)設(shè)計(jì)和空間表現(xiàn)，更加理想化，而土規(guī)著重土地指標(biāo)的分配，側(cè)重經(jīng)濟(jì)性、施行性，更有強(qiáng)迫性。兩個(gè)規(guī)劃的法律地位不一樣。土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分表達(dá)。?土地管理法?及施行條例都簡單地講各級(jí)政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對(duì)哪些土地利用進(jìn)展宏觀控制，如何保證規(guī)劃的施行，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違犯了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，后者有?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?作為法律保障，規(guī)劃的編制、施行和違犯規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?均作了明確的規(guī)定。二聯(lián)絡(luò)關(guān)于這兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系，早在1989年底公布的?中華人民

4、共和國城市規(guī)劃法?第七條就有明確規(guī)定，“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。新修訂的?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第五條也規(guī)定“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。近年來，國家出于強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺(tái)了兩個(gè)重要文件，均涉及到了兩個(gè)規(guī)劃要互相協(xié)調(diào)的問題，即“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，實(shí)在保護(hù)和節(jié)約土地資源，“城市建立總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得打破土地利用總體規(guī)劃；可見，國家對(duì)于兩個(gè)規(guī)劃的工作均高度重視，有關(guān)的法規(guī)和政策也要求這兩個(gè)規(guī)

5、劃互相協(xié)調(diào)。二、關(guān)于“兩規(guī)合一的考慮和建議一二者的矛盾土地資源的供給在短期之內(nèi)是恒定不變的?？茖W(xué)開展城市總體規(guī)劃是較長時(shí)期內(nèi)城市開展的總的藍(lán)圖,其中包括規(guī)劃所須的土地?cái)?shù)量位置和用途。土地利用總規(guī)劃一方面是按照城市總體規(guī)劃對(duì)土地的需求數(shù)量和構(gòu)造給以保證,另一方面要對(duì)全部土地的利用開發(fā)作出總體安排,是有限的土地發(fā)揮最大的效用?，F(xiàn)實(shí)中廠會(huì)出現(xiàn)土地屬建立用地，但不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，造成土地指標(biāo)的浪費(fèi)；城鄉(xiāng)規(guī)劃總規(guī)、近規(guī)或控規(guī)是建立用地或?yàn)榻陂_發(fā)工程選址，但卻無國土的建立用地指標(biāo)，導(dǎo)致不能開發(fā)，造成了城鄉(xiāng)規(guī)劃形同虛設(shè)。很多地方的土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃互相脫節(jié)，使科學(xué)合理的建立行為施行起來比較困難，特別是

6、事關(guān)經(jīng)濟(jì)開展大局的重點(diǎn)工程，往往因征地影響速度和效益。大量依賴土地的財(cái)政和市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，使得理論中，內(nèi)容繁雜、面面俱到的城市土地利用總體規(guī)劃面臨城市快速開展的沖擊顯得軟弱無力。二關(guān)于“兩規(guī)如何協(xié)調(diào)合一的幾點(diǎn)建議我國要從根本上轉(zhuǎn)變土地資源的利用方式，針對(duì)當(dāng)前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題，從系統(tǒng)的角度加強(qiáng)、完善土地利用規(guī)劃功能，使之與城市的開展方向、開展速度相協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地資源的節(jié)約與集約利用。1 .實(shí)行規(guī)劃的同步編制在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過程中，建議城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)編制的基期年和目的年予以標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，做到同步編制，并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在

7、規(guī)劃期限內(nèi)進(jìn)展編制，不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。2 .人口規(guī)模預(yù)測的協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測關(guān)系到建立用地規(guī)模的預(yù)測，因此，在“兩規(guī)的協(xié)調(diào)過程中，首先必須在人口統(tǒng)計(jì)口徑上到達(dá)一致，統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)域范圍必須一致，要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建城區(qū)人口等，這樣的話，二者所用的數(shù)據(jù)根底是一樣的，由此確定的規(guī)劃建立人均用地指標(biāo)也顯得科學(xué)合理。3 .建立用地規(guī)?？刂颇康慕y(tǒng)一在“兩規(guī)的協(xié)調(diào)中，目前以人均建立用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，但它無視了城市建立用地?cái)U(kuò)張?jiān)蚝陀绊懸蛩?、影響程度的研究，?/p>

8、市與區(qū)域之間的關(guān)系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч?。從城市理性擴(kuò)張的角度來說，城市用地?cái)U(kuò)張的主要因素有人口增長、經(jīng)濟(jì)開展規(guī)模、農(nóng)地非農(nóng)化后收入增加的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力等，只有在對(duì)已有的擴(kuò)張是否合理進(jìn)展分析判斷的前提下，針對(duì)城市集約利用程度和閑置地、空地情況，根據(jù)對(duì)將來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾，才能提出將來城市用地適宜擴(kuò)張的范圍。顯然，通過上述兩者的結(jié)合，將城市現(xiàn)狀、城市用地?cái)U(kuò)張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結(jié)合，可確立統(tǒng)一的建立用地規(guī)?？刂颇康?。4 .城市開展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一要使“兩規(guī)在城市開展方向上到達(dá)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須先確定城市的性質(zhì)，城市性質(zhì)確實(shí)定對(duì)城市開展規(guī)模和開展方向具有決定性

9、的作用。根據(jù)我國的國情，保護(hù)耕地應(yīng)作為城市開展用地時(shí)首先考慮的問題，其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評(píng)價(jià)和在城市開展過程中根底設(shè)施的建立情況，在確保根本農(nóng)田的根底上，合理確實(shí)定城市的開展方向，即向宜建區(qū)和根底設(shè)施有所延伸的地方拓展。5 .用地布局上的宏微觀協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃側(cè)重的是整個(gè)城市的宏觀布局，主要是確定整個(gè)行政區(qū)內(nèi)中心城市、重要根底設(shè)施工程、重要工礦工程等用地的規(guī)模和布局；而城市總體規(guī)劃那么側(cè)重的是城市中心區(qū)的微觀布局，僅僅只是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細(xì)化。因此在“兩規(guī)的協(xié)調(diào)過程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃那么詳細(xì)的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。三加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和施行程度“兩規(guī)的施行都應(yīng)注重法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用。加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格審批條件，不再是指導(dǎo)一句話就要改規(guī)劃。在“兩規(guī)的施行過程中，各級(jí)政府應(yīng)在科學(xué)開展觀的指導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)開展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，對(duì)“兩規(guī)保持同等重視。此外，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃宣傳、社會(huì)的監(jiān)視和進(jìn)展規(guī)劃施行評(píng)價(jià)，建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)