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文檔簡(jiǎn)介
1、淺析稅收管理員制度一、建立稅收管理員制度的背景國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人在2004年的全國(guó)稅收征管工作會(huì)議上做了題為“完善體制夯實(shí)基礎(chǔ)全面提高稅收征管水平”的講話,提出了新時(shí)期稅收征管工作的總體要求其中包括建立健全稅收管理員制度。筆者認(rèn)為,要求建立健全稅收管理員制度主要基于以下兩方面:(一)現(xiàn)行征管質(zhì)量不高經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善,形成了“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ),以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托,集中征收,重點(diǎn)稽查,強(qiáng)化管理”的稅收征管模式。在這種稅收征管模式下,我國(guó)稅收近年來取得了令人矚目的成績(jī)。但偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅等違法、犯罪行為屢禁不止的現(xiàn)象,引發(fā)了我們對(duì)該稅收征管模式不足之處的思考:一是“
2、集中征收”使征收部門對(duì)納稅人納稅報(bào)表的審核只能停留在形式邏輯的層面上,而無力顧及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容;二是“重點(diǎn)稽查”使稽查部門疲于應(yīng)付頻頻發(fā)生的增值稅發(fā)票案,各種有針對(duì)性的專項(xiàng)檢查少之又少,稽查局專司打擊偷、逃、騙、抗稅的職能大打折扣,加之有些地方片面認(rèn)為除稽查部門外,管理部門不能下戶,將管事與管戶割裂開來,忽視了對(duì)納稅人的實(shí)地檢查,對(duì)納稅人實(shí)際情況了解不夠,出現(xiàn)了疏于管理的情況;三是實(shí)踐中征收、管理、稽查等部門“各自為戰(zhàn)”,使稅源管理相互脫節(jié);國(guó)稅、地稅、工商、銀行等部門互不通氣,造成漏征漏管嚴(yán)重,使“以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托、信息共享”停留在紙面或口頭上;四是稅務(wù)機(jī)關(guān)未建立一套切實(shí)可行的內(nèi)部職責(zé)制約機(jī)制
3、與制度,出現(xiàn)了對(duì)同一納稅戶,征收、管理、稽查部門都在管,而當(dāng)納稅戶出現(xiàn)問題時(shí),上述管理部門又相互推諉的局面。(二)新時(shí)期的稅收征管目標(biāo)2004年7月27日,國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)稅收征管工作會(huì)議中提出新時(shí)期稅收征管工作的總體要求是:以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,牢牢把握新時(shí)期稅收工作的指導(dǎo)思想,大力推進(jìn)依法治稅,不斷更新管理理念按照稅收征管的內(nèi)在要求完善征管體制、夯實(shí)管理基礎(chǔ),實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理,全面提高稅收征管的質(zhì)量和效率。筆者認(rèn)為,精細(xì)化管理就是要按照精確、細(xì)致、深入的要求,明確職責(zé)分工,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,完善崗位責(zé)任體系,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,避免大而化之
4、的粗放式管理,抓住稅收征管的薄弱環(huán)節(jié),有針對(duì)性地采取措施,抓緊、抓細(xì)、抓實(shí),不斷提高管理效能。而在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,建立、健全稅收管理員制度是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理目標(biāo)的重要措施之一。二、稅收管理員制度評(píng)析(一)稅收管理員制度的內(nèi)涵及作用稅收管理員(簡(jiǎn)稱專管員、片管員)是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)分片(業(yè))管理稅源的工作人員,隸屬于稅源管理部門。稅收管理員制度是指國(guó)家為了加強(qiáng)稅源管理,建立的稅務(wù)管理人員親自接觸納稅人、了解掌握轄區(qū)內(nèi)納稅人稅源及其變動(dòng)情況,解決稅務(wù)人員對(duì)納稅人稅源,情況了解不足、掌握不實(shí)、疏于管理等問題的一項(xiàng)制度。在該制度下,稅收管理員的職責(zé)范圍包括:稅收政策宣傳送達(dá)、納稅咨詢輔導(dǎo);掌握所轄稅源
5、戶籍變動(dòng)情況;調(diào)查核實(shí)管戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)核算情況;核實(shí)管戶申報(bào)納稅隋況;進(jìn)行稅款催報(bào)催繳;開展對(duì)所管企業(yè)的納稅評(píng)估及其稅務(wù)約談;提出一般性涉稅違章行為糾正處理意見;協(xié)助進(jìn)行發(fā)票管理等。概括地講,稅收管理員是“信息采集員、納稅輔導(dǎo)員、稅收宣傳員、納稅評(píng)估員和稅收監(jiān)控員”。但稅收管理員不負(fù)責(zé)稅款征收、稅負(fù)核定、涉稅審批及涉稅案件的稽查。稅源管理重要事項(xiàng)由部門集體研究。稅收管理員下戶執(zhí)行各項(xiàng)稅源管理事務(wù)時(shí),要提出報(bào)告,按計(jì)劃和規(guī)定程序進(jìn)行,并接受行政執(zhí)法和行政監(jiān)察的監(jiān)督。所獲稅源信息要記錄歸檔,實(shí)行共享。稅收管理員實(shí)行2年定期輪換制度。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要制定稅收管理員工作規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)稅收管理員的管理、監(jiān)
6、督和考核。值得注意的是,許多人認(rèn)為,稅收管理員制度是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)“專管員制度”的恢復(fù)。在我國(guó)的稅收征收管理史上,20世紀(jì)50年代實(shí)行的集征、管、查于一身的專管員制度,在溝通稅企信息、促進(jìn)征管方面發(fā)揮了積極作用。1994年稅制改革以前,我國(guó)的征管模式一直以專管員為核心,1994年稅制改革后,實(shí)行了新的征管模式,稅務(wù)機(jī)關(guān)一度不再提稅收專管員或稅收管理員。如前所述,新征管模式的實(shí)施中普遍出現(xiàn)了“管事”與“管戶”相割裂的現(xiàn)象,因此,當(dāng)前的稅收管理員制度又重新發(fā)揮其作用。然而,目前實(shí)行的稅收管理員制度并非傳統(tǒng)專管員制度的簡(jiǎn)單“回歸”,而是對(duì)傳統(tǒng)專管員制度加以“揚(yáng)棄”的一種新制度。所謂“揚(yáng)”,就是發(fā)揚(yáng)和借鑒
7、過去專管員制度下的“分片管理、責(zé)任到人、考核到位”、既管理又服務(wù)等良好傳統(tǒng)密切稅企聯(lián)系,疏通聯(lián)系渠道,以利于改進(jìn)和完善稅源管理的各項(xiàng)措施,切實(shí)解決“疏于管理,淡化責(zé)任”和“情況不明,信息不靈”等問題。所謂“棄”,就是摒棄和克服專管員不受制約“一人進(jìn)廠,各稅統(tǒng)管,集征管查于一身”的弊端。從而,變集權(quán)式管理為分權(quán)式管理,變?nèi)淌焦芾頌榄h(huán)節(jié)式管理,變“保姆式”服務(wù)為依法服務(wù)。(二)稅收管理員制度存在操作上的問題1管理幅度過大,征稅成本過高。目前,我國(guó)一線執(zhí)法的稅務(wù)人員較少,實(shí)施稅收管理員制度必然導(dǎo)致管理幅度過大。如,某基層稅務(wù)局,一般納稅人2700戶,一線稅務(wù)干部?jī)H30人,平均每人分管220余戶,若
8、要管好,難度顯而易見。從征稅成本看,目前,我國(guó)的征稅成本幾乎是美國(guó)的10倍。要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理,則需要增加稅收管理員的數(shù)量,增加管理成本,而這顯然與國(guó)家實(shí)現(xiàn)征管目標(biāo)的前提相悖。2保姆式管理并未廢除,激勵(lì)機(jī)制尚未建立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則要求權(quán)、責(zé)、利掛鉤。稅收管理員擔(dān)負(fù)著對(duì)納稅企業(yè)進(jìn)行日常的納稅管理、納稅輔導(dǎo)等9項(xiàng)職責(zé),并且還要對(duì)所管理的事及管戶負(fù)全責(zé)。一方面,這種管理方式與專管員制度下的保姆式管理沒有大的差別;另一方面,現(xiàn)行稅收管理員制度下,沒有設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)優(yōu)懲劣機(jī)制,致使干多干少、干好干壞都一樣,從而使稅收管理員制度難以達(dá)到預(yù)期目的。3稅收管理員與稅務(wù)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)加大。稅收管理員每完成一項(xiàng)工作
9、都要給相關(guān)職能部門和納稅人出具稅務(wù)文書。這種稅務(wù)文書導(dǎo)致稅收管理員要承擔(dān)納稅人管理方面的責(zé)任。假如納稅人在其財(cái)務(wù)、納稅等方面采用欺騙、隱瞞等手段,致便稅收管理員出具的文書存在不真實(shí)等問題,稅收管理員就有可能承擔(dān)連帶責(zé)任,稅務(wù)機(jī)關(guān)也可能會(huì)有連帶責(zé)任。仔細(xì)分析,問題的癥結(jié)在于稅收管理員制度還是建立在對(duì)企業(yè)直接“管”的基礎(chǔ)上。三、稅收管理員制度的發(fā)展前景我國(guó)稅收征管的未來目標(biāo)模式應(yīng)是:納稅人“三自納稅”,稅務(wù)機(jī)關(guān)以現(xiàn)代技術(shù)手段征收、檢查。本文認(rèn)為,可以通過以下兩項(xiàng)措施,使稅收管理員制度逐步達(dá)到理想的稅收征管目標(biāo)的要求:(一)推廣稅務(wù)代理制度目前稅收管理員的不少職能,實(shí)際上可以由稅務(wù)代理完成,如稅收宣
10、傳、稅務(wù)咨詢、納稅申報(bào)等。諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都在實(shí)行稅務(wù)代理制度,如美國(guó)、日本、韓國(guó)等。我國(guó)20世紀(jì)90年代出臺(tái)了有關(guān)稅務(wù)代理的法規(guī),但這些法律法規(guī)尚不夠規(guī)范、全面。此外,外部環(huán)境諸多因素的不成熟,使我國(guó)稅務(wù)代理制度發(fā)展緩慢。在這種情況下,稅收管理員制度作為過渡性措施成為必要。隨著我國(guó)稅務(wù)代理制度的不斷規(guī)范和完善,通過行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)約束稅務(wù)代理行為,形成稅務(wù)代理民間自律機(jī)制,由具有職業(yè)操守與職業(yè)素質(zhì)的稅務(wù)代理人與稅務(wù)機(jī)關(guān)接觸,幫助納稅人辦理稅務(wù)事宜,切斷稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人直接的“管”,既可節(jié)省納稅人的成本,又可節(jié)省國(guó)家的征稅成本。還可以使稅務(wù)機(jī)關(guān)將主要精力放在征收和稽查方面。(二)加強(qiáng)稅收信息化建設(shè)
11、1整合稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部信息資源,對(duì)納稅人信息實(shí)行“一戶式”管理。整合稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部信息資源,就是要緊緊依托稅務(wù)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)廣域網(wǎng),建立以國(guó)家稅務(wù)總局為主、各省稅務(wù)局為輔的高度集中處理信息、功能覆蓋各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān),集行政管理、稅收業(yè)務(wù)、決策支持、外部信息應(yīng)用等所有職能于一身的功能齊全、協(xié)調(diào)高效、信息共享、監(jiān)控嚴(yán)密,安全穩(wěn)定的稅務(wù)管理信息系統(tǒng)。在這個(gè)過程中,各級(jí)國(guó)稅機(jī)構(gòu)、地稅機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)交流溝通,協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題。比如,做好信息數(shù)據(jù)的交換工作,建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺(tái),實(shí)現(xiàn)信息共享,形成工作合力。對(duì)納稅人的納稅資料實(shí)行“一戶式”儲(chǔ)存,并實(shí)現(xiàn)信息共享,既可避免納稅人重復(fù)報(bào)送,又有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢和掌握涉稅信息,滿足管理需要。2加快與其他部門的信息連通、共享。盡快實(shí)現(xiàn)與銀行
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