南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

1、南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路2006年第5期改革開放以來,在經(jīng)濟體制轉軌和社會經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下,國家土地管理部門針對我國各項建設對土地的需求日益增加,特別是耕地面積迅速減少,土地利用供需矛盾和結構性矛盾日趨突出的問題,先后在全國范圍內部署和開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。南匯區(qū)(當時為南匯縣土地利用總體規(guī)劃(19972010就是在第一輪(19872000土地利用規(guī)劃編制和第二輪(19972002土地利用總體規(guī)劃修編的基礎上制訂的。規(guī)劃于1998年經(jīng)上海市人民政府批準實施。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編之際,本文力圖對南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進行回顧和實施評價,對規(guī)劃

2、修編進行思考并提出初步設想。一、南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價(一規(guī)劃執(zhí)行情況回顧南匯區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃的編制,在指導思想上貫徹了國務院1997年4月發(fā)出的關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知精神和市委、市政府提出的“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略,突出了在為我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展提供必要的土地保障的同時,對耕地特別是基本農(nóng)田進行特殊保護,按照耕地總量動態(tài)平衡的要求,實行以指標體系控制為主、以用途管制為輔,并通過上下反饋,進行層層控制,逐漸細化,緊密銜接。因此,從總體上看,這輪規(guī)劃具有一定的權威性、科學性和可操作性。規(guī)劃實施以來,不僅對我區(qū)土地資源的利用保護和宏觀控制取得明顯成效,而且基本保證了南匯

3、區(qū)建設用地,特別是交通基礎設施和重點建設項目用地,對優(yōu)化土地利用結構和調整土地空間布局發(fā)揮了積極作用,促進了我區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調、穩(wěn)定和快速發(fā)展。但是由于規(guī)劃編制時對我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的迅猛勢頭估計不足,并受到原下達的各類指標數(shù)的制約,因此,規(guī)劃實施至今,數(shù)項規(guī)劃指標便均已突破了控制數(shù)據(jù)(見表1。1. 規(guī)劃耕地保有量為37716公頃,其中基本農(nóng)田保護面積為29520公頃。由于社會經(jīng)濟的高速發(fā)展使得耕地的減少之勢不可阻擋,雖然竭盡全力強調對其實行特殊保護,目前也已減少至31184.30公頃,其中已劃定的基本農(nóng)田保護面積為28778.81公頃,今后的耕地保護任務將異常艱巨。2. 規(guī)劃確定城鎮(zhèn)及工業(yè)用地

4、控制在6500公頃內,人均用地控制在100m2/人內,其中城鎮(zhèn)用地為4125公頃,工業(yè)用地為2375公頃。規(guī)劃實施至今,我區(qū)城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平顯著提高,城鎮(zhèn)及工業(yè)用地面積也大幅度增加,已達到7097.60公頃,超過9.19%,其中城鎮(zhèn)用地為4126.29公頃,工業(yè)用地2970.30公頃。預計未來十余年是我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的高峰期,隨著海港新城的大力建設及其周邊基礎設施的日益完善,我區(qū)的城鎮(zhèn)及工業(yè)用地將保持更高速的增長。3. 規(guī)劃確定本區(qū)通過對農(nóng)村居民點實行拆遷合并、設置中心村等措施,使其面積由1996年的6600.76公頃減少至規(guī)劃期末的3690公頃,目前農(nóng)村居民點用地面積為5266.99公

5、頃,雖然得到了一定的效果,但仍很難達到規(guī)劃目標。4. 規(guī)劃確定通過土地開發(fā)整理復墾,新增耕地面積5933公頃。由于城鎮(zhèn)擴張速度較快,導致現(xiàn)有后備耕地資源大幅減少,即便對其大力開發(fā)挖潛,也僅僅新增耕地面積2069.64公頃,遠遠未達到規(guī)劃指標的要求。5. 規(guī)劃實施以后,隨著國家一些宏觀經(jīng)濟政策的調整以及我區(qū)對外開放力度的加大,我們在土地利用規(guī)劃的基礎上,對建設用地在時間和規(guī)模安排上依法作了相應的局部調整,2001年至今共計88次,頻率為22次/年,涉及調整面積1214.2公頃,具體到各年的情況為:2001年調整12次,涉及調整面積162.6公頃; 2002年調整19次,涉及調整面積269.5公頃

6、;2003年調整43次,涉及調整面積707.97公頃;2004年調整14次,涉及調整面積74.13公頃。(二規(guī)劃實施成效1. 切實保護耕地資源,確保了我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展我區(qū)嚴格按照國務院關于進一步加強土地管理,切實保護耕地中關于“對農(nóng)用地和非農(nóng)用地實行嚴格的用途管制”的精神,對全區(qū)所轄土地內進行了“基本農(nóng)田保護區(qū)和村鎮(zhèn)建設區(qū)”的劃定工作。根據(jù)土地資源的特性,將全區(qū)土地劃分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、園地區(qū)等七個分區(qū),制定了不同的用地分區(qū)土地使用管理制度,嚴格治理土地浪費與破壞行為。近幾年我區(qū)在千方百計地保障建設用地的同時,堅持耕地保護不動搖、堅持基本農(nóng)田保護不動搖,基本上保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。在農(nóng)業(yè)結構

7、大幅調整的情況下順利完成預定指標和糧油推優(yōu)計劃,棉花和水果等各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都為近年最高。2. 基本保證了經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的需求(1充分發(fā)揮了土地對經(jīng)濟社會建設的保障作用。為貫徹投資拉動、擴大內需、加強基礎設施建設的方針,我們在土地供應上加大投入,1999年至2004年底共報征土地3871.31公頃,其中耕地3460.94公頃,保證了我區(qū)社會經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的需要。(2為加快城鎮(zhèn)化進程提供了保證。在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中,土地利用規(guī)劃為我區(qū)的城鎮(zhèn)建設發(fā)展提供了用地保證。從規(guī)劃實施至今,城鎮(zhèn)用地擴張至4126.29公頃,是規(guī)劃前的2.7倍。3. 土地利用產(chǎn)出效益不斷提高上輪土地利用總體規(guī)劃在制定

8、時,確定了土地利用結構調整的主要原則:第一,嚴格控制非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模;第二,耕地占用實行“占一補一”;第三,合理開發(fā)后備資源,優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地。這些原則在規(guī)劃實施幾年中起到了主導作用,它們不僅有效的指導了我區(qū)土地利用結構的優(yōu)化,而且促進了土地利用的內部挖潛,使得土地利用綜合效益大幅提高。從19962003年,我區(qū)單位土地GDP產(chǎn)值從973萬元/平方公里增長至2776萬元/平方公里,其中單位農(nóng)業(yè)用地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從242萬元/平方公里增長至377萬元/平方公里,單位建設用地非農(nóng)產(chǎn)值從4349萬元/平方公里增長至10967萬元/平方公里。土地利用效益的提高主要體現(xiàn)在建設用地上,體現(xiàn)了非農(nóng)用地的比較經(jīng)濟效益

9、。4. 產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益(三規(guī)劃實施過程中存在的問題1. 經(jīng)濟發(fā)展對耕地的壓力巨大隨著經(jīng)濟開放政策的深入和基礎建設投資的加大,我區(qū)在近幾年間經(jīng)濟迅速增長,從1996年到2003年,全區(qū)國內生產(chǎn)總值累計增長了189.20%。同時,我區(qū)經(jīng)濟增長也帶動了土地利用結構的快速變化,即耕地的減少和建設用地的增加,經(jīng)統(tǒng)計,這一時期耕地減少13.23%,城鎮(zhèn)建設用地、工業(yè)用地和交通設施用地分別累計增長為169.58%、46.75%和32.77%。換言之,每增加GDP 1億元,需投入耕地38.08公頃。而整個上海GDP增長所投入的土地資源,19992002年間每增加GDP 1億元,所投入的土地為8.4022

10、公頃。這充分說明我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對耕地所造成的壓力巨大,也表明我區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對于全市來說仍然處于較為粗放的資源消耗型階段,當務之急應該升級產(chǎn)業(yè)結構、提高土地利用集約度,以提高土地利用效益。2. 規(guī)劃建設用地指標分解與實際需求偏差較大,布局不合理土地利用總體規(guī)劃在制定時,建設用地指標及相關耕地占用指標的分解要求綜合考慮全區(qū)區(qū)域發(fā)展重點、各鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、歷年建設占用耕地狀況、耕地保護、城鎮(zhèn)規(guī)劃布局等因素后作出科學分解。但在實際操作中,指標的分解缺乏統(tǒng)籌安排。規(guī)劃中確定的19972010年建設占用耕地指標僅為4158公頃,至今該指標早已突破,規(guī)劃的重點項目基本上已實施,由于臨港新城及其配

11、套設施的興建,還有不少新上項目急需用地,城鎮(zhèn)化進程的加快,同時也要占用耕地,特別是中心城鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)集聚效應還將更加明顯,這些都需要新的供地來支撐;另外由于規(guī)劃預見性不夠,加上指標的限制,一些基礎設施建設未納入土地規(guī)劃,需要圈外定點,加之規(guī)劃缺乏彈性,沒有空間,造成基礎設施用地困難;規(guī)劃在強調注重保護耕地,保護基本農(nóng)田時,忽略了城鎮(zhèn)的發(fā)展,強調將城鎮(zhèn)周圍,主要道路兩邊的耕地劃為基本農(nóng)田,以限制城鎮(zhèn)用地,造成基本農(nóng)田區(qū)布局與建設用地布局之間缺少一個合理的彈性地理空間,從而不可避免地出現(xiàn)建設與保護的相互沖撞。3. 耕地后備資源數(shù)量有限,且開發(fā)難度日趨增大根據(jù)1996年土地變更調查,全區(qū)

12、未利用地僅5.91公頃,而且現(xiàn)有耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中早已經(jīng)歷過多次整理,因而耕地后備資源有限。特別隨著優(yōu)質耕地后備資源數(shù)量減少,耕地補充成本持續(xù)上升,近兩年來補充單位耕地的投資與1996年相比上升了數(shù)倍。規(guī)劃期間確定復墾開發(fā)土地后備資源5933公頃,扣除期間耕地占用數(shù)量后,凈增耕地1775公頃。規(guī)劃實施至今,開發(fā)整理出耕地1991.0836公頃,這已經(jīng)接近我區(qū)土地后備資源可持續(xù)開發(fā)的底線,勢必造成生態(tài)環(huán)境的進一步惡化。同時強制性的土地開發(fā)復墾又造成耕地補充成本的進一步上升,造成巨大的浪費,嚴重制約地方的可持續(xù)發(fā)展。4. 規(guī)劃自身的缺陷影響實施操作(1規(guī)劃存在先天不足的問題主要表現(xiàn)為一些基礎數(shù)據(jù)

13、不準確,對我區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究不夠,對經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域間的不均衡性估計不足,對各區(qū)域用地發(fā)展趨勢研究不深,在預測各鎮(zhèn)發(fā)展、建設方面超前性和科學性不夠,再加上上級下達的占用耕地指標限制等原因,影響了我區(qū)土地利用總體規(guī)劃的科學性和可操作性。(2指標體系剛性有余,彈性不足規(guī)劃基于當時耕地保護的嚴峻形勢,對規(guī)劃期內的耕地保有量、新增建設用地占用耕地量、基本農(nóng)田保護面積做出硬性規(guī)定,確定南匯區(qū)到2010年耕地總量達到37716公頃,基本農(nóng)田保持量不得少于29520公頃,規(guī)劃期內城鎮(zhèn)及工業(yè)用地嚴格控制在6500公頃之內。這些硬性指標不僅給我區(qū)正常的經(jīng)濟發(fā)展設置了人為限制,也給規(guī)劃自身留下了彈性不足的缺陷。

14、此外,基本農(nóng)田保護區(qū)在地理空間的硬性規(guī)定也加劇了這一問題嚴重性。(3同南匯區(qū)城市總體規(guī)劃及其城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接不夠緊密由于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃兩個不同編制部門溝通協(xié)調不夠,使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃及其下屬城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的銜接不夠緊密。城市總體規(guī)劃重點在于如何為城鎮(zhèn)發(fā)展留有足夠的預留地,并盡量節(jié)約建設投資。而土地利用總體規(guī)劃恰恰是為了從宏觀角度保護耕地,控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模,尤其是嚴格控制城鎮(zhèn)建設占用耕地的規(guī)模,因而二者表現(xiàn)的不夠協(xié)調。此外,二者之間城市人口統(tǒng)計口徑和城市土地分類標準的不一致也加大了它們之間的差距。(4規(guī)劃權威性不強,法律地位未得到應有的尊重中華人民共和國土地管理法雖

15、然規(guī)定了各級人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃,但由于沒有與之相適應的土地利用規(guī)劃法,因而規(guī)劃缺乏法律地位和應有的權威。尤其是在與城市規(guī)劃的關系上界定不清,致使規(guī)劃在實施過程中沒有取得應有的重視。盡管土地管理部門強烈查處,有的地方仍然出于各種原因,隨意對規(guī)劃進行修改,還有些地方在項目選址方面隨意性較強,不按規(guī)劃布局,造成新的布局分散,破壞了土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性。二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思路(一規(guī)劃修編的重要性1. 實現(xiàn)我區(qū)土地資源可持續(xù)利用的必然選擇。新土地管理法實施以來,土地利用管理日益加強,而現(xiàn)有的規(guī)劃巳越來越不適應我區(qū)新形勢下土地管理的要求,因此,有必要進一步科學準確地測定建設用

16、地規(guī)模、范圍,預留必要的發(fā)展用地,把有限的用地指標落實到合適的地塊,使有限的土地資源得到最優(yōu)配置。2. 適應我區(qū)行政區(qū)劃調整的客觀要求。我區(qū)的行政鎮(zhèn)數(shù)量發(fā)生了很大變化,從1996年的26個減少到現(xiàn)在的14個,行政區(qū)劃調整后,中心鎮(zhèn)、中心村的管轄范圍、數(shù)量和布局都進行了全面的調整,人口分布和資源需求也隨之發(fā)生了較大的變化,有必要對原土地利用總體規(guī)劃進行修編。3. 保障我區(qū)社會經(jīng)濟正常高速運行的必要手段。上一輪土地利用總體規(guī)劃編制以來,社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化,規(guī)劃制訂的各項用地指標數(shù)量、布局等已在很大程度上不適應現(xiàn)在的發(fā)展需要。如我區(qū)原有大小工業(yè)園區(qū)24個,規(guī)劃工業(yè)用地指標大部分分散布局

17、其中,而近段時期工業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的調整,對這些工業(yè)園區(qū)進行了清理整頓,并確定我區(qū)將著重發(fā)展“1+5園區(qū)”,因此,原有分散在各個園區(qū)的工業(yè)用地指標將重新整合,并主要用于這六大園區(qū)的發(fā)展建設。為保障社會經(jīng)濟的高速運行,急需對現(xiàn)有規(guī)劃進行修編。(二規(guī)劃修編的基本思路1. 確?；A數(shù)據(jù)的準確性在土地利用總體規(guī)劃修編前,建議開展土地更新調查,實事求是地確定準確可靠的規(guī)劃基數(shù),并嚴格保證圖、數(shù)、實地相一致。在編制過程中,應盡量使用客觀性數(shù)據(jù)(如通過SPOT、TM等衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科學技術手段獲取的國土資源數(shù)據(jù),以保證數(shù)據(jù)的準確性。同時,在對未來趨勢進行預測的過程中,應采取多種預測方法,以提高預測

18、數(shù)據(jù)的可信度。2. 確保土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性和權威性首先,要充分利用各種媒種及“625”國土宣傳日等多種形式,廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義,讓各級領導、各部門、廣大人民群眾了解土地利用總體規(guī)劃的作用和地位、監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃的編制和實施;其次,應加強規(guī)劃編制隊伍的建設,提高編制隊伍綜合素質,加大投入,提高規(guī)劃的編制質量;再次,進一步嚴格規(guī)劃調整的程序,從長遠出發(fā),從全局出發(fā),確保土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位,不能僅僅由于短期的經(jīng)濟發(fā)展、項目需要而隨意進行調整。3. 推進“三個集中”,加快城鎮(zhèn)化進程對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地特別是工業(yè)用地,要正確處理好保障、集約、管理三者關系,努力提高工業(yè)用地

19、的集約化程度。合理布局工業(yè)園區(qū),鼓勵工業(yè)項目向園區(qū)集中,促進產(chǎn)業(yè)聚集,提高投資密度和土地產(chǎn)出效益,嚴格用途管制,嚴防假借項目圈地、閑置浪費土地資源。開展工業(yè)園區(qū)土地儲備,確保工業(yè)用地。引導農(nóng)民向中心村和村民聚居點集中修建住宅,按照一戶只能有一處宅基地原則,建新必須拆舊,退宅還耕,集約利用土地。各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強引導,做好動員。4. 重視規(guī)劃的公眾參與土地利用總體規(guī)劃作為一項公共政策,要充分考慮不同群體利益的協(xié)調,在編制過程中應充分征求農(nóng)村集體和農(nóng)民的意見,尊重他們的建議,使規(guī)劃既體現(xiàn)政府意志和專業(yè)理念,還能反映社會各階層的意愿。因而,在土地利用總體規(guī)劃修編過程中,首先應組織“問題研究與協(xié)調會”,由規(guī)劃領導小組邀請相關利益主體針對預計出現(xiàn)的問題進行研究,共同討論解決方案;其次應組織“通報會”及“公眾聽證會”,向公眾通報規(guī)劃編制情況、政策和技術要求,并允許公眾就關心的問題向主管部門代表咨詢和質疑;再次由于各利益主體和社會公眾所提意見往往帶有局限性,所以應組織“專家