民生視角下地方政府職能轉(zhuǎn)型與定位

1、民生視角下的地方政府職能的轉(zhuǎn)變與定位民生視角下的地方政府職能的轉(zhuǎn)變與定位【摘要】 社會(huì)主義和諧社會(huì)是以人為本的社會(huì)，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展。以人為本的科學(xué)發(fā)展的根本要求是堅(jiān)持以民生為本的發(fā)展。只有以民生為本的發(fā)展，才是符合倫理精神的發(fā)展，這樣的發(fā)展，自然可以得到公眾的廣泛認(rèn)同，從而發(fā)展成為人民自己的事業(yè)；這樣的發(fā)展，亦才會(huì)有永不衰竭的動(dòng)力?！娟P(guān)鍵詞】民生公平正義政府職能黨的十七大報(bào)告將民生問(wèn)題提到了一個(gè)戰(zhàn)略高度，首次系統(tǒng)提出了改善民生的理念和政策取向，描繪了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)全景。十八大報(bào)告關(guān)于保障和改善民生的重要論述，濃墨重彩地描繪了一幅民生發(fā)展的幸福畫卷。報(bào)告指出：“提高人

2、民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的?！睆倪@個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興宏偉目標(biāo)，還是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”總體布局，實(shí)際上都貫穿著切實(shí)關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線，都以努力讓人民過(guò)上更好生活為目標(biāo)和歸宿。所有這一切表明，改善民生已經(jīng)成為新時(shí)期黨和政府重要執(zhí)政目標(biāo)。一、民生概念及其當(dāng)代內(nèi)涵民生是一個(gè)歷史概念，不同的社會(huì)階段，時(shí)代會(huì)賦予民生不同的內(nèi)涵。“在現(xiàn)代社會(huì)中，民生和民主、民權(quán)相互倚重，而民生之本，也由原來(lái)的生產(chǎn)、生活資料， 上升為生活形態(tài)、文化模式、市民精神等既有物質(zhì)需求也有精神特征的整體樣態(tài)?！?筆

3、者認(rèn)為：民生就是用公正的方式給最多的人以最大的關(guān)懷，讓全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處，讓全體人民生活得快樂(lè)和幸福。必須指出的是，無(wú)論民生的內(nèi)涵如何變化，但“促使國(guó)民免除生存危機(jī)并確保其生活不斷得到改善仍然是最基本的內(nèi)容?！?這也是今天民生最核心的內(nèi)涵。民生問(wèn)題是指在人民的工作、生活等民生領(lǐng)域中凸顯的各種矛盾和問(wèn)題。民生問(wèn)題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)也更是一個(gè)政治問(wèn)題，民生問(wèn)題具有強(qiáng)烈的政治色彩。首先民生問(wèn)題與社會(huì)公平緊密相連。社會(huì)是否公平和正義，對(duì)社會(huì)的民生問(wèn)題具有重要影響。如社會(huì)利益分配的合理與否，直接關(guān)系到民生問(wèn)題解決的好壞。其次，民生問(wèn)題與社會(huì)穩(wěn)定密切聯(lián)系。民生問(wèn)題能否得到合理解

4、決，直接關(guān)系到廣大民眾對(duì)政府的信任指數(shù)和對(duì)社會(huì)的滿意程度，進(jìn)而關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。另外民生問(wèn)題與政府有著重要聯(lián)系。主要表現(xiàn)為民生問(wèn)題的解決與政府及其公共服務(wù)能力緊密相連。二、民生問(wèn)題及其折射的地方政府問(wèn)題目前民生問(wèn)題的凸顯，有其深刻的體制背景和機(jī)制根源，是多種因素的結(jié)果，其中既有來(lái)自中央層面的因素，也有地方自身因素，但主要還是地方政府職能方面的問(wèn)題。因?yàn)榈胤秸且粋€(gè)國(guó)家政治制度的重要組成部分，與民眾的日常生活更為息息相關(guān)。解決民生問(wèn)題的難點(diǎn)、重點(diǎn)在于地方政府。目前我國(guó)地方政府的社會(huì)公共服務(wù)職能較弱，尚不能適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)和公的社會(huì)公共需求:廣大社會(huì)成員公共需求的全面快速上升與理應(yīng)由各級(jí)政府

5、共部門提供的公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺且配置失當(dāng)形成較為突出的矛盾。第一、地方政府的管理模式存在缺陷傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，地方政府單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為追求目標(biāo)，弱化了政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能，忽視了民生等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。以GDP作為地方政府的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期以來(lái)讓各級(jí)地方政府成為GDP的主要承擔(dān)者。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為中心的績(jī)效考評(píng)體系下，政府官員的政績(jī)主要取決于GDP增長(zhǎng)率，扭曲了地方政府職能，出現(xiàn)或加重了一些社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距拉大問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障缺位問(wèn)題、社會(huì)公共事業(yè)滑坡問(wèn)題等。政府作為社會(huì)管理的唯一主體，遏制了企業(yè)和社會(huì)參與社會(huì)管理。當(dāng)前正是由于地方政府用指揮式、控制式的管理方式，管得過(guò)多、

6、過(guò)濫，使得民生問(wèn)題發(fā)展過(guò)程中遇到的一些體制、制度、機(jī)制方面的問(wèn)題，最終都以民生問(wèn)題的形式凸顯出來(lái)。第二、地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱事權(quán)是按照公共產(chǎn)品的層次和收益范圍所劃分的各級(jí)政府在處理公共事務(wù)上的職能和權(quán)力，財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府在財(cái)政收入和支出上的權(quán)限，事權(quán)是財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)是事權(quán)的保障。我國(guó)地方事權(quán)和財(cái)權(quán)很不對(duì)稱。中央幾乎是把所有的事權(quán)整體性地下放給地方，甚至有一些本應(yīng)該是由中央政府執(zhí)行的事權(quán)。許多與民生有關(guān)的事權(quán)也未能適時(shí)作出清晰界定，導(dǎo)致基層政府承擔(dān)大量民生支出責(zé)任。近些年來(lái)，縣級(jí)政府在保障工資發(fā)放、政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，還承擔(dān)了落實(shí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全等民生政策，以及規(guī)范公務(wù)人員

7、津補(bǔ)貼、服務(wù)“三農(nóng)”、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等任務(wù)。財(cái)權(quán)過(guò)于集中在中央，事權(quán)過(guò)于下放到地方，地方政府財(cái)政能力有限，其結(jié)果不僅影響到社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給的質(zhì)量、水平和穩(wěn)定性。第三、地方財(cái)政保障相對(duì)不足政府職能的履行必須有足夠的財(cái)政資源作保障。分稅制下，財(cái)力向省、市集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，政府層級(jí)越低，財(cái)政困難越嚴(yán)重。政府間財(cái)政資源配置不合理導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)供給能力的弱化，影響了地方政府職能的有效履行。據(jù)統(tǒng)計(jì)中國(guó)公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)呈倍增狀態(tài)，所占全國(guó)財(cái)政總收入的比例接近四分之一。而在國(guó)外，行政管理費(fèi)一般只占財(cái)政收入的3%至6%。而在公共教育領(lǐng)域，政府財(cái)政性教育投入占GDP的比重長(zhǎng)期低

8、于4%，與發(fā)展中國(guó)家也存在差距。第四、政府作為單一公共服務(wù)供給主體存在弊端首先，政府作為單一供給主體造成公共產(chǎn)品供給不足和公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)。政府公共服務(wù)供給以公共利益最大化為價(jià)值取向，不以盈利為目的，政府不能通過(guò)明確的價(jià)格從供給對(duì)象那里直接收取費(fèi)用，而主要依靠稅收維持其生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動(dòng)。“政府提供公共產(chǎn)品在一定程度上說(shuō)是一個(gè)政治過(guò)程，其交易成本甚至比市場(chǎng)制度昂貴?！逼浯危┙o具有壟斷性，這種沒有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷極易使政府喪失對(duì)效率、效益的追求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求既有量的增長(zhǎng)又有質(zhì)的提高。政府作為單一公共服務(wù)供給主體，不能完全迎合民眾的需

9、求。在現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供基本上都是由上級(jí)政府決定，實(shí)際上很難反映農(nóng)民的自身利益需求。再次，政府公共服務(wù)供給體系是由眾多機(jī)構(gòu)或部門構(gòu)成的，這些機(jī)構(gòu)部門間存在的職權(quán)劃分交叉、部門利益紛爭(zhēng)、協(xié)調(diào)配合缺乏等問(wèn)題，都影響著調(diào)節(jié)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。三、民生視角下地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探討（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念是地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變地方政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，必須首先轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，能夠增強(qiáng)地方政府轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在動(dòng)力。在中國(guó)這樣有著集權(quán)政治、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、一元文化等傳統(tǒng)文化思想深刻影響的國(guó)度，官本位、政府本位、權(quán)力本位的傳統(tǒng)管制型政府執(zhí)政理念根深

10、蒂固，而公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位的服務(wù)型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢(shì)。所以轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，成為轉(zhuǎn)變地方政府職能的首要問(wèn)題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執(zhí)政理念：、是“以民為本”的服務(wù)理念地方政府是為公民及其他社會(huì)主體提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執(zhí)政理念。人民決定政府的存在與更替，必須以人民高興不高興、滿意不滿意作為評(píng)估政府工作得失的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有牢固樹立這種人民至上的理念，政府決策及公務(wù)人員的具體工作，才能時(shí)時(shí)、處處、事事以人民的利益為最高利益，也就會(huì)提高公共服務(wù)品質(zhì)和公眾的滿意度。、是有限行政理念政府不是全能的，政府的能力、權(quán)力都是有限的，地方政府在管理中

11、也會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。必須轉(zhuǎn)變政府神圣化、萬(wàn)能化的觀念，改變事無(wú)巨細(xì)、政府統(tǒng)攬的局面，不做越位、越權(quán)的事情，政府不應(yīng)管的事情要還權(quán)于民、還政于民。、是依法行政理念依法行政是政府執(zhí)政理念的核心，是政府行政運(yùn)作的一項(xiàng)基本原則。各級(jí)地方政府不僅應(yīng)強(qiáng)化這一理念，而且要善于運(yùn)用法律法規(guī)處理和解決政府工作中的問(wèn)題，尤其是涉及百姓切身利益的問(wèn)題。、是責(zé)任政府理念從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的角度來(lái)分析，地方政府及其工作人員在履行職能過(guò)程中獲得了一定的利益和報(bào)酬，那么，就必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，否則就會(huì)失去社會(huì)公平，服務(wù)型政府也就不復(fù)存在。這就要構(gòu)造和完善包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、公仆責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任制度，以確保各級(jí)地方政府及

12、其工作人員對(duì)百姓負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。、是誠(chéng)信行政理念一個(gè)高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強(qiáng)化行政道德以提升其公信力。誠(chéng)實(shí)守信是服務(wù)型政府的品格屬性，在地方政府履行其職能時(shí)，必須樹立誠(chéng)信理念，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的需要，維系、培養(yǎng)和提升政府的公信力。朝令夕改、言而無(wú)信，不但是為人之忌，也是為政之忌。（二）重構(gòu)政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系是地方政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系是地方政府職能中的核心問(wèn)題，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關(guān)系，才能順利實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。而轉(zhuǎn)變地方政府職能，建立起為企業(yè)、市場(chǎng)

13、和社會(huì)服務(wù)的新體制，是建立服務(wù)型政府的根本所在。地方政府必須實(shí)現(xiàn)由全能政府、萬(wàn)能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，克服越位、糾正錯(cuò)位、彌補(bǔ)缺位，把工作重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理、公共服務(wù)”的職能上來(lái)，突出其社會(huì)管理、公共服務(wù)職能。為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，必須妥善處理以下三個(gè)方面的關(guān)系：一是地方政府與企業(yè)的關(guān)系。關(guān)鍵是建立地方政府為企業(yè)服務(wù)的新體制。不管“管得了”管不了，不管“管得好”管不好，不應(yīng)管的一律不管。應(yīng)實(shí)行“有所為有所不為”的有進(jìn)有退謀略，真正實(shí)行政企分開，政府從管企業(yè)的繁雜工作中退出，減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和服務(wù)，包括平衡不同的所有制企業(yè)的“國(guó)民待遇”，規(guī)范市場(chǎng)

14、交易行為，加快社會(huì)信用體系、咨詢服務(wù)體系等的建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系。關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，建立面向市場(chǎng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。政府不能既當(dāng)市場(chǎng)的監(jiān)管者，又當(dāng)市場(chǎng)的參與者，而應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和治理市場(chǎng)缺陷。凡是市場(chǎng)能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)或能做的事，都應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)做。政府監(jiān)督應(yīng)是規(guī)范市場(chǎng)主體行為，整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，完善統(tǒng)一、開放、公平的市場(chǎng)體系，打擊市場(chǎng)壟斷和地方保護(hù)行為，促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的對(duì)接。三是政府與社會(huì)的關(guān)系。關(guān)鍵是建立地方政府與社會(huì)共同治理的新模式。應(yīng)改變過(guò)去“大政府、小社會(huì)”的格局，凡社會(huì)、公民能自我管理、自我調(diào)節(jié)的事情，政府都應(yīng)當(dāng)退

15、出來(lái)。地方政府應(yīng)通過(guò)積極有效的政策改革事業(yè)單位，促進(jìn)社會(huì)中介組織建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，以創(chuàng)造條件將地方政府的部分職能適時(shí)適度移向社會(huì)，即把一部分職能外移給公有事業(yè)法人、中介組織和社會(huì)團(tuán)體等公益性組織，把一部分職能下移給街道辦事處、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等派出機(jī)構(gòu)、自治組織和社區(qū)。要在政府給予適當(dāng)資助和進(jìn)行必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上，充分利用社會(huì)力量治理社會(huì)和服務(wù)社會(huì)。同時(shí)，明確政府對(duì)社會(huì)、對(duì)公民所承擔(dān)的責(zé)任，建立起為社會(huì)服務(wù)的新體制，如社會(huì)服務(wù)承諾制、政務(wù)公開制等，切實(shí)解決公民提出的合理問(wèn)題。三、加快體制改革和創(chuàng)新是地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障通過(guò)前面分析，我們看到公共服務(wù)職能薄弱，是轉(zhuǎn)變地方政府職能與建立服務(wù)

16、型地方政府所面臨的最嚴(yán)峻的問(wèn)題。筆者認(rèn)為這一問(wèn)題的解決，不僅僅要樹立公共服務(wù)理念，更根本的是要進(jìn)行體制改革和創(chuàng)新，為轉(zhuǎn)變地方政府職能，提高地方政府履行公共服務(wù)職能的效率提供制度上的保障。就當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際而言，需要改革和創(chuàng)新的體制是多方面的，而筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著力進(jìn)行以下幾方面的體制改革：1、深化行政審批制度改革轉(zhuǎn)變地方政府職能是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的工作，所以必須首先找到其突破口，而這一突破口正是行政審批制度改革。在轉(zhuǎn)變地方政府職能的過(guò)程中，這一制度改革具有根本意義。行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要特征，是政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能的基本方式，通過(guò)政府審批，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展實(shí)行控制。但過(guò)

17、多的行政審批還是滋生腐敗的根源之一。所以，要充分認(rèn)識(shí)過(guò)多行政審批的危害性。要加快地方行政審批制度的改革，科學(xué)界定行政審批范圍，減少審批項(xiàng)目，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，規(guī)范審批方式和程序，取消不合法律、法規(guī)要求的審批事項(xiàng)，取消可由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)、社會(huì)自我管理的審批事項(xiàng)，取消部門自設(shè)的審批事項(xiàng)。2、建立公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變地方政府職能構(gòu)建服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建公共財(cái)政體制入手。只有打下公共財(cái)政體制這個(gè)基礎(chǔ)，構(gòu)建服務(wù)型政府才能獲得強(qiáng)有力的支撐。今后，應(yīng)將公共財(cái)政的理念和運(yùn)行規(guī)則融入地方政府職能轉(zhuǎn)變的全過(guò)程。首先，要調(diào)整公共支出的范圍，提高公共服務(wù)支出的總量與比例。把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政，財(cái)政支出要以人為

18、本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面。其次，制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務(wù)。特別是提高財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、增加就業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)救助等方面增加政府付費(fèi)的比重，以保護(hù)貧弱者為重點(diǎn)，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面。讓農(nóng)村貧困孩子上得起學(xué)，貧困者看得起病。讓社會(huì)弱勢(shì)群體真正享受改革與發(fā)展的成果。 最后，要通過(guò)體制創(chuàng)新，提高政府對(duì)公共物品和公共服務(wù)的供給能力。提高政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力，關(guān)鍵是要樹立政府提供公共產(chǎn)品與政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品相分離的政府管理理念。對(duì)地方政府應(yīng)當(dāng)提供的“公共物品

19、”包括公共安全、國(guó)民教育、社會(huì)救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)等的體制進(jìn)行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵(lì)包括NGO（非政府組織）在內(nèi)的民間共同提供公共產(chǎn)品發(fā)展。3、完善地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制對(duì)地方政府與政府官員績(jī)效的考核與評(píng)價(jià)是困擾地方政府職能轉(zhuǎn)變的難題，傳統(tǒng)政府績(jī)效考核往往只注重政府或政府官員作了什么，而不注重采取的手段或方式，造成政府對(duì)企業(yè)或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為任意干預(yù)。使政府形象在人們心目中嚴(yán)重受損。十六屆三中全會(huì)確立了“以人為本”的發(fā)展觀。這就要求政府必須盡快廢止以GDP為取向的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，糾正那種見物不見人的片面發(fā)展觀，整合現(xiàn)行考核辦法，建立社會(huì)性評(píng)價(jià)機(jī)制，確立多重社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

20、通過(guò)激勵(lì)與約束機(jī)制的雙重作用，促使地方政府積極而順利地轉(zhuǎn)變其職能，建設(shè)一個(gè)負(fù)責(zé)的、講誠(chéng)信的、有公信力的政府，以公民需求為導(dǎo)向，為民負(fù)責(zé)，多辦實(shí)事，才能在社會(huì)上樹立良好的政府形象。四、加快培育和發(fā)展社會(huì)中介組織是轉(zhuǎn)變地方政府職能重要條件社會(huì)中介組織實(shí)際是指介于政府、企業(yè)、個(gè)人之間，并為其服務(wù)、溝通、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。一般理解，社會(huì)中介組織是介于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的非政府組織，屬于第三部門的范疇。關(guān)于社會(huì)中介組織的范圍，理論上有廣義和狹義的理解。廣義的理解，將營(yíng)利性與非營(yíng)利性的中介組織都包括在內(nèi)；狹義的理解，不包括營(yíng)利性的中介組織。我們傾向于選擇狹義上的界定，因?yàn)闋I(yíng)利性的中介組織只

21、是以中介作為其活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)的方式，但卻以營(yíng)利為目的，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所以應(yīng)歸入企業(yè)的范疇，或者可視為市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)。比如說(shuō)，各種商業(yè)代理機(jī)構(gòu)，是從事市場(chǎng)中介活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，在工商管理部門注冊(cè)，按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)納稅；而商會(huì)則是非營(yíng)利性的中介組織，在民政或內(nèi)政管理部門登記，按非營(yíng)利部門的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行免稅或稅收優(yōu)惠。所以，嚴(yán)格意義上的社會(huì)中介組織不具有營(yíng)利性，主要包括各種協(xié)會(huì)、商會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、慈善團(tuán)體、福利組織、消費(fèi)者組織、基金會(huì)等非營(yíng)利性組織。如果不是這樣，將與社會(huì)中介組織的社會(huì)性、公益性、中介性等特征相矛盾。社會(huì)中介組織的發(fā)育程度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟程度的一個(gè)重要標(biāo)志，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。地方政府職

22、能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要途徑，就是促進(jìn)社會(huì)中介組織更快更好的發(fā)展。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，將不該由政府管的事交給社會(huì)中介組織，使社會(huì)中介組織發(fā)展有了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和更大的空間；另一方面，社會(huì)中介組織的發(fā)展，又使政府轉(zhuǎn)交不該管的事有了承接載體，為政府職能轉(zhuǎn)變，建立有限政府創(chuàng)造了條件。結(jié)合國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)中介組織提供社會(huì)服務(wù)、行業(yè)自律和參與政府決策的作用。一是提供社會(huì)服務(wù)的作用。從政府轉(zhuǎn)變職能的角度看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府提供公共服務(wù)，不等于政府是唯一的提供者，也不等于都要由政府直接提供，社會(huì)需要的服務(wù)是多方面的、多層次的，包括社會(huì)中介組織在內(nèi)的許多非政府組織也可成為某些公共

23、服務(wù)，主要是社會(huì)服務(wù)的提供者。政府的角色在于確保公共服務(wù)得到提供，至于具體由誰(shuí)提供，采用何種方式提供，可根據(jù)服務(wù)類型和對(duì)象靈活組合。一般而言，社會(huì)中介組織參與提供服務(wù)的領(lǐng)域，可以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的地方，往往是政府或市場(chǎng)可能出現(xiàn)失靈的領(lǐng)域，如行業(yè)服務(wù)、自我服務(wù)、公益服務(wù)、志愿服務(wù)、微利或無(wú)利服務(wù)、分散性服務(wù)等。當(dāng)然，中介組織提供社會(huì)服務(wù)也存在著缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和可能追逐營(yíng)利等問(wèn)題，這就需要政府加以規(guī)范和監(jiān)管。二是行業(yè)自律的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的主要任務(wù)之一，就是減少政府對(duì)微觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政干預(yù)，對(duì)于社會(huì)可以自我管理、自我監(jiān)督、自我調(diào)節(jié)的事務(wù)，則應(yīng)當(dāng)由各種社會(huì)主體自己自主治理。其中社會(huì)中介組織的行業(yè)自律功能，就是社會(huì)自主治理的一種重要形式，這種自律既可在一定程度上矯正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，又可成為政府市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的助手和補(bǔ)充。首先，現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，不同成員分布面廣、數(shù)量眾多、大小不一，往往是政府管不了也管不好的