高速公路運營管理體制方案設(shè)計

1、高速公路運營管理體制方案設(shè)計    關(guān)鍵詞:管理體制;運營管理;設(shè)計說明;政企分開;特許經(jīng)營;資本運作;綜合執(zhí)法一、高速公路運營管理的現(xiàn)狀 管理高速公路有其自身特定的規(guī)律,特別需要制定專門的法規(guī)來進(jìn)行有針對性的管理。目前,我國尚無統(tǒng)一的高速公路管理法規(guī),很多地區(qū)在依法管理、依法治理上,只能套用某些相關(guān)的法律、法規(guī)及政策,但由于適用性較差,往往給運營管理工作造成很多困難與麻煩。為此,不少省、市相繼制定了各自的高速公路運營管理條例或辦法。這些條例或辦法雖然起到了一定的作用,但因受很多條件的制約及地域行政分割的限制,未能充分體現(xiàn)高速公路運營管理的特征。盡快制定

2、全國統(tǒng)一的高速公路管理法規(guī)刻不容緩,高速公路的立法已成為高速公路建設(shè)與管理健康發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。鑒于目前我國各省對高速公路運營管理的做法各不相同,機構(gòu)形式繁多,權(quán)利范圍大小不一,已出現(xiàn)不少矛盾、問題和較為混亂的局面,行政執(zhí)法中又常缺乏具體的法律依據(jù),造成執(zhí)法困難,不利于大眾的識記與監(jiān)督,也不利于高速公路有效的運營管理。因此,應(yīng)通過專門立法全面解決現(xiàn)行高速公路運營管理中存在的突出問題,有些行政執(zhí)法困難問題可作出詳細(xì)規(guī)定。如,通行費征收過程中各種違章行為的應(yīng)對處理,收費站的獎懲機制及所屬高速公路各路段公司收益分配的依據(jù)、途徑等,均應(yīng)制定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度,使高速公路運營管理有章可循。一

3、是要搞標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),二是要有與現(xiàn)行管理體制相匹配的實施政策。近些年來,我國高速公路管理已積累了一些較為成熟的經(jīng)驗,特別在養(yǎng)護(hù)、收費及路政管理方面已具備了進(jìn)行統(tǒng)一管理的可能。下文僅對某一方案設(shè)計進(jìn)行分析,僅供參考。 二、我國高速公路運營管理體制方案設(shè)計 基于我國高速公路管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀和國外高速公路管理體制的經(jīng)驗,并結(jié)合上述高速公路管理的基本理論,針對收費經(jīng)營型性質(zhì)高速公路,設(shè)計了一種高速公路管理體制方案方案為:“政企分開、特許經(jīng)營、資本運作、綜合執(zhí)法” 基于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情特征,并不存在一個所謂的市場經(jīng)濟(jì)下的標(biāo)準(zhǔn)管理模式。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征及各地區(qū)高速公路發(fā)展趨勢,此方案比較適合于收

4、費經(jīng)營型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū)。方案設(shè)計說明及其優(yōu)缺點分析如下: (一)設(shè)計說明 1.基本思路:“政企分開、特許經(jīng)營、資本運作、綜合執(zhí)法”在省級層面“一廳一局一公司一總隊”的主體架構(gòu)基礎(chǔ)上,建立三個體系:(1)在政企分離、職能到位的基礎(chǔ)上,建立特許經(jīng)營、微觀規(guī)制的行政管理體系;(2)在規(guī)模經(jīng)營、資本運作的基礎(chǔ)上,建立“管人、管事、管資產(chǎn)”三位一體的三層次國有資產(chǎn)管理體系;(3)在統(tǒng)一、效能的基礎(chǔ)上,建立路政、運政、稽征“三合一”綜合執(zhí)法體系。 2.關(guān)于運作目標(biāo)、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、運行機制設(shè)計的說明。對于政府層面的組織目標(biāo),將其定位為:為社會提供一個安全、便捷、經(jīng)濟(jì)、智能的公路服務(wù)系統(tǒng)。對于國有

5、資產(chǎn)運營企業(yè)層面的組織目標(biāo),將其定位為:實現(xiàn)區(qū)域公路網(wǎng)規(guī)劃與高速公路有效利用。 (1)公共行政管理層面的職能配置、機構(gòu)設(shè)置、運行機制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機構(gòu)設(shè)置分決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三個方面。決策層在省級政府序列中主要包括交通廳、公安廳兩個部門,其中公安廳主要負(fù)責(zé)高速公路安全管理。交通廳作為政府交通主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)公路交通行業(yè)管理政策的制定與組織實施。執(zhí)行層在交通行業(yè)內(nèi)部包括交通廳所屬的專業(yè)局公路局和交通廳所屬的執(zhí)法主體高速公路執(zhí)法總隊。公路局作為省交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的公路專業(yè)管理機構(gòu)具體負(fù)責(zé)對本行政區(qū)內(nèi)高速公路及一般公路實行統(tǒng)一的行政管理。其中,對高速公路主要采取集權(quán)性直線制垂直管理方

6、式。交通廳與公路局在公共行政管理層面的職能模塊主要包括前文提及的微觀規(guī)制與宏觀規(guī)劃內(nèi)容。省高速公路執(zhí)法總隊系隸屬于省交通廳行政執(zhí)法主體,其下依據(jù)管理幅度原理以及高速公路分區(qū)域和線路的特點,設(shè)立高速公路執(zhí)法大隊,采取省以下直線制垂直組織結(jié)構(gòu),對整個行政區(qū)實行統(tǒng)一的管理。該執(zhí)法體實行公路路政、公路稽征、道路運政“三合一”綜合執(zhí)法模式,實行上路巡查制度。監(jiān)督層包括各級紀(jì)委、監(jiān)察、審計機構(gòu),其負(fù)責(zé)對決策層與執(zhí)行層實施包括經(jīng)濟(jì)、行政、黨紀(jì)等的監(jiān)督。公共行政管理層面的管理通過規(guī)劃計劃、法律法規(guī)、行政合同、行政監(jiān)督、價格聽證、行政執(zhí)法、行政處罰、行政復(fù)議等運行機制來實現(xiàn)。 (2)國有資產(chǎn)管理層面的運作目標(biāo)、

7、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、運行機制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機構(gòu)設(shè)置分“公路國資委公路資產(chǎn)公司公路經(jīng)營企業(yè)”三個層次展開。交通廳除了設(shè)置公路局、高速公路執(zhí)法總隊等內(nèi)設(shè)機構(gòu)之外,為適應(yīng)高速公路國有資產(chǎn)管理的需要可平行設(shè)置公路國有資產(chǎn)管理委員會。公路國資委屬于公路國有資產(chǎn)管理的第一個層次政府監(jiān)管層,其按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則,履行出資人職責(zé),行使公路國有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能,對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管。第二層次是高速公路交通資產(chǎn)(控股)公司,其性質(zhì)屬資本運營主體。交通主管部門授權(quán)的資本運營主體交通資產(chǎn)(控股)公司,與其權(quán)屬高速公路經(jīng)營企業(yè)之間是產(chǎn)權(quán)關(guān)系,不兼有政府行政、

8、行業(yè)管理職能(其權(quán)屬高速公路企業(yè)包括控股的國有高速公路上市公司);它與政府交通主管部門之間是委托代理關(guān)系,代表政府交通主管部門對控股公路經(jīng)營企業(yè)行使國有資產(chǎn)出資人所有者職能,同時,對授權(quán)經(jīng)營范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進(jìn)行運營,依據(jù)規(guī)定向政府交通主管部門上繳資產(chǎn)收益。其職能有產(chǎn)權(quán)代表、產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)運作。第三層次是高速公路經(jīng)營企業(yè)。高速公路經(jīng)營企業(yè)的主要業(yè)務(wù)涉及收費、監(jiān)控、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營等。需注意的是,為避免路網(wǎng)分割對高速公路整體性、統(tǒng)一性功能的破壞,高速公路企業(yè)應(yīng)實行規(guī)模經(jīng)營。        (二)本方案的優(yōu)缺點 1.優(yōu)點

9、:交通主管部門承擔(dān)高速公路國有資產(chǎn)監(jiān)管職能較好地避免了公路資金的流失,使政府公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)相對容易實現(xiàn);政府監(jiān)管機構(gòu)職能與企業(yè)經(jīng)營管理的分離較好解決了政企分開的要求,滿足了轉(zhuǎn)變政府職能的需要;將高速公路與一般公路實行統(tǒng)一管理,減少了公路管理的環(huán)節(jié)和節(jié)約了管理成本,改善了各級政府交通行政管理機構(gòu)的整體績效,較好體現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一、效能的機構(gòu)設(shè)置原則,順應(yīng)了公路全路網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化管理的需要;通過特許經(jīng)營方式來界定政府、企業(yè)間關(guān)系,有利于公眾利益的維護(hù),組建隸屬省交通廳的綜合行政執(zhí)法主體,解決了行政執(zhí)法主體合法性的認(rèn)定問題,適應(yīng)了行政訴訟法所提出的法律要求;實行綜合執(zhí)法,提高了執(zhí)法效率,有利于高速公路低耗運

10、行、高質(zhì)維護(hù)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)的建立。 2.缺點:由于一定程度上存在競爭不足、經(jīng)營壟斷,使得特許經(jīng)營制度較難體現(xiàn)特許投標(biāo)制度在促進(jìn)競爭方面的優(yōu)勢,可能導(dǎo)致效率的低下;由于該方案將“資本運作”作為重要特征,因此其比較適合于收費經(jīng)營型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū),也就是較適合于當(dāng)前采用第一類模式、第二類模式的地區(qū),但對于以收費還貸型為主的第三類模式地區(qū)適應(yīng)性較差;第一類模式轉(zhuǎn)變?yōu)锳方案則需要進(jìn)行較多的說明、協(xié)調(diào)工作。對于這類已經(jīng)脫離交通部門管理的公路國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu),在當(dāng)前國有資產(chǎn)改革中必須明確其承擔(dān)與省交通廳委托的高速公路資產(chǎn)經(jīng)營公司同樣的責(zé)任與義務(wù),既要考核其資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績,也要考核其落實公路網(wǎng)規(guī)劃的目標(biāo),以配合政府交通部門實現(xiàn)政府目標(biāo)。 參考文獻(xiàn) 1黃蘭華.公路建設(shè)項目效益后評價研究D.長安大學(xué),2008. 2劉乙橙.高速公路交通安全設(shè)施系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用研究D.長安大學(xué),2008.