PPP項(xiàng)目公司實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)及思考

1、PPP項(xiàng)目公司實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)及思考摘要：近日江蘇一家PPP項(xiàng)目公司被處罰2千余萬元，原因是濫用市場(chǎng)支配地位，在交易過程中附加不合理交易條件，嚴(yán)重違反反壟斷法。這樣的處罰力度在國內(nèi)PPP公司中尚屬首例。在全國上下大力推廣PPP模式的背景下，本案呈現(xiàn)的問題具有典型性，如特許經(jīng)營權(quán)的實(shí)施與壟斷行為混淆、PPP項(xiàng)目公司社會(huì)公益職責(zé)與壟斷行為混淆，PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督缺位等，這些問題在許多PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中都不同程度的存在,值得所有PPP模式的實(shí)施各方高度重視。2017年2月7日，國家工商總局公布了江蘇省工商行政管理局對(duì)吳江華衍水務(wù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案的處罰決定書。吳江華衍水務(wù)有限公司系

2、一家PPP公司，因該案被處罰2千余萬元，這樣的處罰力度在國內(nèi)PPP公司中尚屬首例，在一定程度上說明國家在大力推動(dòng)PPP模式同時(shí)，并沒有放松對(duì)PPP模式合法合規(guī)的要求，值得所有PPP公司引以為戒。一、案情簡(jiǎn)介吳江華衍水務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱華衍水務(wù)）通過原吳江市人民政府授權(quán)，獲得吳江區(qū)域的供水特許獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營期限30年，是吳江區(qū)所轄區(qū)域范圍唯一的供水特許經(jīng)營者。華衍水務(wù)在供水經(jīng)營中，利用其在吳江區(qū)范圍內(nèi)公共自來水供水服務(wù)的支配地位，在交易過程中附加不合理交易條件，使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在供水工程施工單位的選擇、材料設(shè)備的采購等方面沒有自主選擇權(quán)。包括：1.在提供供水服務(wù)時(shí)，明示或暗示房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將

3、給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建筑工程安裝有限公司（以下簡(jiǎn)稱華衍建工）或其指定的企業(yè)施工。華衍公司在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請(qǐng)用水時(shí)，以“用戶須知”的形式附加指定施工單位的不合理交易條件，以告知、聯(lián)系單、證明等函件的形式，明示或暗示房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)接受由其指定施工單位。2.對(duì)供水工程所需的水表、管材等主要材料和設(shè)備，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位必須使用華衍水務(wù)提供或指定的品牌、廠商。（1）華衍水務(wù)通過其子公司華衍建工與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂格式化的給水安裝工程合同、接水裝表協(xié)議規(guī)定，“除發(fā)包方供應(yīng)以外的其他材料、設(shè)備由承包方采購”，“本次接水安裝工程工料費(fèi)為包干制”，房地

4、產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只需按華衍建工填寫的接水裝表總費(fèi)用繳款，對(duì)于使用何種品牌的水表，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)無從選擇。（2）華衍水務(wù)指定的施工單位與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂的供水施工合同中規(guī)定，“水泵（格蘭富）、控制柜、閥門、管道、水箱等均采用自來水公司入網(wǎng)品牌”，“所有工程中的所有材料和設(shè)備必須是供水單位認(rèn)可或指定的”。（3）華衍水務(wù)利用其對(duì)供水工程的審核驗(yàn)收職能，以“審核意見”的形式明確要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在供水工程中使用其指定品牌或供貨廠商的材料設(shè)備。（4）華衍水務(wù)與供水工程設(shè)計(jì)單位、施工單位簽訂的年度合同中規(guī)定，“設(shè)計(jì)人不得指定建筑材料、設(shè)備的生產(chǎn)廠或供貨商”，“除甲供材料以外的所有材料設(shè)備均為乙方采購，采購材料

5、、設(shè)備型號(hào)、廠家必須為甲方指定品牌，并經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工程師和甲方代表同意。乙方采購的管材、閥門、配件等所有材料應(yīng)按照吳江華衍主要材料供應(yīng)商目錄中的規(guī)定的供應(yīng)商名單選購”。為此，江蘇省工商行政管理局認(rèn)定：華衍水務(wù)作為蘇州市吳江區(qū)唯一擁有供水特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，利用其市場(chǎng)支配地位，沒有正當(dāng)理由，在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，違反了中華人民共和國反壟斷法第十七條第一款第（五）項(xiàng)的禁止性規(guī)定。并根據(jù)中華人民共和國反壟斷法第四十七條之規(guī)定，決定責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，并處以2014年度銷售額306134558.39元7%的罰款，計(jì)21429419.08元。二、本案呈現(xiàn)的問題具有典

6、型性：其一、特許經(jīng)營權(quán)授予、實(shí)施與壟斷行為的混淆；其二、PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)職責(zé)與壟斷行為的混淆。其三、PPP項(xiàng)目公司項(xiàng)目實(shí)施行為的監(jiān)督缺位。1. 特許經(jīng)營權(quán)的授予、實(shí)施與壟斷行為的混淆PPP項(xiàng)目公司被授予特許經(jīng)營權(quán)，享有原屬政府擁有的獨(dú)占資源，不可避免地具有市場(chǎng)支配地位。由于這個(gè)市場(chǎng)支配地位是通過政府行為授予不是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的，部分實(shí)施單位和PPP項(xiàng)目公司常常忽略了特許經(jīng)營權(quán)的邊界，認(rèn)為可以“一特到底”，在授予或?qū)嵤┨卦S經(jīng)營權(quán)時(shí)不可避免觸碰反壟斷法的“雷區(qū)”。究其原因還在于對(duì)特許經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，根據(jù)發(fā)改委等六部委頒布的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第三條的定義“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)

7、施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！备鶕?jù)該定義特許經(jīng)營權(quán)本質(zhì)是一種經(jīng)營權(quán)，而非行政管理權(quán)，說到底是將原屬政府建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目通過政府采購的方式讓渡給社會(huì)資金建設(shè)運(yùn)營，并非行政管理權(quán)的讓渡，因此在特許經(jīng)營權(quán)的授予和實(shí)施過程中都必須接受市場(chǎng)秩序管理法規(guī)的制約。本案中華衍公司獲得供水特許獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，即將此“特權(quán)”放大到二次供水的施工以及供水工程材料、設(shè)備等全過程中，將特許經(jīng)營權(quán)演化成了行政許可權(quán)。2. PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)公

8、益職責(zé)與壟斷行為的混淆PPP項(xiàng)目的特殊性使PPP項(xiàng)目公司具有明確的社會(huì)公益職責(zé)，PPP項(xiàng)目公司為履行這一職責(zé)，或以履行這一職責(zé)為理由，干涉、限制或者直接替代上下游客戶的經(jīng)營活動(dòng)，本案中華衍公司解釋其附加交易條件理由之一就是為“提高工程質(zhì)量、保障用水安全”。PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)公益職責(zé)是其必須履行的職責(zé)，但實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公益職責(zé)的行為同樣不得違反市場(chǎng)秩序管理法規(guī)，這是其經(jīng)營者的屬性決定的。不僅如此，即使政府方實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公益職責(zé)的行為同樣要接受反壟斷法等法規(guī)的制約，反壟斷法第八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”實(shí)踐中因?yàn)樯鐣?huì)公益職責(zé)的需要，

9、或者對(duì)市場(chǎng)行為難以把握的擔(dān)心，往往忽視這些規(guī)定，直接干涉、限制甚至替代上下游客戶的經(jīng)營活動(dòng)，構(gòu)成壟斷行為。3. PPP項(xiàng)目公司項(xiàng)目實(shí)施行為的監(jiān)督缺位。幾乎所有PPP模式的政策法規(guī)或指導(dǎo)意見都強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的全生命周期都必須有政府方及相關(guān)部門的監(jiān)督，前期的項(xiàng)目實(shí)施方案中、PPP項(xiàng)目合同中都必須有相關(guān)的具體設(shè)計(jì)或約定。這是保障PPP項(xiàng)目實(shí)施全生命周期合法合規(guī)，保障項(xiàng)目目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)所必須。本案華衍公司遭受巨額罰款的嚴(yán)重后果，與政府方監(jiān)督的缺位也密不可分。據(jù)該案的處罰決定書反映，華衍公司在供水經(jīng)營中附加不合理的交易條件的行為自2011年就存在，其對(duì)內(nèi)對(duì)外的諸多書面文件中均有其違法行為的記載，但項(xiàng)目的

10、政府方一直未察覺或未予糾正，致使該公司的問題越積越多、后果越來越嚴(yán)重。最終企業(yè)的利益、信譽(yù)蒙受重大損失，政府的形象、信譽(yù)也會(huì)遭受嚴(yán)重的破壞，對(duì)當(dāng)?shù)豍PP模式的推廣只怕流毒更深。如果說前二點(diǎn)是有關(guān)當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，那么第三點(diǎn)就是具體項(xiàng)目實(shí)施上存在重大缺陷，PPP模式的各方都應(yīng)承擔(dān)重大責(zé)任。目前PPP模式在全國上下正如火如荼地開展，從中央到地方政府部分都在不遺余力地推廣實(shí)施PPP項(xiàng)目，但同時(shí)中央各級(jí)政府也在不斷強(qiáng)調(diào)PPP模式的全程管理、全程合規(guī)的重要性，不希望將“好事變壞事”或“好心辦壞事”。本案的公布就是以一個(gè)反面案例給正在實(shí)施PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司、政府方敲了一記警鐘。PPP模式當(dāng)

11、然需要大力的推廣實(shí)施，但PPP模式的合規(guī)性時(shí)刻要牢記。三、PPP項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)如何防止違法違規(guī)操作、避免法律風(fēng)險(xiǎn)，從本案的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：1.特許經(jīng)營權(quán)授予的邊界不得突破反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、環(huán)境保護(hù)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)諸法等上位法的規(guī)定，從源頭上保證PPP項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性。反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等是法律，而特許經(jīng)營權(quán)或PPP相關(guān)的立法目前僅限于行政法規(guī)或部門規(guī)章，從技術(shù)上是沒有任何可能突破上位法的規(guī)定的，因此在設(shè)計(jì)特許經(jīng)營權(quán)的邊界時(shí)應(yīng)充分了解上位法的相關(guān)規(guī)定、嚴(yán)格遵守。2.PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的設(shè)計(jì)、PPP項(xiàng)目合同的約定應(yīng)涵蓋項(xiàng)目全生命周期，不僅對(duì)社會(huì)資本的選定應(yīng)嚴(yán)格遵照政府采購法、招

12、標(biāo)投標(biāo)法等法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施，對(duì)上下游供應(yīng)商、施工方、承包商等相關(guān)企業(yè)的采購、選擇等也應(yīng)進(jìn)行具體合法的規(guī)定，使PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)職責(zé)都在可預(yù)期、可規(guī)范的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。3.政府方應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的全生命周期進(jìn)行監(jiān)督，在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)明確規(guī)定政府方監(jiān)督的主體、監(jiān)督的周期、環(huán)節(jié)以及具體監(jiān)督措施等，在項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，及時(shí)將問題止于萌芽期。更進(jìn)一步需要注意的是，對(duì)上下游供應(yīng)商、施工方、承包商等相關(guān)企業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施行為也應(yīng)進(jìn)行必要的監(jiān)督，在與其簽訂的各履行合同中應(yīng)作相關(guān)約定，防止其間接利用項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行違法操作。對(duì)不拒不接受監(jiān)督或刻意逃避監(jiān)督的PPP項(xiàng)目

13、公司或上下游相關(guān)企業(yè)，應(yīng)堅(jiān)決依約予以處罰或終止合作關(guān)系，保證PPP項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性，也是保證政府方的信譽(yù)、信用。4.及時(shí)、依法公開PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的各項(xiàng)信息，這也是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施合規(guī)性的重要保障。PPP項(xiàng)目事關(guān)公共利益，公開信息、透明操作不僅是必要的，也是必須的。設(shè)若本案所涉的PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中及時(shí)公開相關(guān)信息，華衍公司也許會(huì)更加嚴(yán)格依法依規(guī)履行特許經(jīng)營協(xié)議的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，不至于心存僥幸最終觸碰了法律的底線而受到嚴(yán)懲。5.PPP項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)合理規(guī)劃社會(huì)資本方、PPP項(xiàng)目公司的營利模式，保障社會(huì)資本方合理利益，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。防止社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司為了追逐利益或彌補(bǔ)虧損鋌而走險(xiǎn)