論行政訴訟中調(diào)解的有限使用

1、. 論行政訴訟中調(diào)解的有限使用摘要：任何一種糾紛解決方式的產(chǎn)生和開(kāi)展都不可能擺脫時(shí)代的需要、流行的道德與政治理論等因素的影響。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的法治環(huán)境下，建立完備的多元化糾紛解決機(jī)制是當(dāng)前司法面臨的必然選擇。在社會(huì)利益和價(jià)值觀多元化的今天，伴隨行政法理論的開(kāi)展變遷和對(duì)行政訴訟實(shí)踐的深刻反思，在司法解決行政糾紛的途徑上，單一訴訟審判模式已顯單調(diào)，而以訴訟審判為主、以雙方當(dāng)事人合意協(xié)商為輔的糾紛解決方式更符合社會(huì)的實(shí)際和實(shí)踐理性。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的法治環(huán)境下，建立完備的多元化糾紛解決機(jī)制是當(dāng)前司法面臨的必然選擇。順應(yīng)時(shí)代潮流，作為我國(guó)行政訴訟制度改革和行政法治創(chuàng)新的重要方面，作為合意

2、式解決行政爭(zhēng)議、化解官民矛盾的新機(jī)制，我國(guó)行政訴訟中應(yīng)當(dāng)建立有限調(diào)解制度。文章首先深入開(kāi)掘了行政訴訟適用調(diào)解的理論根底，指出現(xiàn)代行政的法定性與裁量性、參與性與合作性奠定了建立行政訴訟調(diào)解制度的正當(dāng)性依據(jù)。接著，從調(diào)解的積極作用、行政訴訟有限調(diào)解的必要性與可行性，理論剖析了行政訴訟調(diào)解模式應(yīng)當(dāng)是有限使用。最后，文章對(duì)行政訴訟調(diào)解有限適用的制度構(gòu)建提出了具體的方案設(shè)計(jì)。一、行政訴訟調(diào)解適用的理論根底眾所周知，行政訴訟中是否適用調(diào)解，不僅限于訴訟程序上的技術(shù)問(wèn)題，不僅限于調(diào)解的工具價(jià)值問(wèn)題，而是一個(gè)觸及行政實(shí)體法根底的重大論題。隨著現(xiàn)代法治從形式主義法治走向?qū)嵸|(zhì)主義法治，現(xiàn)代行政從機(jī)械行政走向能動(dòng)行

3、政，從消極行政走向積極行政，行政觀念的變遷為行政訴訟調(diào)解的適用提供了正當(dāng)性依據(jù)。1、行政行為的法定性與裁量性行政是國(guó)家通過(guò)一定的組織為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而進(jìn)展的公共管理活動(dòng)及其過(guò)程。行政隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)，其本身并不包括法的要素而是有著較大的隨意性，“國(guó)家的純行政活動(dòng)并不適合歸入法律疇之中。但到了近代，為了保障人權(quán)和防止行政的獨(dú)斷專橫，要求行政必須受到法律的控制，法定性由此成為行政的特征之一。隨著社會(huì)的開(kāi)展，行政的根底經(jīng)歷著由傳統(tǒng)“控權(quán)論到現(xiàn)代“平衡論的深刻轉(zhuǎn)變過(guò)程，行政法定性的含義也在開(kāi)展變化?！翱貦?quán)論下行政的法定性基于權(quán)力與權(quán)利的對(duì)立要求行政主體的一切行政行為必須有法律上的依據(jù)，只有具有法律依

4、據(jù)的行為才被認(rèn)為是合法有效的，否則就是無(wú)效，不允許行政主體有自由裁量權(quán)?！捌胶庹搫t認(rèn)為權(quán)力與權(quán)利是對(duì)立統(tǒng)一的，無(wú)論是行政主體還是相對(duì)方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)制下加以制約和鼓勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系，法律地位，以及制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。行政的法定性含義應(yīng)該是兩個(gè)層面上的：第一，行政行為必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)；第二，在職權(quán)圍，在與法律及法律精神沒(méi)有抵觸的前提下，行政主體也可以實(shí)施行政行為，比方，增進(jìn)公共利益，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，為公眾提供各種效勞的行政措施等。因此，現(xiàn)代行政法延伸了行政法定性的含義，即行政的法定性不僅限于實(shí)體法的規(guī)定，還包括法律所包括的公平、正義等法律理論，在法律沒(méi)

5、有明文規(guī)定的情況下，允許行政主體運(yùn)用法律的根本原則和精神進(jìn)展自由裁量，采取靈活多樣的行政手段。裁量性，也是行政的特征之一。日本著名行政法學(xué)學(xué)者田中二郎說(shuō)過(guò)：“行政法的精華在于裁量。現(xiàn)代行政法下，行政主體的自由裁量權(quán)主要表達(dá)在三個(gè)方面：第一，行政方式的靈活選擇。行政職責(zé)是法定的，但履行職責(zé)的方式卻是多樣化的，基于效勞的需要和行政目的的實(shí)現(xiàn)，行政主體可以采取各種不同的行政方式履行行政職責(zé)。第二，補(bǔ)缺法律。相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活，法律總有一定的滯后性，在*些行政領(lǐng)域，當(dāng)出現(xiàn)“法律真空時(shí)，行政主體可以根據(jù)法律精神和價(jià)值來(lái)作出行政行為。第三，法定幅度圍的裁量。行政形形色色，同一行為情節(jié)各異，程度有別，當(dāng)事人認(rèn)錯(cuò)

6、態(tài)度也各有不同，因此法律設(shè)定幅度圍，由行政機(jī)關(guān)具體問(wèn)題具體對(duì)待。裁量性行政行為在現(xiàn)實(shí)生活中是廣泛存在的，且隨著福利國(guó)家的興起和效勞行政觀念的深入人心，裁量性行政行為已逐步開(kāi)展成為行政行為的主要表現(xiàn)形態(tài)。4自由裁量權(quán)的存在，使行政權(quán)力出現(xiàn)了一個(gè)可以由行政主體自主控制的彈性空間，當(dāng)與相對(duì)人發(fā)生沖突時(shí)就存在調(diào)和的余地。行政訴訟中，法院也就可以在一定的法律空間對(duì)訴訟雙方的行政爭(zhēng)議進(jìn)展調(diào)解。2、行政行為的參與性與合作性在傳統(tǒng)的行政式中，強(qiáng)制性是行政行為的根本特征，行政行為主要表達(dá)的是行政主體的單方意志，采取的是“命令服從的模式，強(qiáng)制和服從被認(rèn)為是傳統(tǒng)行政關(guān)系的根本特征。但是，行政并非只有強(qiáng)制這一條途徑。

7、事實(shí)上，強(qiáng)制性行政很可能因相對(duì)方有形或無(wú)形的抵抗而損害行政成效，導(dǎo)致行政的高本錢、低效率，而非強(qiáng)制性行政則有助于改善行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間的關(guān)系，通過(guò)公民參與行政過(guò)程，調(diào)動(dòng)其遵守法律的積極性與主動(dòng)性，從而使行政主體與相對(duì)人之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。因此，盡管現(xiàn)代行政關(guān)系中，單方強(qiáng)制性仍占據(jù)根本和主導(dǎo)的地位，但其強(qiáng)制性在很多領(lǐng)域得到了弱化，非強(qiáng)制性行政扮演著越來(lái)越重要的角色，行政相對(duì)人有了更多的參與權(quán)。在一些領(lǐng)域，行政主體與相對(duì)人之間更多的表達(dá)為一種合作關(guān)系，行政行為表達(dá)的不再僅僅是行政主體的單方意志，而是行政主體與相對(duì)人雙方平等交涉的過(guò)程。行政行為從單方強(qiáng)制性到參與合作性的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代行政權(quán)力運(yùn)作方式

8、的重要變化。這種參與合作表達(dá)行政主體行使行政權(quán)力時(shí)與相對(duì)人的溝通與交流，包括意見(jiàn)交換和信息溝通、告之與反應(yīng)、述與聽(tīng)取等，從而意味著行政主體與相對(duì)人之間不是對(duì)抗的，而是一種對(duì)話過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)人的尊重和對(duì)相對(duì)人意見(jiàn)的傾聽(tīng)。行政權(quán)力運(yùn)作方式的這種變化集中表達(dá)在行政程序和行政方式的變化上：現(xiàn)代行政程序中出現(xiàn)了聽(tīng)證、公示等一系列更為透明的程序；行政方式上，則出現(xiàn)了行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政救助、行政信息效勞等新型行政方式?！霸黾有姓C(jī)關(guān)與相對(duì)人的合作可以減少因法律規(guī)之不確定而帶來(lái)的法的不確定性，同時(shí)亦能防止?jié)撛谥疀_突，降低事后法律爭(zhēng)執(zhí)之可能性。5不僅如此，行政的參與合作性還蘊(yùn)涵著訴

9、訟調(diào)解適用的深刻根底：既然能夠協(xié)商形成行政法律關(guān)系，也就可以協(xié)商變更既成的行政法律關(guān)系。并且，參與合作文化代表的自由、平等、互利等觀念也將為行政訴訟調(diào)解制度的運(yùn)行提供外在的觀念環(huán)境。二、行政訴訟建立調(diào)解制度理論分析人民法院作為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，是各種矛盾和糾紛的終局解決者，訴訟調(diào)解成為人民法院審判活動(dòng)的重要容，堅(jiān)持自愿、合法原則，作出的調(diào)解結(jié)果，既表達(dá)了法律的規(guī)則之治，又尊重了當(dāng)事人的意志。1、調(diào)解的積極作用在此，筆者先通過(guò)對(duì)我院行政庭運(yùn)用調(diào)解結(jié)案的一真實(shí)案例的分析，來(lái)闡述一下筆者個(gè)人對(duì)行政訴訟中關(guān)于調(diào)解問(wèn)題的拙見(jiàn)，懇望讀者看后能給予批評(píng)和指正。2006年9月10日，*鄉(xiāng)人民政府以下

10、簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)政府因*村民不繳納有關(guān)稅金，扣押其農(nóng)用運(yùn)輸輪車一輛。2008年12月28日，該村民因?qū)︵l(xiāng)政府的上述強(qiáng)制扣押行為不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)被告鄉(xiāng)政府的強(qiáng)制扣押行為，判令被告返還其所屬的農(nóng)用運(yùn)輸輪車、恢復(fù)原狀并賠償損失。合議庭經(jīng)庭前審閱卷宗及多方面調(diào)查了解，根本確定如下事實(shí)：原告在被告采取強(qiáng)制措施前，未依法履行法律規(guī)定的納稅義務(wù)；被告鄉(xiāng)政府對(duì)原告財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制扣押的行為不具有合法性。針對(duì)此種原、被告均存在行為錯(cuò)誤的情況，合議庭從考慮解決糾紛的效率、徹底性、解決糾紛的社會(huì)效果出發(fā)，運(yùn)用了調(diào)解的結(jié)案方式。合議庭對(duì)原、被告進(jìn)展了一系列的說(shuō)法、講理的調(diào)解協(xié)調(diào)工作。首先，使被告充分深刻認(rèn)

11、識(shí)到其強(qiáng)制扣押行為在適用法律及行為程序上的性，使其認(rèn)識(shí)到其行為給行政相對(duì)人合法權(quán)益帶來(lái)的侵害，并說(shuō)服被告返復(fù)原告其扣押的財(cái)產(chǎn)并賠償原告的有關(guān)損失；其次，在確認(rèn)被告行為的情況下，對(duì)原告進(jìn)展一定的說(shuō)理，使其認(rèn)識(shí)到其拒不履行納稅義務(wù)的性，使其能從大局出發(fā)，從維護(hù)行政機(jī)關(guān)公眾效勞形象出發(fā)，對(duì)被告的行政行為予以諒解。最后，經(jīng)過(guò)合議庭的調(diào)解、協(xié)調(diào)，原、被告達(dá)成和解協(xié)議。被告將扣押的農(nóng)用運(yùn)輸輪車返復(fù)原告，并賠償了相關(guān)損失。原告向法院申請(qǐng)撤回起訴，法院裁定予以準(zhǔn)許。至此，該案中的矛盾糾紛完全解決。從本案，筆者總結(jié)出調(diào)解結(jié)案的益處如下：1調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛和矛盾的徹底解決，減少上訴、再審、申訴、

12、纏訴等現(xiàn)象。2調(diào)解有利于解決執(zhí)行難問(wèn)題。執(zhí)行難已經(jīng)成為司法難以克制的痼疾之一，因調(diào)解有便于履行的好處，調(diào)解的促成便于當(dāng)事人履行義務(wù)，減少了上訴環(huán)節(jié)，防止了執(zhí)行難的現(xiàn)象，雖然調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，并不能保證債務(wù)人即時(shí)履行或者自覺(jué)履行，但調(diào)解的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。3調(diào)解有利于提高法院工作效率。調(diào)解與效率的關(guān)系與法官和當(dāng)事人情況直接相關(guān)，特別是審前調(diào)解和簡(jiǎn)易程序中的調(diào)判結(jié)合，可以較提高法院的審判工作效率，實(shí)行案件的繁簡(jiǎn)分流，有利于法院資源的合理分配；調(diào)解可以在原告的訴訟請(qǐng)求之外一并解決更多的爭(zhēng)議，而不必另案處理，符合法院所追求的公平與效率主題。4調(diào)解有利于到達(dá)良好的社會(huì)效果，保證社會(huì)穩(wěn)定。保證審判的效果，維

13、護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既是社會(huì)各界對(duì)法院的要求，也是法院保護(hù)自身的需要，調(diào)解能夠到達(dá)當(dāng)事人無(wú)反悔、無(wú)申訴、無(wú)上訪的結(jié)果，是法院的理想境界，也是社會(huì)穩(wěn)定的需要。既然調(diào)解有上述之優(yōu)點(diǎn)，我們認(rèn)為在行政訴訟中建立調(diào)解制度也在法理與情理之中，理論固然來(lái)源于實(shí)踐，但其一旦形成，則可對(duì)實(shí)踐發(fā)揮能動(dòng)的指導(dǎo)作用。建立行政調(diào)解制度，發(fā)揮上述調(diào)解的積極作用和行政訴訟的特殊作用，是解決行政爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)有之義。2、建立行政訴訟有限調(diào)解制度的必要性1構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。人民法院是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一分子，有不可推卸的責(zé)任，作為社會(huì)救濟(jì)的最后一道屏障，在化解社會(huì)矛盾特別是官民糾紛中，具有不可替代的重要作用。手段就

14、是通過(guò)權(quán)威的司法合理地配置權(quán)利和義務(wù)，化解紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。和諧社會(huì)應(yīng)能有效解決其部發(fā)生的糾紛、矛盾和沖突，為此必須通過(guò)合理的多元化糾紛解決機(jī)制使糾紛與沖突能夠通過(guò)協(xié)商、對(duì)話和有效地溝通交流及時(shí)化解。這種和諧應(yīng)該是充滿活力、充滿差異和多樣性的存在，不斷探索解決新問(wèn)題的新方法、處理新矛盾的新舉措，為適應(yīng)新形勢(shì)的開(kāi)展,在行政訴訟中有必要引入調(diào)解制度,為社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建增加助力。2平衡公共利益和個(gè)人利益的需要。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和完善過(guò)程中，我國(guó)出現(xiàn)了利益主體多元化的明顯趨勢(shì)，出現(xiàn)了諸多具有不同利益訴求的社會(huì)階層和利益群體。行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益就是其中十分重要

15、的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)個(gè)人利益，這就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益以個(gè)人利益為根底，行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益，行政相對(duì)人應(yīng)該服從行政主體維護(hù)的合法公共利益，這是公共利益與個(gè)人利益一致的地方。鑒于此，可以認(rèn)為，公共利益和個(gè)人利益的關(guān)鍵是平衡，行政法的平衡則是在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，使維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利與利益，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正公平等多重價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，能夠到達(dá)一種統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。但是，在我國(guó)的行政法中主要有兩種結(jié)案方式：判決和裁定，都是一種非此即彼的結(jié)

16、案方式，這樣訴訟雖然已經(jīng)完畢，但是在許多情況下當(dāng)事人雙方的矛盾沒(méi)有獲得解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)。3促進(jìn)展政訴訟協(xié)調(diào)法制化的需要。我國(guó)自“行政訴訟法“實(shí)施以來(lái)，行政訴訟中的撤訴率一直高居不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2009年，全國(guó)行政訴訟中的撤訴率均高于30%。此狀引起了學(xué)者們的關(guān)注，學(xué)者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴與“非正常撤訴。所謂“非正常撤訴，其共同特點(diǎn)是原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒(méi)有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)“綠燈放行。大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，往往自己還發(fā)動(dòng)原告撤訴；這實(shí)際上就

17、是一種“變相撤訴。在實(shí)踐中還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進(jìn)展庭外交易的“和解情況，即被告改變具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴。這種變相的調(diào)解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調(diào)解的原則，其實(shí)質(zhì)就是躲避法律，但是“幾乎沒(méi)有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定。 這種狀況，既損害了法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一，又侵害了公共利益或個(gè)人利益。如果行政訴訟協(xié)調(diào)法制化，就可以減少這種狀況的發(fā)生。3、行政訴訟引入有限調(diào)解制度的可行性1從調(diào)解制度的目的和性質(zhì)看，在行政訴訟中適用調(diào)解具有可行性。調(diào)解是我國(guó)解決訴訟糾紛的一項(xiàng)重要法律制度，在訴訟中發(fā)揮著重要作用。行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一種訴訟活

18、動(dòng)，與刑事訴訟自訴案件、民事訴訟一樣，當(dāng)然可以適用解決糾紛的普遍形式調(diào)解。訴訟是處理特定社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其目的是將爭(zhēng)議進(jìn)展平息，由法院作為中立的裁判者進(jìn)展裁判，去化解爭(zhēng)議，平息矛盾。行政訴訟作為三大訴訟之一的訴訟制度，與民事訴訟有著眾多的一樣之處，曾一度依賴于民事訴訟制度。行政訴訟法實(shí)施前，審理行政案件適用的都是民事訴訟法，這種做法在大多數(shù)情況下對(duì)雙方都是有利的，所以調(diào)解制度在各類訴訟當(dāng)中都應(yīng)該可以適用，當(dāng)然在行政訴訟中也不例外。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)展行政執(zhí)法活動(dòng)中，許多情況下行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系交織在一起，行政訴訟中，出現(xiàn)附屬的民事問(wèn)題也是屢見(jiàn)不鮮。因此，行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度自然可以借鑒民

19、事訴訟調(diào)解制度的理論。在人民法院審理行政案件過(guò)程中，通過(guò)雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證和人民法院的認(rèn)證以及雙方當(dāng)事人就事實(shí)認(rèn)定與法律適用進(jìn)展的辯論，如果行政主體意識(shí)到自己所作出的具體行政行為是的，因而在審判人員主持庭審的情況下，向原告賠禮抱歉，并主動(dòng)提出撤銷其所作出的具體行政行為，同時(shí)要求原告撤訴，這種做法合情合理，也不違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以提倡并得到法院的支持。法院的這種支持，本質(zhì)上就是調(diào)解，實(shí)際上由審判員征求雙方的意見(jiàn)并促使雙方實(shí)施上述行為也是不應(yīng)該制止的。行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動(dòng)，而調(diào)解制度的設(shè)立目的也是為了解決爭(zhēng)議，化解糾紛，所以二者不應(yīng)是相互排斥的，而可以是同時(shí)存在的。同時(shí)，民事

20、訴訟調(diào)解制度的日趨完善和在審判中卓有成效地運(yùn)用，為行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度提供了充分的理論依據(jù)和豐富的實(shí)踐經(jīng)歷。2行政機(jī)關(guān)在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是行政訴訟調(diào)解制度具有可行性的理論根底。否認(rèn)行政訴訟調(diào)解制度的理由主要是認(rèn)為，公法被認(rèn)為是強(qiáng)制法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該執(zhí)行由立法者制定的規(guī)而不得自由處分。行政主體對(duì)行政職權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿與“合法的根底。行政機(jī)關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極履行職權(quán)。法律規(guī)著行政機(jī)關(guān)的行為，一般不存在當(dāng)事人相互交涉而采取行動(dòng)的余地，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。缺乏權(quán)利處分也就失去了

21、和解的前提和根底，因此行政公權(quán)的不可和解性被認(rèn)為是行政法的典型特征。但是，行政職權(quán)在行使過(guò)程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行為和自由裁量行為，行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的圍，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。隨著現(xiàn)代法治從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，現(xiàn)代行政從機(jī)械行政走向能動(dòng)行政，從消極行政走向積極行政，為了充分發(fā)揮行政權(quán)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，行政機(jī)關(guān)被賦予了越來(lái)越多的行政裁量權(quán)。這說(shuō)明，在*些情況下，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)力圍可以理性地處置、變更行政職權(quán)，具有一定的處分權(quán)，可以根據(jù)時(shí)勢(shì)需要以及考量行政目的作出機(jī)動(dòng)的判斷選擇，這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間，從

22、而為行政權(quán)采取和解的行使方式提供了權(quán)力根底。在行政機(jī)關(guān)依法享有自由裁量權(quán)的條件下，調(diào)解權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于當(dāng)事人，法律就應(yīng)當(dāng)設(shè)立調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。3行政訴訟引入調(diào)解制度不僅是順應(yīng)行政訴訟體制，與時(shí)俱進(jìn)的必然選擇，也是與國(guó)際接軌的大勢(shì)所趨。環(huán)顧當(dāng)代世界各國(guó)，訴訟程序的多元化是共同的特征，絕大多數(shù)國(guó)家的非訴訟方式處理的案件數(shù)量和比例大大高過(guò)判決結(jié)案。無(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，都有大量的立法司法例可供借鑒。英美法系國(guó)家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒(méi)有專門的行政法規(guī)，也沒(méi)有單獨(dú)的行政訴訟程序設(shè)計(jì)。美國(guó)的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來(lái)進(jìn)展，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯

23、交易的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。大陸法系的德國(guó)1997年“行政法院法“第106條規(guī)定：為完全或局部了結(jié)爭(zhēng)議，訴訟參與人能就和解對(duì)象進(jìn)展處分的，可達(dá)成和解并請(qǐng)法院、委托法官或*一被請(qǐng)求的法官予以筆錄。法院、庭長(zhǎng)或主審法官以裁定方式作出的建議由訴訟參與人書(shū)面承受時(shí)，亦可達(dá)成法院主持的調(diào)解。盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國(guó)別特點(diǎn)，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實(shí)踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的

24、成功例。三、行政訴訟調(diào)解的建構(gòu)建立多種糾紛解決方式，賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，從法律上保護(hù)當(dāng)事人對(duì)程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分，不僅是妥善解決糾紛、節(jié)約司法資源的需要，同時(shí)也意味著國(guó)家對(duì)公民根本自由的尊重以及相關(guān)制度保障機(jī)制的完善。在行政訴訟中引入調(diào)解，必須構(gòu)建一套完備可行的體系對(duì)之加以保障。1、 行政訴訟調(diào)解案件適用原則1自愿原則自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當(dāng)事人雙方的自愿，而不受外在不正當(dāng)因素的影響。在法院調(diào)解的過(guò)程中，自愿原則居于核心位置，具有特殊的重要性。調(diào)解的本質(zhì)特征決定了人民法院應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意見(jiàn)，因此人民法院?jiǎn)?dòng)、運(yùn)行與終結(jié)調(diào)解活動(dòng)必須以各方當(dāng)事人的自愿為根底，切實(shí)杜絕強(qiáng)制當(dāng)事人

25、承受調(diào)解，以“和稀泥的方式，發(fā)動(dòng)原告撤訴，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。2合法原則合法原則，是指人民法院和雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)及其協(xié)議的容，必須符合法律的規(guī)定。合法原則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法院對(duì)當(dāng)事人雙方的調(diào)解活動(dòng)及其方案的合法性進(jìn)展監(jiān)視。在調(diào)解中允許當(dāng)事人對(duì)自己的權(quán)利做出處分，但當(dāng)事人的處分不得違背政策、法律的規(guī)定，或損害國(guó)家、集體和其他公民的權(quán)益，這是合法原則的根本要求。雙方達(dá)成的協(xié)議容，要符合有關(guān)政策、法律的規(guī)定。3平等原則是指在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護(hù)平等。由于行政主體擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人處于優(yōu)勢(shì)地位，而在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，這一優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到矯正，保證

26、原告相對(duì)人與被告行政主體在法庭上的平等對(duì)峙，通過(guò)被告特定義務(wù)的履行和原告相應(yīng)權(quán)利的行使，以及法庭對(duì)固有優(yōu)勢(shì)的抵抗來(lái)調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務(wù)的平衡。訴訟調(diào)解必須以當(dāng)事人的地位平等性為根底，只有當(dāng)事人地位平等，才不會(huì)存在一方壓制強(qiáng)迫另一方承受非真實(shí)意思表示的時(shí)機(jī)，才存在協(xié)商的根底。4有限原則行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制。根據(jù)行政機(jī)關(guān)在行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為分為羈束行為和自由裁量行為。由于羈束行為的容、方式、程度等已由法律、法規(guī)做出了非常明確、具體的規(guī)定，

27、行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，所以，對(duì)這種具體行政行為不能適用調(diào)解。因此，筆者建議行政訴訟應(yīng)建立有限的調(diào)解機(jī)制，法律中有明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的圍進(jìn)展調(diào)解，法律沒(méi)有限制性規(guī)定的，調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。2、 行政訴訟調(diào)解適用的圍由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了*些法官“以壓促調(diào)、“以判壓調(diào)、“以拖壓調(diào)等現(xiàn)象，這種調(diào)解不但違背了自愿調(diào)解的原則，也導(dǎo)致了多年來(lái)撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。因此，明確哪些案件可以適用調(diào)解，哪些案件不能適用調(diào)解，有利于司法統(tǒng)一，防止調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官調(diào)解自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，行政審判中適用

28、調(diào)解的主要有以下幾類案件：1行政處分案件。根據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)展行政處分一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處分輕重失度的情況。由于自由裁量權(quán)的存在，行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限做出的任一選擇都是合法的。實(shí)踐中，假設(shè)原告以被告的行政處分“顯失公正為由提起訴訟，法院對(duì)這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。在審理過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政處分明顯過(guò)重，提出將處分減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過(guò)調(diào)解，既能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)了結(jié)爭(zhēng)議，又到達(dá)監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，實(shí)現(xiàn)了法

29、律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。2行政裁決案件。所謂行政裁決，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)展審查，并做出裁決的行政行為。該類案件，原告起訴的目的實(shí)質(zhì)在于滿足其民事主，該類案件的調(diào)解，其實(shí)就是民事糾紛當(dāng)事人之間的調(diào)解。3行政許可案件?！靶姓S可法“第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。雖然“行政許可法“第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、圍、條件和程序。但許多法律、行政法規(guī)在規(guī)定行政許可的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件時(shí)，給行政機(jī)關(guān)以合理裁量權(quán)。這就

30、為此類行政訴訟中適用調(diào)解制度提供了依據(jù)。當(dāng)然，在調(diào)解中，人民法院必須堅(jiān)持公平、公正的根本原則。4行政征收案件。所謂行政征收，是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。目前，我?guó)的行政征收體制由稅和費(fèi)組成。雖然法律、法規(guī)對(duì)于行政征收的圍、標(biāo)準(zhǔn)等都有規(guī)定，但在具體操作中，行政機(jī)關(guān)在征收時(shí)存在自由裁量的空間。如稅法中關(guān)于稅收的減、緩、免等方面只有原則性規(guī)定，如何掌握好尺度，就是稅收征管部門的自由裁量權(quán)。還有一些費(fèi)的征收，針對(duì)不同情況、不同圍，行政機(jī)關(guān)可以自由決定收費(fèi)數(shù)額。因此，在行政訴訟中，法院可以在此幅度進(jìn)展調(diào)解。5行

31、政補(bǔ)償案件。所謂行政補(bǔ)償是行政主體基于公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，合法行使公權(quán)力的行為而致使公民、法人或者其他組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過(guò)正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。?duì)于合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益的損害程度及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式等，都存在合理及可裁量的問(wèn)題。因此，此類案件可以適用調(diào)解。當(dāng)然，人民法院在調(diào)解時(shí)，必須以保護(hù)“公共利益不受侵害為原則。6行政合同案件。行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政精神的具體表達(dá)。正因?yàn)樾姓贤泻贤奶匦?，決定了人民法院在審理此類行政案件中可以適用調(diào)解。當(dāng)然調(diào)解時(shí)，必須遵守公益優(yōu)先原則，即當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生明顯沖突時(shí)，不得以犧牲公共利益為代價(jià)進(jìn)展調(diào)解。3、行政訴訟調(diào)解的條件1調(diào)解的主體為本案的當(dāng)事人。行政訴訟是行政相對(duì)人一方作為原告，行政主體為被告提起的訴訟，因而訴訟調(diào)解的主體必須包含原告方的行政相對(duì)人與被告方的行政主體。2當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán)。“所謂當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán)，是指當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的，事實(shí)上有處分的可能，法律上有處分之權(quán)限，對(duì)于調(diào)解標(biāo)的，有權(quán)做成有拘束力之聲明。一切調(diào)解的根底以相關(guān)當(dāng)事人擁有實(shí)體處分權(quán)為前提，不存在實(shí)體處分權(quán)就不存在調(diào)解。3以當(dāng)事