“十二五”時期中國農(nóng)村發(fā)展若干戰(zhàn)略問題分析與思考_第1頁
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文檔簡介

1、“十二五”時期中國農(nóng)村發(fā)展若干戰(zhàn)略問題分析與思考*本文是張曉山和李周主持的2010年度中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所重點課題“十二五時期中國農(nóng)村發(fā)展若干戰(zhàn)略問題研究”初步成果的綜合報告。本文是在10個專題研究報告的基礎上概括而成,由于篇幅的限制,文中未能給出翔實的數(shù)據(jù)及資料支撐。農(nóng)村發(fā)展研究所的部分青年科研人員在資料準備、專題研究中做了大量工作,所學術委員會全體委員參與了研究方向把握、文章修改等工作。四位學術委員負責統(tǒng)稿,但由于種種原因,未能充分吸收各個專題報告和所有學術委員的意見和觀點。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組內(nèi)容提要:“十一五”時期,中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了一些新變化,也存在著一些

2、突出問題。展望“十二五”時期,得益于農(nóng)業(yè)基礎設施體系建設的改善,農(nóng)業(yè)抵御自然災害能力、農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用水平提高以及農(nóng)業(yè)技術進步推動等因素的作用,農(nóng)產(chǎn)品供給能力將進一步增強,供求關系將進一步改善,食品安全保障水平將進一步提高;農(nóng)民收入增長的環(huán)境繼續(xù)改善,農(nóng)民收入增長的方式繼續(xù)變化,農(nóng)民收入繼續(xù)增加,農(nóng)民分化繼續(xù)加快;實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標的有利條件增多,基本公共服務均等化進程將加快,基本公共服務供給機制和體系將不斷完善;農(nóng)村金融政策環(huán)境有望繼續(xù)改善;農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革、土地管理制度改革、農(nóng)村金融改革將向縱深推進。關鍵詞:農(nóng)村發(fā)展 農(nóng)村政策 “十一五”時期 “十二五”時期在

3、剛剛過去的“十一五”時期,中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性的成就,出現(xiàn)了一些值得關注的、深刻的、意義深遠的新變化,這些新變化或許意味著中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變已經(jīng)開始。從這些新變化出發(fā),深刻分析它們產(chǎn)生的原因,展望“十二五”時期中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展趨勢,不僅對于認識中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的客觀規(guī)律具有重要的理論價值,而且對于制定中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策具有重要的現(xiàn)實意義。一、“十一五”時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新變化(一)糧食連續(xù)增產(chǎn),農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營模式出現(xiàn)新突破1.糧食連續(xù)七年增產(chǎn)。“十一五”時期,中國糧食產(chǎn)量從4.97億噸增長到5.46億噸,保持了連續(xù)增長,增幅約10%。糧食增產(chǎn)的主要因素有:低產(chǎn)的油

4、料作物播種面積顯著減少,為穩(wěn)定高產(chǎn)的糧食播種面積發(fā)揮了作用。良種、良法(機播機收和配方施肥)和化肥、農(nóng)藥、薄膜等現(xiàn)代生產(chǎn)要素的應用,使技術進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率逐步提高。應對自然災害的技術措施和緩解災害影響的救災措施更及時和更有效。家庭管理的井灌設施對社區(qū)管理的渠灌設施的替代,或地下水對地表水的替代,化解了農(nóng)民集體所有的水利設施惡化和有效灌溉面積增加的矛盾。外出農(nóng)民工的工資性收入,有效地解決了農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的資金需求。2.農(nóng)業(yè)出現(xiàn)新的雙層經(jīng)營模式。長期以來,消除小規(guī)模家庭經(jīng)營弊端的基本思路是,通過推行以社區(qū)為紐帶的農(nóng)民家庭經(jīng)營與農(nóng)民集體經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營方式,化解家庭承包責任制難以形成和分享規(guī)

5、模經(jīng)濟的局限性。近幾年,這種雙層經(jīng)營方式穩(wěn)健拓展,以市場為紐帶的家庭經(jīng)營與職業(yè)農(nóng)民(或由他們組成的社會化服務體系)經(jīng)營相結(jié)合的多元化的雙層經(jīng)營模式則后來居上。2009年麥收期間,全國共投入聯(lián)合收割機44萬臺,其中,參加跨區(qū)作業(yè)的有28萬臺,就是該模式后來居上的一個例子。農(nóng)民既能以社區(qū)內(nèi)合作的方式分享內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟的好處,又能以購買職業(yè)農(nóng)民的商業(yè)化服務的方式分享外部規(guī)模經(jīng)濟的好處,使農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營突破了社區(qū)邊界,豐富了其運作模式。以市場為紐帶多元化的雙層經(jīng)營模式的出現(xiàn),簡化了農(nóng)業(yè)形成和分享規(guī)模經(jīng)濟的條件。這種普適性更強的雙層經(jīng)營模式,將會有力地促進中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的進程。職業(yè)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的商業(yè)

6、化服務的增強,是在留村老人、婦女承擔的農(nóng)活越來越少,隱蔽性失業(yè)趨于消失的情形下,中國農(nóng)業(yè)仍能保持穩(wěn)定增長的主要原因之一。(二)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長,農(nóng)民組織化程度提高,農(nóng)業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)新形式1.農(nóng)民收入快速增長。農(nóng)民人均純收入從2005年的3254.9元增加到2009年的5153.2元,年均實際增長8.35%。20052009年,價格因素和政府補貼因素對農(nóng)民收入增長的貢獻率達到56%。其中,農(nóng)產(chǎn)品價格提高對農(nóng)民人均純收入增長的貢獻率為11.7%,農(nóng)民工工資率提高的貢獻率為34%,政府補貼增加的貢獻率為10%。如果沒有價格提高和補貼增加兩大因素的貢獻,“十一五”時期農(nóng)民人均純收入年均僅能增長3.7%

7、,比19912000年農(nóng)民人均純收入的實際年均增長率低1個百分點。農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入的名義增長率高于城市居民,城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入比呈現(xiàn)下降的趨勢,由2005年的17.98下降到2009年的11.34。2.農(nóng)民組織化程度提高?!笆晃濉睍r期,農(nóng)民合作經(jīng)濟組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)協(xié)會等都得到了較快的發(fā)展。截止到2010年6月底,加入農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)戶達到2600萬個左右,約占全國農(nóng)戶總數(shù)的10%;農(nóng)民專業(yè)合作社覆蓋了全國近50%的村莊。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織保持快速增長,帶動近億農(nóng)戶。農(nóng)民組織化程度的提高,推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮。3.部分農(nóng)民同時成為土地出租者和農(nóng)業(yè)打工者。由于投資農(nóng)

8、業(yè)的政策環(huán)境、市場環(huán)境和收入預期向好等一系列因素的影響,一些工商資本進入了農(nóng)業(yè),將農(nóng)業(yè)由家庭經(jīng)營改為企業(yè)經(jīng)營。從短期看,這部分資本通過經(jīng)營農(nóng)業(yè)得到了預期收入,農(nóng)戶得到的租地收入和工資收入大于家庭經(jīng)營時的農(nóng)業(yè)收入,這種變化具有帕累托改進的性質(zhì)。然而從長期看,如何確保農(nóng)地農(nóng)用和化解農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的潛在風險,是更值得關注和管理的問題。(三)農(nóng)產(chǎn)品供給格局出現(xiàn)新變化,價格波動出現(xiàn)新特點,食品安全監(jiān)管得到加強1.農(nóng)產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)向國內(nèi)國際雙向平衡格局?!笆晃濉睍r期,國際市場對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡的影響力顯著提高。2009年,中國進口油料4584萬噸,食用植物油930萬噸,按國內(nèi)單產(chǎn)和出油率計算,相當于近7億畝

9、的播種面積。2010年,中國大豆進口可能突破5000萬噸的水平。隨著中國對資源密集型農(nóng)產(chǎn)品進口依賴性的提高,隱含在這類農(nóng)產(chǎn)品里的水土資源進口不斷增加。利用兩種資源、兩個市場與完全依賴國內(nèi)資源、國內(nèi)市場相比,有助于化解國內(nèi)自然災害的影響,豐富供給結(jié)構(gòu),但同時也會增加風險。從風險防范的角度來看,價格風險、市場結(jié)構(gòu)風險應當由貿(mào)易商以及國內(nèi)生產(chǎn)者、消費者共同承擔;外交等政治風險在一定程度上可以通過政府儲備、市場管制等方式化解。2.農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動出現(xiàn)新特點。“十一五”時期,中國農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動的因素出現(xiàn)了新變化。與過去農(nóng)產(chǎn)品價格波動主要由供求關系決定不同,中國“十一五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格波動既源于美國

10、大規(guī)模將糧食轉(zhuǎn)化為生物質(zhì)能源導致的國際農(nóng)產(chǎn)品價格波動對國內(nèi)市場的傳導,也與流動性過剩導致的大量資本進入農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)相關。3.食品安全制度日趨完善。“十一五”時期,中國食品安全立法和標準體系不斷完善,食品安全監(jiān)管體系和制度逐漸健全,食品安全總體狀況向好。(四)農(nóng)村要素市場發(fā)育進程加快1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快,流轉(zhuǎn)主體和形式日益多樣化。2009年底,農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到1.5億畝,超過全國承包耕地總面積的12%,大大高于“十五”時期5%左右的水平。2.農(nóng)民身份分化促進了勞動力市場發(fā)育。農(nóng)民原先是職業(yè)概念,現(xiàn)在已經(jīng)演變成身份概念,而與其居住地和職業(yè)無關。“十一五”時期農(nóng)民分化的新特征

11、是:主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)且收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民達22978萬人,占農(nóng)民總數(shù)的近50%,比“十五”時期增加了8.51個百分點;承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的部分農(nóng)民分化為只承擔特定生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)民,農(nóng)民的專業(yè)化促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展;在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖擊下,一部分農(nóng)民失去了土地,出現(xiàn)了被動的職業(yè)變動。3.農(nóng)村金融市場活力增強。具體表現(xiàn)為:農(nóng)村金融組織創(chuàng)新取得新進展。一是村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)民資金互助組織發(fā)展加速,一些農(nóng)民專業(yè)合作社也開展了內(nèi)部的資金互助,一些公益性小額信貸機構(gòu)繼續(xù)致力于解決貧困地區(qū)貧困人口的融資問題。二是正規(guī)金融機構(gòu)專門設立了涉農(nóng)貸款的機構(gòu)。例如,中國郵政儲蓄銀行成立并在城鄉(xiāng)廣泛開展小額信貸業(yè)務,中國農(nóng)業(yè)

12、銀行建立了農(nóng)村金融事業(yè)部,部分地區(qū)的城市商業(yè)銀行也開始向農(nóng)村進軍。農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新進一步深化。例如,中國農(nóng)業(yè)銀行及農(nóng)村信用社推出“惠農(nóng)卡”業(yè)務。農(nóng)村金融總供給擴大,農(nóng)民戶均貸款額增加,融資狀況總體上有所好轉(zhuǎn)。農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營績效有所改善。20062009年,農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)不良貸款下降了44.2%。但是,同期農(nóng)村信用社系統(tǒng)的不良貸款卻增加了60%。農(nóng)村金融需求也出現(xiàn)了新特點:農(nóng)戶臨時性和應急性的消費性貸款需求增加;大額和長期性的生產(chǎn)性貸款需求增加。農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款需求增加。個體工商戶的貸款需求增加較快。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的金融服務需求多樣化,既需要大量的流動資金作為收購原料的保障,而且資

13、金使用時間相對集中,也需要便捷、全面的金融服務。(五)農(nóng)村基本公共服務供給實現(xiàn)了突破性進展“十一五”時期,各項農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展空前繁榮,公共服務更多更好地惠及廣大農(nóng)民。1.農(nóng)村基本公共服務在若干重點領域?qū)崿F(xiàn)了突破性進展。農(nóng)村義務教育全面納入了公共財政保障范圍,基本實現(xiàn)了免費義務教育,城鄉(xiāng)和地區(qū)之間教育差距擴大的狀況得到了遏制。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋了整個農(nóng)村,截至2009年,新型農(nóng)村合作醫(yī)療參加率達到94.2%,人均籌資水平和補償受益人次都有顯著提高。農(nóng)村最低生活保障制度全面實施,保障標準逐步提高,保障對象逐漸增多,正在逐步靠近“應保盡?!?。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已在全國10%的縣試點。2

14、.財政資源配置的區(qū)域差距有所縮小,實現(xiàn)基本公共服務均等化政策的財政可支撐能力的地區(qū)差距有所縮小。在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共服務的主要領域,中央均加大了向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的資金籌措力度。不少省份的省級財政也制定了平衡各縣(市)提供公共服務能力的相應政策,對經(jīng)濟欠發(fā)達的縣(市)給予一定的傾斜。二、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在的主要問題(一)滿足農(nóng)產(chǎn)品需求不斷增長的資源約束壓力依然很大1.耕地保有量已經(jīng)逼近18億畝紅線,耕地保護形勢依然嚴峻。中國的耕地保有量已經(jīng)非常接近18億畝紅線。經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快對非農(nóng)建設用地的需求依然強勁,補充耕地面積的后備資源越來越有限;同時,很多地方政府依然過度依賴“土地

15、財政”,而且地方政府為應對“占補平衡”而修改土地布局數(shù)據(jù),并盡可能壓縮耕地指標以增加其他農(nóng)業(yè)用地指標,進而減輕補充耕地的壓力。由于缺乏有效的監(jiān)督機制,新增耕地難以在短期內(nèi)達到肥力培育目標,未能實現(xiàn)新增耕地與被占用耕地之間質(zhì)量和生產(chǎn)能力的平衡,“占補平衡”政策難以得到真正落實。2.節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展尚有許多技術和政策問題沒有解決。雖然“十一五”時期農(nóng)業(yè)用水比例下降,但在農(nóng)田基本建設、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)方面還存在很多問題,不利于水資源可持續(xù)利用。這些問題是:節(jié)水農(nóng)業(yè)示范基地所采取的技術措施不具有普適性;渠道襯砌解決了輸水滲漏問題,但也產(chǎn)生一些負面的生態(tài)環(huán)境結(jié)果;農(nóng)業(yè)用水技術的推廣缺乏有效的人才支撐。(二)解

16、決農(nóng)產(chǎn)品供求和食品安全的政策有效性不足,政策目標有所偏差1.沒有從改善和優(yōu)化食物分配結(jié)構(gòu)方面考慮制定有效的解決農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾的政策。在面對農(nóng)產(chǎn)品需求日益增長而供給能力提高的約束趨緊的矛盾時,政府所采取的應對措施就是通過不斷加大投入等來增加供給,而沒有考慮如何通過有效措施抑制部分不合理消費來降低需求。目前,中國人均營養(yǎng)指標遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)提出的最低營養(yǎng)指標,從總體上看,中國已經(jīng)基本解決了人口營養(yǎng)不良問題。但是,一方面,中國有眾多人口存在營養(yǎng)過剩,根據(jù)衛(wèi)生部公布的調(diào)查數(shù)據(jù),中國超重人數(shù)已經(jīng)達到2億人,其中90%的人數(shù)是因為營養(yǎng)過剩;另一方面,中國仍有1.3億人營養(yǎng)不良,占人口總數(shù)的1

17、0%。較之以營養(yǎng)不良而言,營養(yǎng)過剩一方面帶來食物營養(yǎng)的浪費,另一方面也帶來社會醫(yī)療資源的浪費,其社會危害更甚。當前中國所面臨的主要問題在于營養(yǎng)不良與營養(yǎng)過剩并存:在面對營養(yǎng)不良問題時,需要考慮如何進一步增加食物供給;而在面對營養(yǎng)過剩問題時,則需要考慮如何控制食物的過量消費。2.食品安全形勢依然堪憂,監(jiān)管制度和體系很不完善?;省⑥r(nóng)藥、獸藥等過量使用,造成農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)地污染,并對生態(tài)環(huán)境造成了負面影響。成本高、見效慢的低毒農(nóng)藥難以替代成本低、見效快的劇毒農(nóng)藥。農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模過小加大了食品安全監(jiān)管的難度。各監(jiān)管部門缺乏溝通,存在職能錯位、缺位、越位現(xiàn)象。監(jiān)管程序繁多,監(jiān)管成本較高,監(jiān)管效率較低。經(jīng)常以

18、“專項整治”等非常規(guī)性方式開展監(jiān)管工作,缺乏日?;?、規(guī)范化和制度化的監(jiān)管方式。認證機構(gòu)受制于行業(yè)主管部門,缺乏獨立性和公正性,存在認證多頭化、認證名目和標準不統(tǒng)一、檢測內(nèi)容和方法不統(tǒng)一、國際認同度低等一系列問題。行業(yè)協(xié)會和中介組織的監(jiān)管作用沒有得到充分的發(fā)揮。相關的法律、法規(guī)條文過于籠統(tǒng),甚至存在著矛盾,不能真正有效解決食品安全問題。標準體系不夠完善,表現(xiàn)為標準配套程度低、針對性不強、適應性較差,且未能隨著技術的變化及時修訂或重新制定。(三)收入差距還在繼續(xù)擴大1.城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。“十一五”時期,盡管農(nóng)民收入快速增長,但城鄉(xiāng)居民的名義收入差距和實際收入差距都呈現(xiàn)擴大趨勢,名義收入差距由2

19、005年的3.221擴大到2009年的3.331,實際收入差距由2005年的2.501擴大到2009年的2.671。對城鄉(xiāng)居民收入差距有必要進行客觀深入的分析和把握。第一,如果分別按照城鄉(xiāng)居民消費價格指數(shù)平減城鄉(xiāng)居民收入,實際收入差距會縮小。第二,城鎮(zhèn)居民的一部分收入是福利工資化改革的結(jié)果,比如住房補貼,如果剔除這部分不可比因素,城鄉(xiāng)居民的實際收入差距會進一步縮小。第三,收入分配制度不合理,即壟斷部門和行政事業(yè)單位職工工資增長過快,也是城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的重要原因。2.農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距擴大。20052009年,將農(nóng)戶按照人均純收入水平由低到高排列后五等分,底層20%低收入農(nóng)戶與頂層20%

20、高收入農(nóng)戶之間的收入差距從7.261擴大到7.951。農(nóng)村居民收入分配的基尼系數(shù)呈上升趨勢,由2005年0.3751上升到2009年的0.3850。這說明,農(nóng)村居民收入分配差距呈現(xiàn)擴大趨勢。但是,值得關注的是,與此同時,區(qū)域之間農(nóng)村居民收入差距縮小。2005年,東部地區(qū)農(nóng)民人均純收入比中部和西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入分別高47.3%和92%;到2009年,這兩個比例分別下降到38.6%和82.9%。(四)土地制度不完善,農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到充分保障1.有意愿進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶仍然面臨操作層面的制度不完善。中國有關土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、制度和政策已經(jīng)較為完善,但由于缺乏具有可操作性的

21、實施細則以及風險防范和利益分配機制,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著很多問題:流轉(zhuǎn)程序多數(shù)不規(guī)范,存在糾紛隱患。政府的不當參與以及出于政府自身利益鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策措施可能導致農(nóng)地的非自愿流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益受損。農(nóng)業(yè)用地用途的改變難以避免,并且在很大程度上具有不可恢復性。2.建設征地和建設用地制度中的一些根本性問題尚未得到解決。這些問題包括:國家征收土地的范圍遠遠超出公共利益的界限。征地程序中農(nóng)民的參與權(quán)受到剝奪,因而農(nóng)民的主體性不能得以體現(xiàn)。征地補償標準不合理,集體土地與國有土地“同地不同權(quán)”,導致農(nóng)民不能通過城鄉(xiāng)一體的土地市場以及征地補償?shù)钠降却龅确窒硗恋卦鲋岛拓敻辉鲩L,加劇了城鄉(xiāng)居民財富差距。

22、在執(zhí)行“城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤”政策的過程中,很多地方政府在“建新”指標的誘惑下,以行政手段強制實施“拆舊”。并且,在大力推動以農(nóng)民集中居住和村莊合并為特征的新型農(nóng)村社區(qū)建設中,沒有充分考慮新型社區(qū)建成后農(nóng)民是否適應、是否有還款能力、是否有新的生計、生活成本是否增加等問題。職業(yè)農(nóng)民(專業(yè)農(nóng)戶)集中居住顯現(xiàn)出很多弊端。(五)基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)仍任重道遠1.基本公共服務均等化和農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展缺乏總體戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)村公共服務事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)各部門單獨推進的特征,從而影響了農(nóng)村公共服務的效果。以農(nóng)村衛(wèi)生服務為例,“十一五”時期,盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療取得了重大突破,但與之相關的其他領域的改革和發(fā)

23、展滯后,削弱了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的功能。一是農(nóng)村公共衛(wèi)生沒有得到充分重視;二是鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療服務能力弱,影響了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度功能的發(fā)揮;三是缺乏對醫(yī)院的有效監(jiān)管。缺乏基本公共服務均等化的標準和實現(xiàn)時間的全國性總體規(guī)劃。各地區(qū)、各部門單獨實施的基本公共服務均等化方案會受到戶籍制度、財政體制等因素的制約,有可能會拉大不同地區(qū)之間基本公共服務均等化程度的差距。農(nóng)村三級公共服務體系還很不完善。近幾年來,財政增加的對農(nóng)村公共服務的投入和支持更多地集中在縣鄉(xiāng)兩級,而對村級公共服務設施建設的投入嚴重不足,不能滿足農(nóng)民就近得到一定數(shù)量和較高質(zhì)量公共服務的要求。2.城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基本公共服務均等化水平還存

24、在實質(zhì)性差距。農(nóng)村居民所享受的社會保障水平遠遠低于城鎮(zhèn)居民。同時,省際之間、三大區(qū)域之間農(nóng)民享受的公共服務水平的差距仍在繼續(xù)擴大。3.公共服務機構(gòu)的“營利化”傾向,影響農(nóng)村公共服務投入的效率。農(nóng)村公共服務機構(gòu)存在逐漸向營利性組織異化的現(xiàn)象。雖然政府向農(nóng)村公共服務組織投入了大量資金,但除了幾項國家強令減少收費的服務項目(例如義務教育)外,政府增加的投入似乎并未相應降低各種公共服務的收費標準,政府投入的增量越來越多地用于公共服務組織增加人員和提高工資。據(jù)調(diào)查,“十一五”時期,這種狀況并沒有大的改觀。4.農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展過多地依賴專項資金。這種制度會導致一系列問題:一是資金跑冒滴漏。二是掌握專項資金

25、的部門之間職能交叉、安排的項目之間內(nèi)容重復,資金分配隨意性強。三是項目分配中對配套資金的規(guī)定加劇了資金分配在地區(qū)之間、部門之間的不公平性。四是項目的安排與農(nóng)民實際需求的優(yōu)先序不一致。5.政府基本公共服務項目信息發(fā)布和項目監(jiān)管仍然不充分。農(nóng)民在既不了解地方財政的支出數(shù)量和結(jié)構(gòu),又缺乏相應的監(jiān)督渠道的情況下,難以對偏離基本公共服務均等化目標的行為進行主動監(jiān)督,而“搭便車”的傾向更影響其參與監(jiān)督的主動性。(六)農(nóng)村金融供給和服務環(huán)境沒有得到根本改善1.農(nóng)村金融供給狀況并未得到明顯改善。部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍未覆蓋金融服務網(wǎng)點。農(nóng)村資金通過農(nóng)村金融機構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)外流嚴重。農(nóng)業(yè)保險仍不能滿足農(nóng)民風險防范的需求。

26、其主要表現(xiàn)是:農(nóng)業(yè)保險險種較少,而且保障水平很低;缺乏多樣化的商業(yè)保險和互助保險;缺乏專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險代理和保險經(jīng)紀公司;缺乏農(nóng)業(yè)保險的再保險機制和再保險市場。2.農(nóng)村金融市場競爭不充分,農(nóng)村金融創(chuàng)新不足,政策限制較多。雖然在農(nóng)村金融機構(gòu)與組織制度方面出現(xiàn)了農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行兩類銀行,并且在新農(nóng)村建設政策框架下也推出了一些自上而下的可控型試點改革,以及設立了全國性的農(nóng)信銀資金清算中心,但是,中國新型農(nóng)村正式金融組織的類型非常有限,農(nóng)村信用社在滿足農(nóng)戶貸款需求方面仍處于壟斷地位。在金融監(jiān)管方面,為了更好地監(jiān)督管理農(nóng)村合作金融機構(gòu),各地成立了省和地(市)級信用社聯(lián)合社、省金融辦公室、市金融辦

27、公室,但是,沒有發(fā)展出自下而上建立的農(nóng)村合作金融機構(gòu)行業(yè)管理與服務組織。在金融產(chǎn)品和服務方式方面,在金融抑制政策下,正式金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新往往會受到法規(guī)和政策的掣肘,創(chuàng)新往往相當于違規(guī)。對小額信貸公司設立較高的資本金“門檻”及其經(jīng)營業(yè)務上“只貸不存”的規(guī)定等政策限制不利于新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。政府對不同農(nóng)村金融機構(gòu)在稅收政策等方面仍存在歧視現(xiàn)象。3.農(nóng)村政策性金融在經(jīng)營方向上存在問題。首先,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的預算軟約束問題并沒有減少,糧食和棉花收購貸款負盈不負虧的問題仍然存在;其次,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大量發(fā)放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技和基礎設施建設等方面的貸款,

28、雖然有助于其改善經(jīng)營業(yè)績,但這是它作為政策性銀行與其他商業(yè)銀行爭利,在定位上仍然有問題。三、“十二五”時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展展望“十二五”時期,中國國民經(jīng)濟仍將保持穩(wěn)定而快速的發(fā)展,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程仍將快速推進;可持續(xù)發(fā)展和增長成果公平分享并重的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進程也將加速;國家經(jīng)濟實力的顯著增強和財政收入的較快增長,將會使實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”政策的基礎越來越好。國家強農(nóng)惠農(nóng)的政策體系會逐漸完善。財政體制改革的深化,以及包容式發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的更加深入人心,都會使地方政府的發(fā)展理念更加符合科學發(fā)展觀的要求,從而改善地方政府行為,并進一步推動農(nóng)村基本公共服務均等化進程。隨著金融

29、體制改革的深化,農(nóng)村金融組織和產(chǎn)品創(chuàng)新的環(huán)境也將進一步改善。(一)農(nóng)業(yè):農(nóng)產(chǎn)品供給能力提高,供求關系改善。1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。勞動力從事農(nóng)業(yè)的機會成本會隨著非農(nóng)就業(yè)環(huán)境的改善逐漸提高,進而促進農(nóng)業(yè)機械化水平進一步提高。農(nóng)業(yè)機械化將有助于擴大農(nóng)作物播種面積而增加總產(chǎn)量,提高農(nóng)業(yè)的防災減災能力,并將成為推進農(nóng)業(yè)社會化服務的主要內(nèi)容之一。“十二五”時期,極端性、局部性的氣候條件給農(nóng)業(yè)保障供給增加了很大的壓力,通過農(nóng)田基礎設施建設提高中國農(nóng)業(yè)抗御氣候災害的能力會變得越來越重要。2.食物供需。“十二五”時期,隨著經(jīng)濟發(fā)展,由人口增長和收入增加引發(fā)的食物需求總量仍將增加,但由于人均營養(yǎng)水平進一步快速增長的潛力有

30、限,食物需求總量的增長速度將有所放緩。具體而言,第一,中低收入群體隨著收入水平的提高,食物消費需求將快速提高,營養(yǎng)水平也將大幅度提高;高收入群體的食物消費需求和營養(yǎng)水平不會隨著收入水平的提高而明顯提高,甚至可能在一定程度上出現(xiàn)營養(yǎng)指標下降。第二,口糧消費仍將保持穩(wěn)定,飼料糧需求將快速增長。但是,居民從吃飽到吃好再到吃健康,的確需要一個十分漫長的過程。得益于耕地保護、種糧補貼等政策,以及農(nóng)村基礎設施改善,農(nóng)業(yè)科研投入加大,“十二五”時期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率將進一步提升,農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量將進一步增長。鑒于國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源更為有效地發(fā)揮作用,未來中國食物供給可以獲得有效保障。3.食品安全。“十二五”時

31、期,有關食品安全的法律法規(guī)體系、監(jiān)管機制、標準體系、檢驗檢疫檢測體系和風險評估評價體系會進一步完善,食品安全監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、日常化水平會趨于提高,監(jiān)測范圍和標準會趨于提高。生產(chǎn)者、經(jīng)營者對食品安全的責任意識和消費者對食品安全的要求會進一步提高。隨著信息技術的不斷創(chuàng)新、信息披露環(huán)境的不斷改進和公眾、媒體對食品安全關注度的不斷提高,食品安全的社會監(jiān)督機制的作用會越來越大。隨著居民收入水平的不斷提高,對安全食品的需求會逐步擴大,從而有力地拉動安全食品的生產(chǎn),在農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)示范區(qū)的推動下,安全食品生產(chǎn)的技術體系將不斷完善,增收效果不斷改進,應用范圍不斷擴大,食品安全合格率將不斷提高。4.農(nóng)業(yè)

32、資源利用可持續(xù)性?!笆濉睍r期,中國農(nóng)地非農(nóng)化趨勢不可逆轉(zhuǎn),雖然通過實施最嚴格的耕地保護制度,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用耕地的數(shù)量會趨于減少,然而,實施“占補平衡”政策以維持耕地數(shù)量的資源條件變差,確保18億畝紅線的壓力增大。通過培育地力、加強農(nóng)田基礎設施建設提高耕地質(zhì)量來保障國家糧食安全的重要性會更加凸顯出來。有關耕地管理的法律法規(guī)和政策體系會更加完善,土地整治所需的資金來源及其運作程序會更加規(guī)范,耕地質(zhì)量管理會更加有力,耕地利用的集約水平會進一步提高,土地粗放利用的方式將得到有效遏制。在地方政府利益主導下,村莊整治和“遷村并居”等進程還會加快;集體土地財產(chǎn)權(quán)利的確定、土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)將會

33、提高農(nóng)村土地的使用效率,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入?!笆濉睍r期,水資源利用非農(nóng)化這一長期勢頭仍將保持,提高農(nóng)業(yè)用水效率的任務艱巨。農(nóng)田水利設施將成為農(nóng)村基礎設施建設的重點和國家基礎設施建設的優(yōu)先領域,以公共財政為主的水利建設投融資體制將基本形成。大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造之間的銜接將會變得更好,高效節(jié)水技術將得到進一步推廣,農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)將會提高。農(nóng)民用水者協(xié)會等組織的作用會變得越來越重要,農(nóng)田水利設施管護機制會越來越完善,水資源稀缺性對農(nóng)業(yè)水價形成的影響力會越來越大。(二)農(nóng)民:收入持續(xù)增長、分化加劇。1.農(nóng)民收入?!笆濉睍r期,農(nóng)民增收的環(huán)境有望進一步改善。

34、第一,隨著綜合素質(zhì)較高,獲取市場信息、接受新技術能力更強的新一代農(nóng)民的成長,農(nóng)民的增收能力也會越來越強。第二,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步推進,特別是縣域經(jīng)濟發(fā)展,以及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在產(chǎn)區(qū)布局,農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會進而增收的機會越來越多;同時,由于公平分配日益受到重視,而且勞動力供給偏緊導致勞動力工資率提高,農(nóng)民工工資水平將會有較大幅度提高;第三,優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益,完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系和價格形成機制,加上農(nóng)產(chǎn)品低價時代終結(jié)、農(nóng)產(chǎn)品需求增長拉動農(nóng)產(chǎn)品價格提高,都有利于增加農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營性收入。第四,制度因素對農(nóng)民增收的作用有望進一步提升。例如,隨著合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)

35、等組織及其運行機制的不斷完善以及“農(nóng)超對接”實施范圍的不斷擴大,農(nóng)民合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻會進一步提高;隨著農(nóng)地轉(zhuǎn)化中農(nóng)民談判地位增強,農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入也會增加。2.農(nóng)民分化。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展,參與分化的農(nóng)民會越來越多,農(nóng)民的分化不僅會越來越活躍,而且分化的特征會越來越多樣化。伴隨著農(nóng)民的分化,農(nóng)民的聰明才智以至于蘊藏在農(nóng)村中的生產(chǎn)力會得到越來越充分的釋放,并將成為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收最主要的動力源。但是,農(nóng)民的分化一方面會帶來社會財富的創(chuàng)造;另一方面也會對現(xiàn)有政治體制施加壓力,進而促進政府職能改革的深化。(三)農(nóng)村:發(fā)展環(huán)境繼續(xù)改善1.農(nóng)村基本公共服務。第一,

36、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標的有利條件增多。隨著財政收入的不斷增加,實現(xiàn)基本公共服務均等化目標的財政可支撐能力不斷提高;同時,隨著科學發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展和包容性增長理念的持續(xù)倡導,地方政府發(fā)展農(nóng)村基本公共服務的內(nèi)在激勵會進一步增強。政府公共服務供給能力提高和意愿增強一定將使農(nóng)村基本公共服務的水平在“十二五”時期有較大的提升。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全面推開、全覆蓋目標的提前實現(xiàn),進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療等已有的農(nóng)村公共服務制度等,將是“十二五”時期農(nóng)村公共服務事業(yè)發(fā)展的重點。第二,農(nóng)村基本公共服務水平的區(qū)域差異還很難消除。沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民對公共服務既有更強的需求,又具備相應的繳費能力。雖然中

37、西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民對公共服務也有較大的需求,但政府的可支配財力少,農(nóng)民的繳費能力低。這種地區(qū)間政府財政能力和農(nóng)民繳費能力的差異,有可能使區(qū)域之間農(nóng)民享受基本公共服務水平的差距繼續(xù)擴大。2.農(nóng)村金融。第一,金融政策環(huán)境有望繼續(xù)改善?!笆濉睍r期,隨著財稅政策與農(nóng)村金融政策銜接方式的改進,將會有更多信貸資金投向“三農(nóng)”,針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村特點的金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新,將會促進農(nóng)村融資難問題的解決。第二,農(nóng)村金融需求規(guī)模進一步增加。隨著農(nóng)民生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴大,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提高,農(nóng)戶貸款需求和農(nóng)村貸款總需求都將逐步擴大。除了生產(chǎn)性貸款需求之外,包括修建住房、教育和購買汽車等方面的消費性貸款需求也

38、將大幅增加。第三,普惠金融的理念將逐步付諸實踐。隨著金融主體和金融供給的不斷增加,以合理的價格、便利的方式得到金融服務的農(nóng)村人口會越來越多。農(nóng)村弱勢群體的金融需求會得到更多關注,其金融資源的可獲得性也會提高。第四,農(nóng)村金融供給不足的局面難以根本扭轉(zhuǎn)。按照目前的規(guī)劃,新建的農(nóng)村金融機構(gòu)(村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社)難以覆蓋全國農(nóng)村,進而農(nóng)村信貸供給不足的問題難以得到根本解決。四、“十二五”時期“三農(nóng)”發(fā)展的政策思考(一)保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力1.調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略思路。從推行訂單生產(chǎn)入手,構(gòu)建糧食穩(wěn)定適度增長的長效機制。中國國民人均食物營養(yǎng)已經(jīng)達到東亞平均水平,人口增長帶來的食物需求

39、數(shù)量上的壓力也在趨緩。今后除了繼續(xù)強調(diào)糧食生產(chǎn)外,還要倡導健康和生態(tài)的飲食觀念,消除或減少食物相對低價、結(jié)構(gòu)不合理以及公務消費造成的食物浪費。同時,對營養(yǎng)不良的城鄉(xiāng)低收入群體有針對性地發(fā)放食物補貼。2.保障糧農(nóng)和糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟利益。根據(jù)糧食商品量分配農(nóng)業(yè)補貼增量,將目前普惠性的補貼方式拓展為普惠性與傾斜性相結(jié)合的補貼方式;提高糧食主產(chǎn)區(qū)財政獎補水平,解決糧食主產(chǎn)區(qū)政府財政困難。繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎設施建設投入,調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。3.做好土地整治和農(nóng)田水利設施建設工作。從全面開展土地整治入手,著力提高耕地尤其是補充耕地的質(zhì)量,提高耕地的集約化利用水平。加大農(nóng)田

40、水利設施建設投入,做好各種水利設施的配套,全面提高灌溉用水的效率。加強水利管理體制機制和制度建設,確保水利設施可持續(xù)運行。4.加快糧食科技創(chuàng)新。建立有效的激勵機制和創(chuàng)新主體之間的聯(lián)結(jié)機制,形成技術創(chuàng)新的合力,增強農(nóng)業(yè)科技攻關能力,健全農(nóng)業(yè)技術推廣體系,提高農(nóng)民技術應用水平。5.理順糧食生產(chǎn)要素價格與糧食價格的關系。經(jīng)濟發(fā)展必然導致稀缺性不斷增大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素(土地、水資源、勞動力)的價格上漲。為提高糧食綜合生產(chǎn)能力,實現(xiàn)糧食生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置,必須形成合理的糧食生產(chǎn)要素價格和糧食價格之間的聯(lián)動關系。6.增強政府糧食調(diào)控能力。建立部門會商制度,健全預警機制,確保重點糧食品種庫存吞吐和進出口調(diào)節(jié)的

41、有效性;要做到政府宏觀調(diào)控與市場機制的有機統(tǒng)一,發(fā)育較大的市場經(jīng)濟主體作為“抓手”來實現(xiàn)政府的調(diào)控目標。利用好農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易,農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易應由“出口創(chuàng)匯”導向向“保障國內(nèi)糧食安全,豐富國內(nèi)食物供給”導向轉(zhuǎn)化。實施“走出去”戰(zhàn)略,將在國外生產(chǎn)糧食和進口糧食結(jié)合起來。7.提高食品安全水平。從推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)和標準化生產(chǎn)基地建設入手,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量;從推廣食品標識入手,實現(xiàn)食品可追溯。對食品可追溯體系進行適當補貼。政府要借助于監(jiān)測檢測網(wǎng)絡做好食品安全的日常監(jiān)管,及時向社會發(fā)布權(quán)威性的食品安全信息尤其是風險信息,提高公眾對政府食品安全管理的信任度。同時,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介組織服務食品安全的作用

42、、企業(yè)自我控制食品安全的作用以及媒體和網(wǎng)絡監(jiān)督和評價食品安全的作用,形成政府管制、行業(yè)自律、生產(chǎn)者自控和社會監(jiān)督四者契合的食品安全監(jiān)管機制。開展按品種實行食品安全單一部門負責制的試點,探索簡化監(jiān)管程序、減少監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率、落實責任追究制的途徑。建立食品質(zhì)量分級標準,形成以國家標準、行業(yè)標準為主,地方標準和企業(yè)標準相配套,強制性標準和推薦性標準互有側(cè)重的食品安全標準體系。加強食品認證認可的國際合作,加快食品認證認可的國際互認進程。細化食品安全相關的法律法規(guī),提高法律法規(guī)的可操作性。建立消費者食品安全信心指數(shù),了解消費者對食品安全預期的變化。(二)增加農(nóng)民收入,促進農(nóng)民分化1.轉(zhuǎn)變農(nóng)民收入

43、增長方式。農(nóng)民增收的目標必須要更多地依賴農(nóng)民自己來實現(xiàn),政府的責任是為農(nóng)民發(fā)揮增收的積極性和創(chuàng)造性提供良好的經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、市場環(huán)境和制度環(huán)境。為了實現(xiàn)“十二五”時期農(nóng)民收入年均增長6%的目標,要采取組合型政策,促進農(nóng)民收入增長方式實現(xiàn)六個方面的轉(zhuǎn)變:第一,從提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率入手,將低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝实霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。從發(fā)育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場入手,讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、資金和農(nóng)業(yè)勞動力市場活躍起來,通過要素充分流動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。第二,從提高食品安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化水平入手,將依靠農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽哭r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量增收的方式。第三,從讓農(nóng)民分享農(nóng)產(chǎn)品

44、分級、包裝、運銷、加工等環(huán)節(jié)的附加價值入手,將依靠生產(chǎn)初級農(nóng)產(chǎn)品增收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽吭黾赢a(chǎn)品附加值增收的方式。第四,從開展農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓入手,將依靠體力和非專業(yè)性技術服務增收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繉I(yè)技能增收的方式。第五,從改善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的宏觀政策環(huán)境入手,將依靠農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營、外出就業(yè)“兩輪驅(qū)動”的農(nóng)民收入形成格局轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營性收入、外出就業(yè)工資性收入與創(chuàng)業(yè)收入“三輪驅(qū)動”的格局。第六,從推動耕地和林地流轉(zhuǎn)、推進種植業(yè)和林業(yè)規(guī)模經(jīng)營入手,增加耕地和林地流入者的農(nóng)業(yè)收入和流出者的財產(chǎn)性收入。2.促進農(nóng)民分化。優(yōu)化農(nóng)民變市民的宏觀政策環(huán)境,促進農(nóng)民身份的分化;設置專項補貼促進土地流轉(zhuǎn),提高職業(yè)農(nóng)

45、民的比例;通過引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)擴散,發(fā)展縣域經(jīng)濟和加強小城鎮(zhèn)建設,鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),促進農(nóng)民的職業(yè)分化;完善職業(yè)培訓體系,提高農(nóng)民進行職業(yè)分化的技能。深化戶籍制度改革,逐步剝離各種附著在戶籍制度上的福利待遇,降低城市的進入門檻,讓更多的農(nóng)村居民享有與城市居民同等的福利水平。可以嘗試農(nóng)村學生義務教育階段的生均教育經(jīng)費以教育券的形式發(fā)給流動出來的學生的家長,讓這部分資金跟隨學生流動,學校則按得到的教育券數(shù)量得到相應的財政經(jīng)費,以打破義務教育的地域限制。(三)深化農(nóng)村改革1.深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革。第一,完善并規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,促進土地流轉(zhuǎn)和專業(yè)農(nóng)戶發(fā)育。地方政府要為此提供服務

46、,而無需參與農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)的具體事宜,利用行政手段強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的做法更應禁止。第二,通過建立健全農(nóng)民合作組織的公共服務平臺,運用好財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等工具,為各類農(nóng)民合作組織發(fā)育和發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境。鼓勵和支持農(nóng)民專業(yè)合作社之間的聯(lián)合,以提高其市場競爭力。第三,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社合作,共同建設農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)基地,建立基于契約的利益聯(lián)結(jié)機制。引導龍頭企業(yè)和農(nóng)民共同創(chuàng)建合作社,扶持農(nóng)民專業(yè)合作社或聯(lián)合社發(fā)展成為龍頭企業(yè)。第四,全面推進集體林權(quán)制度改革;加大林業(yè)社會化服務體系建設,加強對林農(nóng)的科技服務;引導林農(nóng)發(fā)展合作組織,解決一家一戶無法解

47、決的防病蟲害、防火等社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足以及產(chǎn)品銷售難等問題。第五,在推行草地承包經(jīng)營制度的基礎上充分考慮牧區(qū)水源、牧道等的共享性特征,引導牧民采取多種合作經(jīng)營模式共同治理草場。要以保護牧民對草地產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督約束制度來替代建圍欄保護產(chǎn)權(quán)的被動做法。2.深化土地管理制度改革。第一,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。政府應制定土地流轉(zhuǎn)合同范本,將規(guī)范土地流轉(zhuǎn)落到實處。提倡適度規(guī)模經(jīng)營而不鼓勵超大規(guī)模經(jīng)營,提倡發(fā)展農(nóng)民合作組織和培育專業(yè)農(nóng)戶而不鼓勵城市資本下鄉(xiāng)。土地流轉(zhuǎn)當事人之間直接交易,政府和村集體僅僅做服務工作。第二,穩(wěn)步發(fā)育土地市場。農(nóng)地征收補償應該反映農(nóng)地租金價值和土地增值的變化,將政府公共投資和經(jīng)

48、濟社會發(fā)展帶來的普遍而又普惠性的土地增值直接補償給被征地者。勞動力安置補助費標準按照當?shù)禺斈瓿擎?zhèn)職工平均工資的一定倍數(shù)來確定。土地補償費一般情況下直接發(fā)放給被征地農(nóng)戶,在被征地農(nóng)戶重新得到新的承包地的情況下土地補償費留歸集體。鼓勵采用直接瞄準被征地農(nóng)戶的貨幣補償安置辦法,集體經(jīng)濟組織逐步從這類土地征收事務中退出。第三,擴大集體建設用地流轉(zhuǎn)入市制度改革試點,穩(wěn)步發(fā)育集體建設用地流轉(zhuǎn)市場。對于符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村集體建設用地,經(jīng)政府審批可以轉(zhuǎn)用后,可比照城鎮(zhèn)國有劃撥土地進行市場準入管理,不再經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國有。集體建設用地流轉(zhuǎn)可以采取類似于國有土地出讓的招拍掛方式,允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織充當招標主體。

49、對已經(jīng)確權(quán)到戶的集體建設用地例如農(nóng)民的宅基地,征地補償費全額發(fā)放到被征地農(nóng)戶;對村內(nèi)空閑地和公益性用地,征地補償費留歸集體經(jīng)濟組織,優(yōu)先用于社會保障性和公益性支出。第四,開展跨區(qū)域耕地“占補平衡”政策試點。在本行政區(qū)內(nèi)實施耕地“占補平衡”政策有一定的局限性,應開展跨區(qū)域耕地“占補平衡”政策試點。占熟地補生地具有客觀必然性,占用者有責任采取耕地肥力培育措施,在特定的年限內(nèi)實現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力的“占補平衡”。第五,規(guī)范“遷村并居”工作?!斑w村并居”一定要尊重農(nóng)民意愿,不得強制。應優(yōu)先在行政村范圍內(nèi)實行“并居”。中國農(nóng)民遷徙已開始加速,鑒于目前住在農(nóng)村的很多人會遷往城鎮(zhèn),村級集中目前不宜全面推開。應當注意一點,專業(yè)農(nóng)戶由于需要較大面積的房屋存放生產(chǎn)工具,并不適宜集中居住。采取向自愿有償騰退宅基地的農(nóng)民出售經(jīng)濟適用房或置換安置用房等措施,引導農(nóng)民向中心村、中心鎮(zhèn)、新城和中心城邊緣組團集中。對于嚴重違反農(nóng)民意愿進行強制性“遷村并居”的情況,必須追究地方領導人的責任,給予嚴厲處罰。由“遷村并居”騰出的土地復墾后,按一定比例增加建設用地所產(chǎn)生的土地增值以一定比例補貼給農(nóng)民。復墾土地的使用,應由農(nóng)民協(xié)商決定。公地收入作為新社區(qū)公共開支的來源。第六,強化地方政府土地管理和服務職能。要限制土地儲備規(guī)模,政府新增土地儲備必須和

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