公共行政學課件第七講行政決策

1、 第七講 行政決策 第一節(jié)行政決策概述 第二節(jié)行政決策體制 第三節(jié)行政決策過程1 第一節(jié) 行政決策概述 一、行政決策的涵義和特點行政決策定義為具有行政決策權的組織或個人為了有效地實現(xiàn)行政目標從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。行政決策的特點主要表現(xiàn)于以下幾個方面：（一）行政決策的主體是掌握行政權力的個人或組織 任何決策都需要一個決策主體，即作出決策的個人或組織。行政決策是行政權力的運用，其主體必然會與行政權力有關。（二）行政決策的內容是行政事務 行政決策的內容既涉及到行政機關的內部事務，如政府人事行政事務、機關后勤管理事務等，更多地則涉及到社會公共事務，如教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障

2、、社會治安等事務。（三）行政決策的價值取向是公共利益 社會中的每個個人作為“經濟人”，其決策準則是實現(xiàn)自我利益的最大化。營利性的工商企業(yè)也是遵循的這一準則，其具體的決策準則是利潤的最大化。2二、行政決策的類型所謂決策類型，是指按照一定的標準對決策所進行的分類。目前常見的分類主要有：（一）經驗決策與科學決策 經驗決策是相對于現(xiàn)代科學決策而言的，主要是指決策者憑經驗制定決策的活動與過程，或者說憑經驗進行決策。 （二）程序化決策和非程序化決策 程序化決策是指決策所解決的問題是重復出現(xiàn)的那類決策，又稱之為常規(guī)決策或重復性決策。 （三）確定型決策、風險型決策和不確定型決策 確定型決策是指這樣一類決策：其

3、所要解決的問題只受一種自然狀態(tài)的影響，對于這類問題的解決，可以提出各種具有確定結果的方案。3二、行政決策的類型 （四）戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)術決策 戰(zhàn)略決策是指那些具有指導意義的、帶方向性的、與整個國家或社會的發(fā)展遠景有關的重大決策。 （五）單項決策與序貫決策 單項決策又稱靜態(tài)決策，它是有關解決某個時期重大問題、提出總任務的決策以及解決有關某個時點狀態(tài)存在問題的決策的總和。4三、行政決策的地位和作用行政決策貫串于行政管理過程中的各個環(huán)節(jié)。行政決策具有優(yōu)化行政管理目標、節(jié)約行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政決策正確與否，關系到行政管理的成敗，關系到國家、社會以及各項事業(yè)的興衰。5第二節(jié) 行政決

4、策體制一、行政決策樞紐系統(tǒng)所謂行政決策樞紐系統(tǒng)(Central system)，也稱為行政決策中心，是指領導、組織整個決策活動和最終從事抉擇方案的領導核心。這個領導核心一般說來，有如下幾個特點：1、行政決策樞紐系統(tǒng)是在整個行政決策體制中處于核心地位的子系統(tǒng)。2、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個行使決策領導權的系統(tǒng)。3、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個對自己所領導的機關或部門負有全面責任的系統(tǒng)。4、行政決策樞紐系統(tǒng)是一個機關或部門的唯一最高決策機關。6一、行政決策樞紐系統(tǒng)行政決策樞紐系統(tǒng)有四大任務：1、組織領導整個決策過程。當行政管理過程一旦出現(xiàn)問題時，行政決策樞紐系統(tǒng)便著手組織有關方面討論問題，要求信息系統(tǒng)收集相

5、關信息，并向決策咨詢系統(tǒng)提出相應的決策咨詢。2、確定決策目標。行政決策的目標也是由行政決策樞紐系統(tǒng)來確定。因為作為行政系統(tǒng)的領導者，它最清楚應該把行政決策問題解決到什么程度，它有權力決定行政決策應該達到或必須達到什么目的。7一、行政決策樞紐系統(tǒng)3、選擇決策方案。 這是決策樞紐系統(tǒng)的重要任務，也是它與信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、的區(qū)別之所在。4、監(jiān)督決策的執(zhí)行。 決策樞紐系統(tǒng)為了保證其所作出的決策不至于在執(zhí)行過程中被耽誤或被扭曲，就必須對執(zhí)行過程進行嚴格的監(jiān)督。此外，決策在執(zhí)行過程中也還有需要修正的地方，甚至還有待于追蹤決策。決策樞紐系統(tǒng)只有在檢查、監(jiān)督決策的執(zhí)行情況時，才能進一步發(fā)現(xiàn)問題，確定新的目標

6、，尋找新的方案，完善原有的決策。8二、行政決策信息系統(tǒng)行政決策信息系統(tǒng)屬于人造信息系統(tǒng)，它是為決策收集、整理和傳輸有用、準確、及時的信息的一個信息服務機構，是行政機關的信息處理成員與電子計算機及其它傳輸工具組成的一個人機系統(tǒng)。行政決策信息系統(tǒng)主要有三種類型：1、縱向傳輸信息系統(tǒng)。 將不同級別的組織之間的信息進行傳輸的一個信息系統(tǒng) 2、橫向傳輸信息系統(tǒng)。 同一級別的組織為了使各自的決策或行動相互協(xié)調而將它們各自的信息互相進行傳輸3、綜合傳輸信息系統(tǒng)。 這種信息系統(tǒng)是前兩種系統(tǒng)的集合，其中既有縱向傳輸，又有橫向傳輸。9二、行政決策信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)的主要任務是為決策者收集、處理和傳輸信息，它是決策體

7、制中的“神經系統(tǒng)”，對決策具有極為重要的作用。這種作用主要表現(xiàn)在以下4個方面： 1、收集、處理信息的及時性和準確性。 所謂收集、處理信息的及時性，是指收集、處理信息速度快，對于時過境遷且不能追憶的信息做到當時記錄。 2、提供制定方案的依據。 決策方案的提出都是以比較準確、全面的信息為基礎的，信息系統(tǒng)將比較全面、準確、及時、適用的信息傳輸給決策中心，這就使決策中心有了制定方案的依據。10二、行政決策信息系統(tǒng)3、幫助進行方案比較和選優(yōu)。 現(xiàn)代決策信息系統(tǒng)要求以電子計算機系統(tǒng)為基礎，能夠滿足現(xiàn)代公共管理對管理效果進行及時、準確的計算、評估的要求，能夠對各種因素進行全面考慮，綜合分析，提出各種方案進行

8、評價和比較，并能迅速地幫助選擇最優(yōu)方案。4、控制決策和計劃執(zhí)行的最佳狀態(tài)。 行政決策一旦做出，就必須編制具體計劃，加以實施。信息系統(tǒng)不但能夠為決策提供比較全面、準確的信息，而且能夠控制決策實施和計劃執(zhí)行的要求，從而能使決策的實施和計劃的執(zhí)行處于最佳狀態(tài)。11三、行政決策咨詢系統(tǒng)所謂行政決策咨詢系統(tǒng)（Advisory system）就是指為行政決策提供咨詢服務的組織系統(tǒng)。一般說來，為政府服務的咨詢機構具有如下幾個特點：1、具有鮮明的政治性。 政府管理本身所具有的政治性，不能不在為其服務的智囊機構上有所反映。這種反映主要表現(xiàn)于支持某一種意識形態(tài)或方針、政策，反對另一種意識形態(tài)或方針、政策。2、具有

9、合理的智力結構。 咨詢機構必須起智囊作用，為決策提供咨詢服務，因此對智力結構的合理性要求特別高。3、研究工作的相對獨立性。 凡咨詢機構在研究工作中必須享有相對獨立性。唯有這樣，咨詢才有可能是客觀的和科學的。因為咨詢是專家或智囊人物以自己科學研究的結論，給領導者提供制定決策的依據，它不能用以闡述或證明領導者的意圖。12三、行政決策咨詢系統(tǒng) 在行政決策過程中，咨詢機構及其人員主要起到四個方面的作用： 1、幫助決策者對決策問題做出客觀的判斷。 咨詢人員不同于領導干部，他們不在領導崗位上，因而不涉及利害關系，而是憑借自己的專業(yè)知識和職業(yè)上的責任感做出判斷。 2、幫助決策者對決策問題做出內行的判斷。 咨

10、詢人員一般是某方面的專家或具有某方面專門知識的人員，且具有一定的實踐經驗，因而他們在進行判斷時，往往運用自己的專業(yè)知識對所接受的咨詢課題進行深入分析和研究，因而他們所做出的判斷就比較內行。13三、行政決策咨詢系統(tǒng)3、幫助決策者提供更全面、更準確的決策信息。 任何信息機構收集和處理信息的能力都是有限的，特別是涉及到一些專業(yè)方面的信息和宏觀管理方面的信息的收集和處理，咨詢機構具有更多的優(yōu)勢。4、幫助決策者提供備選方案。 咨詢機構也是一種想辦法、出主意的機構。這里的辦法、主意，對決策者而言，實際上就是決策的備選方案。咨詢機構只能為決策者提供備選方案而決不能代替決策者選擇方案。14第三節(jié) 行政決策過程

11、一、行政決策過程的理論模型 決策過程理論模型是決策理論的一個重要組成部分，它隨著決策理論的發(fā)展而發(fā)展，基本理論模型主要有： （一）理性決策模型 （二）有限理性決策模型 （三）漸進決策模型 （四）混合掃描或綜視決策模型。15（一）理性決策模型通常也被稱之為科學決策模型。就其思想淵源而言，可以追溯到古典經濟學理論。主要代表人物有英國學者杰里米邊沁(Jeremy Bentham)、弗雷德里克泰羅等人。這種理論認為人類行為決策有一個絕對標準，即人們在決策時所遵循的是最大化原則，這就是謀求最大利益，在經濟領域則是求得最大利潤；在抉擇方案時進行最優(yōu)選擇，即從全部備選方案中選擇最優(yōu)方案。16（二）有限理性決

12、策模型有限理性決策模型(Limited rational decision-makingmodel）理論的主要代表人物是西蒙。他對理性決策的準則進行了重大修正，提出了著名的滿意決策準則。這一準則認為，決策過程中不存在最優(yōu)決策，而只有滿意決策。所以他的理論又被稱為滿意決策模型理論。決策它應該包括整個決策過程：第一階段稱之為“情報活動”；第二階段稱之為“設計活動”；第三階段稱之為“抉擇活動”；第四階段稱之為“審查活動”。17（三）漸進決策模型漸進決策模型(Incremental decision-making model)是由美國著名的政策科學家查爾斯林德布洛姆( CharlesLindblom)

13、提出。他認為，決策過程并非理性決策理論所說的是一個科學分析和理性思考的過程，而是一個理性分析與黨派分析相結合的錯綜復雜的、不斷探索的過程。一方面，決策過程是一個不斷探索、逐步前進的過程。另一方面，決策過程是一個利益沖突和價值分配的政治過程。18（四）混合掃描決策模型該模型又譯為綜視決策模型，美國社會學家阿米泰埃特奧尼(Amitai Etzioni)提出。埃特奧尼把理性主義和漸進主義分別比做兩種不同的攝像機，前者是一種對全部空間作窮盡一切的細微觀察的攝像機，這種攝像機的運用代價高昂；后者是一種只對熟悉地區(qū)進行大致觀察的攝像機，其運用的代價較低但準確度不夠?；旌蠏呙铔Q策模型則要求同時使用兩種不同的

14、攝像機，既要對空間進行多角度的觀察，又要對某些部位進行細微觀察。兩種攝像機的混合掃描，既考察全面，又考察重點，有利于綜合考慮以便做出科學的決策。19二、行政決策過程的基本程序行政決策過程中存在著基本的程序，這些程序對絕大多數決策來說，都是適用的：（一）決策問題的發(fā)現(xiàn)和診斷（二）決策目標的確立（三）決策方案的制定、評估與抉擇（四）決策的實施與完善20三、我國行政決策程序的科學化、民主化（一）我國行政決策存的問題 就目前我國行政決策的實踐而言，在決策過程問題上還存在以下幾方面的問題： 第一，決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真的問題。 第二，決策方案的設計存在著“粗而不細”和專業(yè)化程度

15、低的問題。 第三，決策方案的評估存在著“論而不證”的問題。 第四，決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題。21三、我國行政決策程序的科學化、民主化（二）完善我國政府行政決策體制的路徑：第一，強化行政決策過程的信息工作。第二，強化行政決策過程的咨詢工作。第三，強化行政決策的民主參與。第四，強化行政決策的制度建設。22 案例：決策為何連連失誤 安徽淮北市的人民路，過去是條不出名的市郊馬路，去年卻出了一番風頭?；幢笔忻癖桓嬷窎|和礦山集鎮(zhèn)塌陷區(qū)將建起亞洲最大的高爾夫球場，相距不遠處，還要建起投資30億元的“溫哥華城”?；幢边@座煤城將徹底改變其工業(yè)城市的面貌，成為一個供人們休閑旅游的“綠色家園”。然

16、而時隔半年，“綠色家園”成了半拉子工程，打基礎留下的大坑像是幾個深深的問號，至今靜靜地躺在那里?；幢笔俏覈宕竺旱V基地之一，過去地方經濟對煤電產業(yè)的依賴性很強。著眼于淮北的未來，當地提出了城市轉型的思路：建設一個現(xiàn)代化的工業(yè)、商貿、旅游城市。為實現(xiàn)這個目標，淮北積極招商引資，發(fā)展開放型經濟。然而，幾個大的招商項目接連擱淺，讓人不能不重新審視城市的轉型之路應該怎幺走。 23案例：決策為何連連失誤畫在紙上的綠色家園2000年，北京一家民營公司找到淮北市有關領導，希望在淮北建一個亞洲最大、世界第二的高爾夫球場，稱為新世紀生態(tài)家園高爾夫61球場。項目直接投資30億元，間接投資超百億。面對這幺大的外來投

17、資，淮北人喜出望外，像接待貴賓一樣，先后6次接待這家公司的董事長和公司決策人員，并劃出9800畝土地，承諾以每畝10元的價格給投資商，供他們在距市區(qū)10公里的礦山集鎮(zhèn)塌陷區(qū)興建6個連體國際錦標型球場，在市郊人民路東段建一個公益性娛樂球場。2001年4月，該項目舉行了規(guī)?？涨暗膯觾x式。誰知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省國土資源廳至今沒有收到這個項目的用地許可申請。正當高爾夫球場工程擱淺，成為街談巷議的話題時，有人又介紹來一位加拿大客商，帶來的項目計劃是，建設一個國內一流的生態(tài)住宅區(qū)，包括國際會展中心、五星級酒店、24案例：決策為何連連失誤國際新聞中心、豪華公寓及其它公共配套設施

18、，取名為“溫哥華城”。眼看投資巨大，淮北市又決定辟出4150畝建設用地，將其列為“重中之重”項目，希望3年內初步建成；2001年10月之前，先建一個別墅群?；幢庇械氖敲旱V塌陷地，但許多已復墾，種上了莊稼，要實施這兩大工程，許多已經復墾的土地貢獻了出來?！皽馗缛A城”的建設需要郊區(qū)余莊、梁莊、暗樓村的部分土地，當地居民給予全面配合。去年8月11日，“溫哥華城”一期工程別墅苑舉行了奠基儀式。然而到10月，這個工程挖下4個大坑之后，就動不起來了。記者日前在工地上看到，4個大坑在太陽下暴曬，其中一個占地近20畝的大坑灌滿了水，周圍雜草叢生。鋼筋水泥基礎已打了一半，一些裸露在外的鋼筋銹跡斑斑。25案例：決策為何連連失誤命運坎坷的招商項目淮北是個有190多萬人口的地級市，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5000多元，農民人均年純收入2200多元，該地區(qū)知名度較高的旅游景點不多。在這里建亞洲最大的高爾夫球場可行性何在？多少人會來此玩高爾夫？在一次新聞發(fā)布會上，有記者提出這個問題。答復是：可以建飛機場，請東南亞的大財團老板開著私家飛機來淮北打球。此語一出，引來哄堂大笑。同樣，建設高檔的“溫哥華城”，在淮北有多大的銷售市場？不切實際的項目，從一開始就埋下了坎坷的伏筆，這樣的結果，作可行性研究報告的時候都分析到了嗎？其實，這些工程開工后，外商并沒有再投入多少