中國非營利組織定義發(fā)展與政策建議

1、、非營利組織的定義與分類討論“非營利組織”問題，首先面對的是對這一詞匯的定義及相關(guān)的分類問題。這兩個方面又都容易引起歧義，故這里首先分別作較詳細的闡釋。1.非營利組織的定義非營利組織是英文non-profitorganization（npo）的中譯，一般認為現(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)前后1.與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織"（non-governmentalorganization）、”公民社會組織"（civilsocietyorganization）、"第三部門"（thirdsector）等。1998年國務院將設(shè)于民政部的原社會團

2、體管理局改為民間組織管理局，“民間組織”一詞從此作為“非營利組織”的中國官方用語開始被正式使用2.這些詞匯的含義大同小異，這里不作深入探討，本文所稱“非營利組織”，在一定意義上和上述詞匯是相通的，可互換使用。那么，如何理解非營利組織呢？國際社會對這種社會組織的關(guān)注大致始于20世紀80年代末。90年代初開始有學者關(guān)注中國的類似組織。關(guān)于非營利組織的定義，較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學萊斯特.薩拉蒙（lestersalamon）教授提出的所謂五特征法，即將具有以下5個特征的組織界定為非營利組織：（1）組織性；（2）非政府性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性。這一定義被用于薩拉蒙教授主

3、持的對全球42個國家非營利組織開展的國際比較研究項目，后來常為人們所引用。在這一定義的5個特性中，非政府性和非營利性被公認為是非營利組織的基本特征，組織性被視為一個不言而喻的前提，但對非營利組織的其他特征，有人針對不同國家、地區(qū)的情況提出了修正。日本的重富真一提出結(jié)合亞洲國家的國情，可將上述定義修正為如下6個條件：（1）非政府性；（2）非營利性；（3）自發(fā)性；（4）持續(xù)性/形式性；（5）利他性；（6）慈善性3.他強調(diào)亞洲的多數(shù)國家屬發(fā)展中國家，從經(jīng)濟上和社會上救助弱勢群體是非營利組織存在和發(fā)展的特殊背景，因而應將利他性作為一個重要指標，以區(qū)別那些以相互扶助為目的的社區(qū)非營利組織；進一步來看，具

4、有利他目的的非營利組織，其開展活動的主要資金不能來自受益者，而應主要來源于社會捐贈和受益者之外的其他主體，換言之，是否非政府組織的另一個重要標準，是看其資金是否來自向受益者收費之外的其他來源，即慈善性。重富真一的標準比流行的非營利組織定義嚴格，突出了發(fā)展中國家非營利組織扶助救濟的重要屬性。在我國，完全符合西方標準的非營利組織幾乎不存在。但又確實存在一些從行為和運作機制上不同于政府又不同于企業(yè)的社會組織，因而中國學者大多更傾向于從推動和促進非營利部門的發(fā)展的角度出發(fā)，不將定義限制得過于嚴格。比如康曉光認為，只要是依法注冊的正式組織，從事非營利性活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨立性和

5、自治性，即可稱為“中國的非政府組織"。4無論在中國還是在國際上，非營利組織都并非是一個具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語，各個國家和地區(qū)根據(jù)自己的實際情況有不同的側(cè)重，但這一概念總體上強調(diào)的是類似的屬性，即指獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織，從這個意義上非政府組織被稱之為區(qū)別于政府與企業(yè)的“第三部門”?；谏鲜稣J識，我們提出，在觀察中國的非政府組織時需要注意如下三個方面的問題：第一，法律地位與實際屬性不完全對等。在中國，與薩拉蒙的定義最為接近的法律實體，是在各級民政部門登記注冊、并為民法通則所承認的社會團體，以及按照有關(guān)行政法規(guī)所定義的民辦非企業(yè)單位。5但它們并不代表中國非營利組織的全部，也稱不

6、上是典型。這主要與中國民間組織在雙重管理體制下的登記困境和稅收法律體系不完善造成的公益不足相關(guān)。如一些從事非營利公益活動的組織不得不以企業(yè)法人的身份存在，而一些營利性的培訓機構(gòu)等也登記為民辦非企業(yè)單位，在名義上成為非營利組織。同時，社會團體大多缺乏“獨立性”和“自治性”，而許多未經(jīng)注冊的組織卻在不同程度上合乎非營利組織的定義。在國外，非營利組織的法律地位一般依據(jù)稅收情況確定，如美國非營利機構(gòu)在國稅局申請，大量基層組織并未經(jīng)過國稅局登記而存在，雖不享有免稅待遇但具有合法地位；日本除正式登記為npo法人之外，存在大量的任意團體；我國臺灣地區(qū)也存在許多合法的“非法人”非營利組織。第二，處于轉(zhuǎn)型中的事

7、業(yè)單位可以被納入觀察視野。由于計劃經(jīng)濟下的政企合一、政社合一，中國在改革開放前不僅缺乏獨立于政府運作的民間組織，甚至連真正意義上的企業(yè)也不存在，有的只是國家概念下的“單位”。6隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育，這些“單位”逐漸分化成為市場體系中不同運作機制的部門。事業(yè)單位正處在轉(zhuǎn)型的時期，一部分已經(jīng)相對獨立出來，成為具有一定自治性的實體，更多的還在轉(zhuǎn)化的過程中。而從發(fā)展的角度看，事業(yè)單位今后必將趨于分化，除少量重要者由國家財政支持成為國立的非營利機構(gòu)，大量的事業(yè)單位或者轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟中獨立運作的經(jīng)濟實體，即企業(yè)，或者成為社會中自治性的非政府組織。如目前醫(yī)院的非營利、非營利性分類管理已經(jīng)實施，體現(xiàn)了衛(wèi)生事業(yè)單

8、位轉(zhuǎn)型的思路。第三，政治性自治組織屬于廣義的非政府組織概念。薩拉蒙在其早期研究中，對非政府組織的界定還有“非政治性”和“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這兩個條件，擴大了非政府組織的范圍。有人認為在中國村民自治過程中產(chǎn)生的村民自治組織（村委會）以及社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的社區(qū)自治組織（居民委員會），也應被包括在非政府組織的概念中7.我們認為，在廣義上，村委會和居民委員會也合乎非政府組織的屬性，但其產(chǎn)生背景較特殊，且是一個數(shù)量眾多的同質(zhì)群體，因此在研究時需要將其與一般意義上的非營利組織區(qū)分開來。概而言之，我們認為，定義中國非營利組織需要滿足的基本條件是：不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體

9、系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客觀而動態(tài)地加以觀察和理解。在當前這樣一個處于轉(zhuǎn)型時期的歷史條件下，較寬泛的界定標準將有利于更好地推動相關(guān)社會組織的發(fā)展。當然，進行科學的分析、研究和管理，應當細致分類，以便針對各種類型的非營利組織按其特性區(qū)別對待。真正較嚴格地滿足上述組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性的組織，可理解為狹義的或典型的非營利組織。2.中國非營利組織的分類體系目前，中國尚沒有一個明確的非營利組織分類標準?，F(xiàn)行法規(guī)體系中只將其劃分為“社會團體”和“民辦非企業(yè)單位”，這對于完善稅收與管理體系顯然不利。從長遠看，美國的做法值得借鑒。在

10、美國，只為會員服務的互益型組織雖可享受免稅待遇，但接受捐贈時要計算所得稅；只有那些為公民服務的公益型組織不僅享受免稅待遇，且其接受捐贈時會得到優(yōu)惠的扣稅待遇。參照這一思路，可將中國現(xiàn)階段的非營利組織大體上分為會員制互益型組織、會員制公益型組織、運作型組織和實體型社會服務機構(gòu)等，其中各種類型下還可以再作細分。另外，人民團體、未登記或轉(zhuǎn)登記團體（如在工商部門登記的非營利性團體），都可依照其組成分別劃入這些組織形式中。值得一提的是國有事業(yè)單位，它們是使用國有資產(chǎn)舉辦的從事各種非營利性活動的組織，其中包括各種國有的醫(yī)院、學校、劇團、養(yǎng)老院、研究所、中心、圖書館、美術(shù)館等等，這類事業(yè)單位在登記管理上屬中

11、央編制辦。許多事業(yè)單位目前正處在一個轉(zhuǎn)型過程，部分也將逐漸分化成不同形式的非政府組織。圖1概括了中國現(xiàn)有的各種主要的非政府組織。圖1中國非營利組織基本分類與現(xiàn)有法規(guī)框架下的分類標準相比，上述分類體系突出了以下幾個特點：第一，以公益性和互益性作為基本區(qū)分標準?！肮妗笔侵干鐣喜惶囟ǘ鄶?shù)人的利益（或社會全體的利益），“互益”是指某一特定群體內(nèi)的互助性利益。將單純互助性的社團與公益性社團區(qū)別開來有利于稅收政策的制定。這里側(cè)重說明一下互益型組織，它們存在于社會生活的各個不同方面，最主要有兩個方面，即經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。存在于經(jīng)濟領(lǐng)域里的互益型組織，包括我們通常所說的行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)團體、工會等，

12、其共有的一個重要特點是它們的活動和企業(yè)等營利組織密切聯(lián)系在一起，是市場經(jīng)濟存在和發(fā)展不可缺少的組成部分。在美國、日本等發(fā)達國家，這類組織通常被稱之為“經(jīng)濟團體”、“產(chǎn)業(yè)團體”、“勞工組織”等，而區(qū)別于通常所說的社團。我們稱之為經(jīng)濟性團體，由于其與市場經(jīng)濟結(jié)合最緊密，在運作機制、管理方法上都有別于其他類型的團體?；ヒ嫘徒M織的另一類是社會性團體，如各種學會、同學會、聯(lián)誼會、興趣團體等，較為集中地體現(xiàn)了非營利組織的基本屬性。第二，將基金會單獨列出。目前我國的法規(guī)體系中將基金會同其他會員制社團統(tǒng)一歸為社會團體，而實際上基金會與會員制社會團體的組織性質(zhì)與運作模式均有很大不同，將會員制組織與運作型基金會區(qū)

13、分是當今世界常見的做法，如我國臺灣地區(qū)分別用公益社團法人和公益財團法人來規(guī)范社會團體和基金會。基金會又按照資金運營方式分為自行運營資金的“運作型基金會(operatingfoundation)”和專門用于資助的“資助型基金會(grant-makingfoundation)”。第三，將實體型社會服務機構(gòu)進一步細分。由于學校和醫(yī)院在滿足公益需求中的特殊性和專業(yè)屬性，一般均被單獨列出，并通過特別立法加以規(guī)范，如日本的“特殊法人”(學校法人和醫(yī)療法人)等。這類組織因其實體性和服務性的特點，通常不列入所謂狹義非營利組織的范疇。在我國，現(xiàn)行法規(guī)中只有1998年公布的民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例能夠?qū)@類

14、組織加以規(guī)范，但即使按照上述條例等級確認以后，也因沒有明確的法人地位而在稅收上難以定性。因此，我們主張：將非營利醫(yī)院和非營利學校單獨列出實行特殊政策。第四，給各種非營利組織以更大的法律生存空間。如“未登記或轉(zhuǎn)登記團體”，其中大量的是因找不到業(yè)務主管單位，無法去民政部注冊登記，它們采取多種變通的方式以便生存和活動，包括注冊為工商企業(yè)等。對于這類組織，不應一概視為“非法”而加以取締，應依照法律允許它們生存和開展必要的活動。二、中國非營利組織的發(fā)展與特征1.中國非營利組織的發(fā)展機遇截至2001年底，民政部登記的全國各類社會團體12.9萬個，重新登記確認的民辦非企業(yè)單位8.2萬家。8中國的非營利組織自

15、20世紀90年代中期以來得到了迅速的發(fā)展，這種狀況體現(xiàn)了非營利組織面臨的許多有利的發(fā)展機遇，主要包括如下6個方面：第一，始于1978年的經(jīng)濟體制改革為中國非營利組織的發(fā)展帶來了生存空間。經(jīng)濟體制改革釋放了蘊涵在中國社會各個層面的巨大的能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會走向了開放化、市場化和多元化。20多年的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)形成不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，為整個社會走向自我服務、自我管理的多元治理模式奠定了堅實的基礎(chǔ)。第二，逐步走向深入的政府改革將為中國非營利組織的發(fā)展提供更為廣闊的空間。政府改革在90年代通過以“小政府、大社會”為目標的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，為非營利組織的發(fā)展提供了很

16、大的社會需求和相應的部分資源，政府改革的深化將會進一步觸動原有單位體制的核心，政府將從更多的直接控制的領(lǐng)域退出來，將更多更具體的職能轉(zhuǎn)移給包括非營利組織在內(nèi)的社會中介組織，地方政府創(chuàng)新將在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進，加速整個社會的民主化和多元化進程，這一切都將大力推動中國非營利組織的發(fā)展。第三，隨著現(xiàn)行法律法規(guī)的改善，一個法制化的外部環(huán)境正在逐步形成。對非營利組織來說一個不可否認的事實是：十多年來中國政府正在探索一條走向分類管理和逐步實現(xiàn)法制化的道路，1988年和1989年，國務院先后發(fā)布了基金會管理辦法和外國商會管理暫行規(guī)定，1989年10月又發(fā)布了社會團體登記管理條例。1998年10月，國務

17、院在對原有條例作了大幅度修訂的基礎(chǔ)上頒布了新的社會團體登記管理條例，同時發(fā)布民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例；1999年8月，中國歷史上第一個有關(guān)非營利組織的專門法案公益事業(yè)捐贈法出臺。目前，重新修訂的有關(guān)基金會登記管理和海外駐華民間組織登記管理方面的行政法規(guī)，也有望在近期內(nèi)出臺。同時，要求從法律上明確定位民間組織的修改民法或制定基本法的呼聲也越來越高，地方政府在這方面的創(chuàng)新之舉9則推動著整個法律政策環(huán)境的不斷改善。第四，隨著市場經(jīng)濟走向成熟，社會轉(zhuǎn)型和多元化的趨勢愈漸明朗。市場經(jīng)濟的發(fā)展使社會趨向多元化，政府不再是社會公共事務的唯一主宰，單位制度在逐漸瓦解；以基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化正在

18、穩(wěn)步推進。改革開放以來非營利組織的發(fā)展盡管起步較晚，但它們在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、社會服務等諸多領(lǐng)域，已經(jīng)積極介入并在其中發(fā)揮有效的作用。隨著社會轉(zhuǎn)型的進一步展開，自上而下的改革探索和自下而上的參與沖動推動著中國非營利組織越來越多地介入到各種社會事務及其決策過程中，并在其中發(fā)揮越來越大的作用。第五，加入世貿(mào)為中國非營利組織的發(fā)展帶來機遇和挑戰(zhàn)。加入世貿(mào)對政府、企業(yè)和非營利組織有程度不同的影響。對非營利組織來說，主要的機遇是拓寬了國際視野并打開了爭取更多外部資源的可能性，同時政府職能轉(zhuǎn)變的步伐加快了非營利組織與政府之間走向聯(lián)合與合作的過程；中國非營利組織面臨的主要挑戰(zhàn)是：來自海外的競爭者出現(xiàn)了，對

19、專業(yè)化能力的要求提高，必須適應國際慣例和參與國際競爭的轉(zhuǎn)型需要，加強自身能力建設(shè)和走向彼此聯(lián)合與互律等等。第六，在經(jīng)濟市場化和社會多元化的進程中，公民參與的熱情越來越高，公民自由、自主、自治和志愿服務的意識逐步培養(yǎng)和覺醒起來。中國自古有著社會自組織和自愿結(jié)社的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟和社會的改革，隨著政府逐步退出許多社會控制領(lǐng)域，自上而下的人為的行政限制越來越少，公民通過各種形式參與經(jīng)濟、社會乃至政治過程的機會越來越多、熱情越來越高，在這個過程中人們的自由權(quán)力得到認同，自主精神得到倡揚，自治機制得到培育，志愿服務的社會風尚逐漸形成，推動著整個社會資本的建設(shè)，從而為中國非營利組織的發(fā)展奠定了重要的文化基礎(chǔ)

20、?？傊谵D(zhuǎn)型時期，中國非營利組織的發(fā)展面對的經(jīng)濟、社會、制度、文化、國際等各方面的環(huán)境都是富有挑戰(zhàn)性的，也充滿了機遇；反過來，非營利組織的發(fā)展又將成為中國經(jīng)濟體制改革、社會改革和政治體制改革的助推器。2,中國非營利組織發(fā)展的特征回顧改革開放以來中國非營利組織發(fā)展所走過的道路，可以清晰地看到：隨著政府改革和市場經(jīng)濟的推進，非營利組織越來越成為解決許多社會問題時必不可少的組織機制，無論政府也好，公眾也好，乃至企業(yè)等市場力量，都在推進以非營利組織為主體的公民社會的形成。但是，分析一下就會發(fā)現(xiàn)，在改革開放以后發(fā)展起來的中國非營利組織中，有兩種來源不同的類型，一種是被稱為自上而下的非營利組織，它們與政

21、府改革相關(guān)聯(lián)，在相當程度上是政府改革和政府職能社會化的產(chǎn)物，因此他們的主要的社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等，主要來自黨和政府的相關(guān)機構(gòu)等受權(quán)力控制的壟斷領(lǐng)域；另一種是被稱為自下而上的非營利組織，他們與市場經(jīng)濟的發(fā)展以及與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟、社會民主化進程有關(guān)，是公民有組織地參與經(jīng)濟過程、社會過程乃至政治過程的產(chǎn)物，所以他們主要的社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等，主要來自市場、社會、海外等開放的競爭世界。這樣兩種截然不同的資源來源及其所形成的非營利組織，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期中國公民社會的兩條不同的發(fā)展道路。第一條道路可稱之為“自上而下的自治化道路”，其基礎(chǔ)在于政府

22、改革和由此帶來的政府職能的社會化，表現(xiàn)為：在政府周延出現(xiàn)一大批不以黨政面目出現(xiàn)的機構(gòu)，它們通常登記為獨立的法人，往往行使著原由黨政機構(gòu)承擔的職能。主要包括三種形式：一是補充形式，即在外交、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等一些政策領(lǐng)域，主要作為相關(guān)公共政策的補充形式發(fā)揮作用；二是協(xié)調(diào)形式，即在如冶金、紡織等一些行業(yè)管理領(lǐng)域，主要作為政府對相關(guān)行業(yè)進行管理的協(xié)調(diào)形式發(fā)揮作用；三是執(zhí)行形式，即在如婦女、勞工、殘疾人等一些社會政策和福利領(lǐng)域，主要作為政府特定方針和政策的執(zhí)行形式發(fā)揮作用。這條道路的基本特征是：具有轉(zhuǎn)型時期典型的雙重屬性：一方面具有模擬政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增強的自治性，以及基于

23、不同利益形成的面向市場和社會的不斷增長的自我意識、自我利益維護、自我主張、自主決策的沖動。這樣雙重屬性形成兩種相互對立的力量：回歸政府的行政化傾向和走向民間的自治化傾向。前者表現(xiàn)為這類組織對于自上而下的各種資源，包括編制、預算、職能、地位等，有著依然強烈的執(zhí)念，會在各種適當?shù)膱龊吓拷h政機關(guān)并積極謀求來自上面的庇護和特權(quán)；后者則表現(xiàn)為隨著這類組織的成長，他們越來越感受到來自政府的干預過多及其嚴重的束縛，會積極謀求在資源配置上的自主權(quán)，并努力爭取來自政府之外的各種有利的資源。第二條道路可稱之為“自下而上的自主化道路”，其基礎(chǔ)在于經(jīng)濟改革和對外開放所帶來的民主化和廣泛的公民參與，表現(xiàn)為：在黨政

24、權(quán)力不及、政策失靈或者默許的邊緣地帶，往往依靠精英人物發(fā)起成立一定的組織（正式的或非正式的），他們動員媒體和各種社會力量，利用來自民間的各種資源，瞄準一定的社會問題開展積極的活動。具體形式體現(xiàn)為8個方面：（1）出現(xiàn)一批擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的精英組織，如地球村、自然之友等；（2）出現(xiàn)如天則研究所、天恒可持續(xù)發(fā)展研究所、深圳綜合開發(fā)研究院等獨立的思想庫；（3）出現(xiàn)一批依托城市社區(qū)的志愿者組織；（4）出現(xiàn)一批依托大學、開展公益咨詢的專家組織；（5）出現(xiàn)一批主要面向殘疾人等特殊人群的福利組織；（6）出現(xiàn)以大學為背景、面向社會的大學生組織；（7）出現(xiàn)市場經(jīng)濟孕育的自發(fā)性行業(yè)組織；（8）出現(xiàn)深入農(nóng)村基層的民眾

25、組織。這條道路的基本特征是：具有轉(zhuǎn)型時期典型的多樣性、自發(fā)性和隨意性，具體表現(xiàn)為：活動領(lǐng)域及方式的多樣性，組織管理及運作的自發(fā)性，制度設(shè)計及約束的隨意性。這些特征制約著這類組織的發(fā)展，使其在組織的規(guī)模、績效、影響、社會公信度等許多方面受到限制。上述兩種類型的組織和相應的兩條道路，其實襯托出中國非營利組織的艱難處境及其還處在發(fā)展起步階段的過渡性或轉(zhuǎn)型期的特征：一方面，大量的非營利組織還很難真正成為獨立于政府的自治組織，尤其進入法律登記體系的非營利組織，許多還保留著政府或事業(yè)單位的色彩；而一些具有獨立性的社會自發(fā)組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會監(jiān)督機制很不健全，存在較

26、嚴重的非營利組織的營利行為，影響了非營利組織的社會公信度。三、中國非營利組織發(fā)展困境的分析盡管總的來看，非營利組織已經(jīng)并正在成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一支重要力量，但就其能夠和應當發(fā)揮的作用而言，中國非營利組織的發(fā)展是遠遠不夠的。特別是和國外非營利組織的發(fā)展相比，和正在興起并日趨完善的市場經(jīng)濟的發(fā)展相比，和改革開放中社會巨大變遷帶來的需求相比，我國的非營利組織顯得明顯的先天弱質(zhì)、后天困難。它們在獲取和運用資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、發(fā)揮作用等方面都不存在明顯的優(yōu)勢。大多數(shù)非營利組織在政府規(guī)制和市場擠壓下艱難尋求生存和發(fā)展之路，難以展現(xiàn)像我們在國外非營利組織身上看到的勃勃生機。調(diào)查顯示，41.4%的非營利組織

27、認為資金缺乏是他們面臨的首要問題，其他相關(guān)的重要問題依次是：缺乏活動場所和辦公設(shè)施（11.7%）,缺乏人才（9.9%）,政府支持力度不夠（8.5%）,組織內(nèi)部管理問題（7.5%）等。具體來說，當前中國非營利組織存在的主要問題集中在以下四個方面：第一，資源不足。相當一部分非營利組織資金嚴重不足，無法開展正常的活動，其中有不少組織處在名存實亡的“休眠狀態(tài)”；也有一些組織為了維持生存發(fā)展，在通過各種渠道開展與其自身業(yè)務不相干的經(jīng)營性活動或者違法活動。在人力資源方面，絕大多數(shù)受到政府支持的自上而下的非營利組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機構(gòu)，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員；很多自下而上的非

28、營利組織則沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動，這導致了普遍存在的制度不健全、管理不科學、家長制等問題。第二，能力不足。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。中國的非營利組織一般來說規(guī)模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監(jiān)督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發(fā)揮

29、應有的積極作用。能力不足的背后是缺少具有創(chuàng)新能力的領(lǐng)導人。國內(nèi)外無數(shù)成功的經(jīng)驗表明，優(yōu)秀的領(lǐng)導人是非營利組織發(fā)展中至關(guān)重要的一個條件，但我國現(xiàn)行組織人事制度限制了優(yōu)秀人才進入非營利組織，使得其中難以產(chǎn)生具有企業(yè)家精神的優(yōu)秀的領(lǐng)導人。第三，缺乏自治。從前述非營利組織的五個特征屬性看，無論非政府性、非營利性，還是自治性、志愿性或組織性，在中國的非營利組織身上都表現(xiàn)得不鮮明。究其原因，最根本的還在于缺乏自治。中國有相當一部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級黨政機構(gòu)所直接創(chuàng)辦，或者本身就從黨政機構(gòu)轉(zhuǎn)變過來，或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織，不

30、僅其主要的資源來源于黨政機關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳。解決這種政社不分的問題，需要實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)變和觀念上的革命，充分認識到非營利組織的性質(zhì)、地位、作用，使其成為真正具有自主性的自治組織。第四，發(fā)展不平衡。這表現(xiàn)在：中國非營利組織的發(fā)展在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，呈現(xiàn)巨大的差距。就區(qū)域不平衡來說，不僅東西相比西部發(fā)展嚴重不足，沿海

31、和內(nèi)地相比內(nèi)地發(fā)展嚴重不足，而且同為東部和沿海，區(qū)域之間非營利組織的發(fā)展也有很大差距；就城鄉(xiāng)不平衡來說，城市、特別是特大城市非營利組織發(fā)展得較快，開展的活動較為集中，社會對非營利組織的認知和公信度也較高，但是在中小城鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，除了扶貧開發(fā)的少數(shù)外來的非營利組織之外，真正當?shù)氐姆菭I利組織很少，社會對這些組織的關(guān)注和支持也很少；就不同領(lǐng)域之間的不平衡來說，非營利組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源而進入門檻較低的領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)低水平重復的現(xiàn)象，但那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權(quán)益保護、國際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)

32、域，卻因種種原因極少有非營利組織進入。這對于非營利組織整體部門的發(fā)展無疑是一個很大的欠缺。以上簡要概括了中國非營利組織發(fā)展中存在的主要問題。這些問題并不是孤立的，不完全是由非營利組織自身的管理和能力建設(shè)不足所造成的。在這些問題的背后，是處在轉(zhuǎn)型時期的整個中國社會?？梢哉f，中國非營利組織發(fā)展中出現(xiàn)的問題實際上是社會結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，反映了整個社會在轉(zhuǎn)型過程中價值觀念、治理模式與體制的根本轉(zhuǎn)變。第一，社會轉(zhuǎn)型中基本價值與制度構(gòu)建的雙重缺陷。中國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的歷史時期，相比社會經(jīng)濟的迅速變遷，制度和文化建設(shè)方面出現(xiàn)一定程度的空缺。對非營利組織的發(fā)展而言，首先面對的是來自現(xiàn)行法規(guī)和政策上

33、的嚴格的制度限制。當前我國在民間組織管理上的基本特點是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力?，F(xiàn)行的雙重管理體制10、分級管理原則11和非競爭性原則12,都與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制相關(guān)，它們設(shè)置了一個對于普通公民來說高得難以逾越的門檻，在相當程度上限制了非營利組織通過登記注冊來獲得合法地位。但是另一方面，一個組織一旦登記成立，除了象征性地接受財務管理方面的“年檢”之外，沒有任何日常性的評估和監(jiān)督管理方面的制度約束，同時也難以落實有關(guān)公益事業(yè)的減免稅待遇。其結(jié)果，使得整個第三部門內(nèi)部良莠皆存，實際上損害了真正的公益組織。近來頻頻出現(xiàn)的公益腐敗現(xiàn)象，包括挪用巨額善款進行非正常投資等問題，其根本原因也在于非營利

34、組織管理上長期存在的制度缺陷。國外一般按照宗旨、收入分配及其開展的活動嚴格劃分營利和非營利兩種不同性質(zhì)的組織，并對不同性質(zhì)的非營利組織給以不同的稅制待遇和相應的管理辦法。國內(nèi)則沒有這樣的區(qū)分和明確規(guī)定，比如把本來就包括營利和非營利兩種類型的民辦學校全部規(guī)定為非營利，對基金會不分運作型和資助型統(tǒng)統(tǒng)算作公益組織，在財務管理上更是胡子眉毛一把抓一一統(tǒng)統(tǒng)采取事業(yè)單位財務管理辦法，這中間存在的巨大制度空間為各種違法犯罪行為提供了方便。同時，在基本的制度建設(shè)方面，如理事會制度、社會監(jiān)督機制、財務公示制度等方面，現(xiàn)行法規(guī)和政策上并沒有具體明確的要求，使得非營利組織各行其是、無所適從。中國非營利組織的發(fā)展還面

35、臨文化方面的挑戰(zhàn)。在中國，非營利組織是一個外來語。西方非營利組織的發(fā)展有著來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟相適應的普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等，而中國缺少這些方面的文化背景。不僅如此，在迅速發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的拜金主義、利己主義甚囂塵上，社會資本體系全面扭曲，使得非營利組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。這一切，都成為中國非營利組織發(fā)展的無形障礙。法制和文化建設(shè)是一個需要時間的過程。其中不僅要有來自政府的自上而下的努力，還要有非營利組織自下而上的積極推動。例如在日本，政府長期以來對國內(nèi)非營利組織采取的是謹慎和限制的態(tài)度，1995年阪神大地震中數(shù)以萬計的非營利組織在抗震救災中發(fā)揮了政府所發(fā)揮不了的積極作用，喚起了整個社會對非營利組織的重視，政府也改變了觀念。在非營利組織的直接參與和大力推動下，日本國會在1998年通過了特定非營利活動促進法，從根本上改變了非營利組織發(fā)展的法律環(huán)境。第二，非營利組織自身理念的缺乏。理念或使命是非營利組織存在和發(fā)展的靈魂。著名管理學大師德魯克認為：非營利組織是使命感