基于制度變遷的電子政務(wù)發(fā)展研究(共7頁(yè))

1、基于(jy)制度變遷的電子政務(wù)發(fā)展研究 2013年01月28日 09:07 來(lái)源：學(xué)習(xí)(xux)論壇2012年9期 作者：楊國(guó)棟 字號(hào) HYPERLINK javascript:doZoom(18) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) t _self HYPERLINK javascript:window.print(); t _self 打印(d yn) HYPERLINK mailto:skw01 t _self 糾錯(cuò) HYPERLINK /glx/glx_gggl/

2、201310/t20131022_449249.shtml l 分享#分享 t _self 分享 HYPERLINK javascript:void(0) t _self 推薦 瀏覽量 113內(nèi)容摘要：關(guān)鍵詞：作者簡(jiǎn)介：【內(nèi)容提要】 電子政務(wù)是信息技術(shù)革命與公共行政發(fā)展融合互動(dòng)的產(chǎn)物，在各國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中，與技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步相比，行政制度的變遷呈現(xiàn)出滯后性。要從根本上解除行政制度給信息技術(shù)的深層次應(yīng)用帶來(lái)的束縛，政府就必須遵從信息技術(shù)的內(nèi)在邏輯和潛在能力，對(duì)行政制度進(jìn)行相應(yīng)的改造和變革，為電子政務(wù)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力支持和穩(wěn)定的制度保證。從制度變遷的視角，對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)行研究，不僅能夠深

3、化對(duì)電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，也可以拓展公共管理理論的維度，展示源于信息化的公共管理現(xiàn)代化新途徑。 【關(guān) 鍵 詞】電子政務(wù)制度 制度變遷在現(xiàn)代政治和公共行政的理論與實(shí)踐之中，制度是政府實(shí)現(xiàn)其政治和社會(huì)功能的基本工具，獲得了主導(dǎo)性的權(quán)威，也決定了技術(shù)力量發(fā)揮的空間和可能的活力。電子政務(wù)是信息技術(shù)革命與公共行政發(fā)展融合互動(dòng)的產(chǎn)物，其作用的發(fā)揮一方面取決于技術(shù)變革性效應(yīng)對(duì)于政府行政過(guò)程的持續(xù)性影響，另一方面則依賴(lài)于相應(yīng)行政制度創(chuàng)新的引導(dǎo)與配合。在一定程度上，各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展中進(jìn)行的行政制度變遷，以及由此產(chǎn)生的行政制度同化和利用信息技術(shù)能力的不斷增長(zhǎng)，決定了電子政務(wù)發(fā)展的前景和公共行政創(chuàng)新的成敗。對(duì)于這

4、一問(wèn)題的邏輯推演和歷史觀察，就產(chǎn)生了建構(gòu)適應(yīng)信息社會(huì)的政府管理模式所必須探討的問(wèn)題，即關(guān)于制度因素在電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵性作用。本文分析了制度變遷與電子政務(wù)發(fā)展之間邏輯和歷史的關(guān)聯(lián)，并進(jìn)一步探討了電子政務(wù)發(fā)展的制度條件。一、制度的基本理論及其在電子政務(wù)發(fā)展中的角色定位(一)制度和制度變遷的基本理論制度主義和制度分析是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一種重要理論和規(guī)范分析方法，近年，更成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)研究領(lǐng)域的前沿問(wèn)題，這從20世紀(jì)60年代以來(lái)，有13位定位于制度研究方向的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治社會(huì)學(xué)家，如阿羅、布坎南、哈耶克、科斯、諾思獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)上可以找到例證。制度分析是從制度的發(fā)展脈絡(luò)中尋找經(jīng)濟(jì)社會(huì)

5、發(fā)展規(guī)律的研究方法，成為20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域開(kāi)辟的一種重要的理論規(guī)范分析方法。對(duì)于制度和制度變遷，不同的理論流派和學(xué)者盡管在具體的表述上存在差異，但基本內(nèi)涵具有相似性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表諾思認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”1。青木昌彥在諾思的基礎(chǔ)上認(rèn)為制度既是博弈規(guī)則，也是博弈均衡，“制度的本質(zhì)特征被認(rèn)為是參與人行動(dòng)選擇的自我實(shí)施規(guī)則，在重復(fù)博弈的狀況下，這些規(guī)則被認(rèn)為是重要的，因此，它們能規(guī)制參與人持續(xù)不斷的互動(dòng)過(guò)程”2。奧斯特羅姆在公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)一書(shū)中談到制度，認(rèn)為制度是突破集體行動(dòng)困

6、境和組織暴力發(fā)生的規(guī)則約束。制度一直以來(lái)都與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和文化共同被視為社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。以羅納斯科斯、道格拉斯諾思、奧利弗威廉姆森為代表的新制度學(xué)派提出和論證了制度及直接相關(guān)的國(guó)家、政府、法律、信仰等對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)經(jīng)濟(jì)成就的影響，認(rèn)為制度是決定政治績(jī)效和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本因素，制度變遷決定了人類(lèi)歷史的演化方式?？ㄋ怪Z用斷續(xù)均衡論解釋制度變遷，認(rèn)為制度會(huì)在一定時(shí)期維持一段均衡過(guò)程，爾后發(fā)生變化，變化后的制度可能形成新的均衡，繼續(xù)運(yùn)行下去，于是，制度的斷續(xù)均衡式變遷決定了政治和社會(huì)發(fā)展的脈絡(luò)。由此可見(jiàn)，制度代表著規(guī)則和限制，與政治、文化環(huán)境以及交易價(jià)格和市場(chǎng)選擇密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的穩(wěn)

7、定性并處于持續(xù)的變遷之中，制度變遷的演化路徑?jīng)Q定了國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展方向。學(xué)術(shù)界對(duì)于制度、制度變遷及其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展中作用的討論，奠定了制度因素在電子政務(wù)發(fā)展中作用的理論根基。(二)制度在電子政務(wù)發(fā)展中的角色定位從政府的角度分析，電子政務(wù)發(fā)展的影響因素主要有觀念、政策和制度三個(gè)維度。觀念是政策和制度發(fā)生變化的第一動(dòng)力。信息技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致信息觀念的產(chǎn)生，信息技術(shù)和信息觀念的輸入，促成了政府組織關(guān)于合法性和利益的調(diào)整需求，引發(fā)了政治力量的重新組合和制度的變革。政策是觀念在行為上的體現(xiàn)，表達(dá)了政府對(duì)于有限資源的配置偏好。政策轉(zhuǎn)變往往是制度變遷的前奏。觀念的影響是滲透性和潛在性的，觀念轉(zhuǎn)變需要政策

8、導(dǎo)向和制度支持才能夠完成。政策作為一種偏好，能夠因政治領(lǐng)導(dǎo)的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)與決心得以迅速推行，在短期內(nèi)收到明顯的成效，如美國(guó)的“國(guó)家績(jī)效評(píng)估”和中國(guó)的“金字”工程。但它的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)同樣突出，即政策往往具有運(yùn)動(dòng)式的特征，往往由于缺少制度的支持而導(dǎo)致不連續(xù)和操作上的扭曲。與觀念不同，制度具有很強(qiáng)的約束性，能夠引導(dǎo)或者強(qiáng)制人們對(duì)于某一行為的遵從。相對(duì)于政策，制度表現(xiàn)出更強(qiáng)的穩(wěn)定性和保障性。如諾思所說(shuō)，“盡管我們生活在一個(gè)制度變遷速率甚快的世界中，但變遷在邊際上可能宛如冰川移動(dòng)般緩慢，以至于我們須以歷史學(xué)家的眼光觀察問(wèn)題，方能察覺(jué)”3。信息技術(shù)對(duì)政府的改造，打破了固有的政府利益格局，必然會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)制度利益群

9、體的抵制。對(duì)于這一阻礙，觀念缺乏必需的強(qiáng)制力，政策則缺少持久性的影響力和約束力，兩者作用的發(fā)揮必須建基于制度之上，通過(guò)形成變遷性的制度格局來(lái)解決。制度的價(jià)值還體現(xiàn)在其在很大程度上影響和塑造了觀念的培育與政策的執(zhí)行。信息觀念是信息技術(shù)改變?nèi)祟?lèi)工作和交往方式在心智上的反映，不能不受到現(xiàn)存制度所控制的主流媒體和組織文化的影響。制度也影響了政策的實(shí)施，因?yàn)橹贫瓤梢酝ㄟ^(guò)對(duì)政策的解釋在一定的空間內(nèi)按照自己的意愿來(lái)執(zhí)行，這也就是為什么相同的信息化政策在不同的制度下會(huì)產(chǎn)生不同的效果。到目前為止，電子政務(wù)對(duì)政府的一些弊端有所改進(jìn)，但還遠(yuǎn)未達(dá)到它所設(shè)想的深刻變革或政府再造。根據(jù)大量研究指出的政府部門(mén)采用新技術(shù)的滯

10、后時(shí)間來(lái)推斷，目前，各國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展還主要處于初級(jí)階段。美國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)芳汀認(rèn)為，“發(fā)展跨組織的信息共享系統(tǒng)，不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，而是文化、社會(huì)和政治全方位的挑戰(zhàn)”4。實(shí)際上，任何技術(shù)、任何運(yùn)動(dòng)都會(huì)被其實(shí)施所修正，而政府官僚制內(nèi)的制度慣性甚至使其更難適應(yīng)變化。電子政務(wù)的發(fā)展，盡管受多重因素的影響，但只有政府治理制度才具有將其塑造成演化性現(xiàn)實(shí)的革命性潛力。對(duì)于制度變遷的考慮，公共行政所專(zhuān)注的只能是思考以何種策略來(lái)在政府發(fā)展的總體戰(zhàn)略中實(shí)現(xiàn)與電子政務(wù)相適應(yīng)的制度變革與制度創(chuàng)新，而非糾纏于無(wú)謂的爭(zhēng)論或技術(shù)運(yùn)用中的困難。這是政府在從容面對(duì)電子政務(wù)發(fā)展所遇到的制度約束時(shí)，所應(yīng)具備的政治姿態(tài)。二、公共行政制度變

11、遷與電子政務(wù)發(fā)展的歷史邏輯歷史是重要的。羅納斯科斯曾說(shuō)過(guò)，“對(duì)我們生活的世界更多的了解是規(guī)劃更美好經(jīng)濟(jì)世界藍(lán)圖的前提”5。當(dāng)然，對(duì)歷史的了解同樣是規(guī)劃政治世界的前提，因?yàn)椤艾F(xiàn)在和未來(lái)的選擇都是過(guò)去所型塑的，并且只有在制度演化的歷史話語(yǔ)中才能夠理解過(guò)去”6。從歷史上追溯，信息革命的技術(shù)性突破與經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)在時(shí)間上幾乎同時(shí)發(fā)生，因此，電子政務(wù)與世界范圍內(nèi)的政府改革浪潮匯流在一起，在理論形成與實(shí)踐發(fā)展中受到公共行政范式轉(zhuǎn)換和政府管理模式轉(zhuǎn)變的深刻影響。一種普遍的觀點(diǎn)將電子政務(wù)發(fā)展劃分為起步、單向互動(dòng)、雙向互動(dòng)、事務(wù)處理和無(wú)縫集成五個(gè)階段。也有一種觀點(diǎn)基于不同公共行政學(xué)基礎(chǔ)理論之上的不同的

12、政務(wù)目標(biāo)，將電子政務(wù)區(qū)分為如下五種依次展開(kāi)和遞進(jìn)的階段性策略，即技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)、管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)、扁平服務(wù)型電子政務(wù)建設(shè)、電子民主型電子政務(wù)策略、全面響應(yīng)型電子政務(wù)7。那么，如何解釋電子化政務(wù)發(fā)展中不同階段的演進(jìn)在剝離了紛繁的信息政策和電子政務(wù)項(xiàng)目之后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)兩條彼此互動(dòng)但不同步的邏輯脈絡(luò)：一條是信息技術(shù)的變遷，主要以計(jì)算機(jī)技術(shù)的突破性進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的誕生傳播為標(biāo)志；另一條則是與電子政務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的公共行政制度變遷。在世界主要國(guó)家，第一條脈絡(luò)主要表現(xiàn)為信息技術(shù)革命直接帶動(dòng)了電子政務(wù)的興起，以及電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)形式的演進(jìn)。不過(guò)，這一路徑在20世紀(jì)末個(gè)人計(jì)算機(jī)的廣泛使用和互聯(lián)網(wǎng)全球聯(lián)

13、通之后，已經(jīng)不可避免地呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的趨勢(shì)。第二條脈絡(luò)在發(fā)展中則表現(xiàn)出了更多的復(fù)雜性，信息技術(shù)的價(jià)值逐漸由一種管理工具過(guò)渡到變革工具，直至轉(zhuǎn)變?yōu)橹厮苷慕ɑ瓌t與技術(shù)基礎(chǔ)。在這一過(guò)程中，隨著電子政務(wù)的深入發(fā)展，各國(guó)原有的行政制度呈現(xiàn)出了不適應(yīng)，突出表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和職能壁壘的普遍存在不適合大型共享性數(shù)據(jù)系統(tǒng)的構(gòu)建，建立在傳統(tǒng)信息處理方式之上的政府本位的政務(wù)流程不能兼容信息主義要求的政務(wù)處理等許多方面。針對(duì)這些問(wèn)題，部分國(guó)家采取了積極的應(yīng)對(duì)措施，推行行政改革，從而提升了電子政務(wù)發(fā)展與制度創(chuàng)新的契合度，促成了電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。如1996年至2001年11月，美國(guó)政府跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制迅速發(fā)展，聯(lián)邦

14、政府機(jī)構(gòu)間網(wǎng)站的數(shù)目增加到26個(gè)，涵蓋了幾乎所有的政策領(lǐng)域，有力地促進(jìn)了機(jī)構(gòu)之間的信息資源和業(yè)務(wù)流程的整合與開(kāi)發(fā)8。在另外一些國(guó)家，政府對(duì)電子政務(wù)的態(tài)度則比較消極，信息技術(shù)不是用來(lái)加快變革，而是鞏固現(xiàn)有的行政秩序，從而明顯增加組織變化的難度以及成本。如沙特阿拉伯政府通過(guò)現(xiàn)代化的信息技術(shù)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)信息的控制和組織的集權(quán)。關(guān)于這一點(diǎn)，簡(jiǎn)芳汀指出，“構(gòu)建虛擬政府與其說(shuō)是對(duì)最終結(jié)果的預(yù)測(cè)，不如說(shuō)是制度變化的過(guò)程和較力”9。從比較政治的角度分析，各國(guó)現(xiàn)有制度條件的差異，與技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面的差距結(jié)合在一起，成為電子政務(wù)發(fā)展不平衡的主要原因。對(duì)單個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，電子政務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)出階段性躍進(jìn)的特點(diǎn)，而每一階段的

15、躍升正是緣于制度變遷的突破性進(jìn)展。以中國(guó)為例，行政審批制度的改革、政務(wù)公開(kāi)的推行以及績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理的實(shí)施等，每一次制度創(chuàng)新都成為電子政務(wù)發(fā)展的第一動(dòng)力。在積極意義上，電子政務(wù)發(fā)展對(duì)公共行政制度變遷提出了需求，公共行政制度變遷促成了更高層次的電子政務(wù)應(yīng)用，形成了新條件下電子政務(wù)與現(xiàn)有制度的矛盾，反過(guò)來(lái)又對(duì)制度變遷提出了新的需求，這就是電子政務(wù)發(fā)展與公共行政制度變遷的歷史邏輯。三、電子政府發(fā)展的制度條件電子政務(wù)的充分發(fā)展，對(duì)公共行政體系來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)革命。這場(chǎng)革命的遠(yuǎn)景目標(biāo)，目前還只能勾畫(huà)出一個(gè)大致的輪廓，如信息網(wǎng)絡(luò)支持的直接民主、無(wú)縫隙和一體化的行政過(guò)程以及更具人文色彩的行政價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等。這些目標(biāo)

16、的實(shí)現(xiàn)，必然需要一些制度條件的支持。主要包括：網(wǎng)絡(luò)化彈性化的政府組織結(jié)構(gòu)、透明化民主化的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與關(guān)注直接回應(yīng)性的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制、信息資源戰(zhàn)略管理制度與電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制。(一)網(wǎng)絡(luò)化彈性化的政府組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化邏輯是電子政務(wù)的本質(zhì)特征，彈性化則是網(wǎng)絡(luò)化的衍生物。網(wǎng)絡(luò)化彈性化的組織結(jié)構(gòu)特征在于：層級(jí)扁平化，減少管理的層次和環(huán)節(jié)；邊界無(wú)縫隙化，組織內(nèi)縱向、橫向以及組織間障礙逐漸消除；溝通網(wǎng)絡(luò)化，建立網(wǎng)絡(luò)狀的溝通與聯(lián)系機(jī)制；規(guī)則彈性化，減少不必要的繁文縟節(jié)。信息技術(shù)無(wú)疑有助于政府組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化彈性化發(fā)展，如信息技術(shù)增強(qiáng)了高級(jí)管理層對(duì)組織的控制權(quán)，并能代替原本屬于中層管理

17、者的程序式工作，壓平等級(jí)金字塔的層級(jí)。信息技術(shù)也影響了官僚系統(tǒng)的信息流動(dòng)、協(xié)調(diào)及其工作，使得在遠(yuǎn)距離范圍內(nèi)進(jìn)行遠(yuǎn)程合作、協(xié)同解決問(wèn)題，以及發(fā)展高凝聚力的組織成為可能10。但實(shí)踐同時(shí)也證明，對(duì)信息技術(shù)的不同應(yīng)用將會(huì)產(chǎn)生彼此截然相反的結(jié)果。例如，在一些場(chǎng)景下，大規(guī)模信息系統(tǒng)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了最大限度的信息共享，增強(qiáng)了政府組織對(duì)于環(huán)境的反應(yīng)和適應(yīng)能力；而在另外一些場(chǎng)合下，如在機(jī)構(gòu)間職能壁壘背景下所單獨(dú)建造的信息系統(tǒng)，往往成為一個(gè)個(gè)信息孤島，相互之間不能互聯(lián)互通，增加了下一步業(yè)務(wù)整合和部門(mén)協(xié)調(diào)的難度。也就是說(shuō)，信息技術(shù)為組織效能的增長(zhǎng)提供了可能，但很多時(shí)候，系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)依然抵制這種變化。因此，如何在電子政務(wù)

18、的實(shí)施中，超越局部利益、消除職能壁壘、減少管理層級(jí)，加快政府組織中網(wǎng)絡(luò)化彈性化邏輯的增長(zhǎng)，就成為影響電子政務(wù)發(fā)展前景的關(guān)鍵因素之一。(二)透明化民主化的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則韋伯在建構(gòu)理想化的官僚制模型時(shí)就意識(shí)到了它的不民主傾向。他指出，“官僚體制的行政管理按其傾向總是一種排斥公眾的行政管理”11。這種情況也許適應(yīng)于過(guò)去公共事務(wù)較少、溝通手段相對(duì)落后的穩(wěn)定性行政環(huán)境，但在今天已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。由于代議制民主對(duì)于公民意志反應(yīng)的遲鈍，利益集團(tuán)政治參與的內(nèi)在不平等性，以及行政決策越來(lái)越多地影響到人們的生活，社會(huì)公眾普遍要求更清楚地了解公共行政的過(guò)程，并在其中真實(shí)地表達(dá)自己的意愿。信息技術(shù)的重要特征就

19、是共享性、平等性和交互性，這反映在政府權(quán)力運(yùn)行上就是透明化與民主化的程度逐漸增強(qiáng)。具體表現(xiàn)為：知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能成為權(quán)力的主要來(lái)源，重視公共決策中的公民參與，由合作和溝通而非命令與服從達(dá)到整合與控制，進(jìn)一步加大對(duì)組織下級(jí)的授權(quán)。從理論上說(shuō)，電子政務(wù)豐富了政務(wù)公開(kāi)的手段，提供了跨時(shí)空的政府與公眾實(shí)時(shí)交流的媒介；電子政務(wù)改變了組織成員的工作和溝通方式，知識(shí)和技術(shù)成為權(quán)力的來(lái)源；電子政務(wù)也影響了公民意識(shí)，塑造了推進(jìn)行政民主的外部環(huán)境。然而，由于信息是重要的權(quán)力資源，政府可能傾向于限制關(guān)鍵信息的披露與公開(kāi)，以此作為全球化背景下保持其政治控制的一種手段；政府組織中的核心權(quán)力也不會(huì)因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)應(yīng)用而發(fā)生改變，

20、因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)對(duì)政府決策的影響，愈到組織的上級(jí)愈為減弱。也就是說(shuō)，電子政務(wù)并不必然促成政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的改變，權(quán)力規(guī)則的改變只有運(yùn)用權(quán)力才能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，政府公開(kāi)制度的推行是中國(guó)政府網(wǎng)站發(fā)展擺脫困境的首要因素，公眾參與和民意表達(dá)機(jī)制的初步建立，也成為中國(guó)電子政務(wù)實(shí)質(zhì)性功能擴(kuò)展的重要條件。從目前來(lái)看，透明行政和民主行政已經(jīng)成為各國(guó)政府改革的重要理念，但它對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的變革還未達(dá)到電子政務(wù)發(fā)展所需求的高度。如何加大政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度，擴(kuò)展公共決策中的公民參與，以及實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行中政府與公眾的良性互動(dòng)，仍是相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。(三)明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與關(guān)注直接回應(yīng)性的行政問(wèn)

21、責(zé)機(jī)制在政務(wù)流程再造基礎(chǔ)之上建立的電子政務(wù)系統(tǒng)，能夠在提高行政效率和改善公共服務(wù)方面發(fā)揮顯著的效果，這種示范性作用一旦加以明確標(biāo)準(zhǔn)的有選擇性激勵(lì)結(jié)構(gòu)的制度性引導(dǎo)，就能夠在政府內(nèi)部注入變革的動(dòng)力。電子政務(wù)所期望的網(wǎng)絡(luò)化彈性化政府組織結(jié)構(gòu)和透明化民主化權(quán)力運(yùn)行規(guī)則要以打破過(guò)分規(guī)制和程序限制為條件才能夠得以建立。這必然會(huì)帶來(lái)內(nèi)部管控能力下降的后果，并可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象增多的現(xiàn)實(shí)，關(guān)注直接回應(yīng)性的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制將是解決這一問(wèn)題的重要途徑?？?jī)效評(píng)估和績(jī)效管理是西方政府再造運(yùn)動(dòng)中對(duì)于突破官僚制度的程序?qū)蚝瓦^(guò)程控制的一種革新性策略，與電子政務(wù)所期求的公眾導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向有著內(nèi)在的一致性。電子化的管理方式，可以將

22、政府行政特別是直接面對(duì)公民的服務(wù)水平做量化的測(cè)量，如我國(guó)各地政務(wù)大廳所廣泛實(shí)行的行政審批限時(shí)辦結(jié)制度、承諾辦理制度、一次性告知制度等就是以電子政務(wù)系統(tǒng)的支持為前提的。這種潛在的好處和操作上的便利性，一旦與合理的激勵(lì)方式進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，必將能夠發(fā)揮極強(qiáng)的示范作用，促使電子政務(wù)建設(shè)與政府再造的深度結(jié)合，發(fā)揮信息技術(shù)的最大潛力。從責(zé)任的角度分析，電子政務(wù)關(guān)注的主要是政府對(duì)于公民需求進(jìn)行更快捷、有效的反應(yīng)方面所負(fù)的專(zhuān)業(yè)責(zé)任和民主責(zé)任，它與回應(yīng)性直接相關(guān)，意味著政策執(zhí)行是否能夠產(chǎn)生恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。電子政務(wù)蘊(yùn)含了對(duì)公民直接負(fù)責(zé)的價(jià)值理念，它所創(chuàng)造的基于網(wǎng)絡(luò)的新型“政府公民”交流界面也提供了政府前瞻性地預(yù)測(cè)公共

23、需求并采取行動(dòng)的途徑。但是，這種趨向如果沒(méi)有相應(yīng)責(zé)任機(jī)制的支持就不能夠產(chǎn)生明顯的效果，因?yàn)樵谌狈?duì)于公民滿意的行政行為進(jìn)行制度性支持或懲罰的條件下，政府并不具備利用電子政務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)責(zé)任的直接動(dòng)機(jī)。這一問(wèn)題的解決途徑是建立強(qiáng)調(diào)直接回應(yīng)性的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要涉及行政執(zhí)行過(guò)程中政府主動(dòng)回應(yīng)公民需求，對(duì)行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋?zhuān)?jù)此接受失責(zé)懲罰的制度架構(gòu)。(四)信息資源戰(zhàn)略管理制度與電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制信息資源戰(zhàn)略管理制度與電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制，是政府制度變革中相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容，與電子政務(wù)發(fā)展有著更為密切的關(guān)聯(lián)性。信息時(shí)代的基本特征就是信息資源成為組織發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。電子政務(wù)建設(shè)為信息資源戰(zhàn)略管理

24、提供了良好的技術(shù)和物質(zhì)基礎(chǔ)，但信息資源開(kāi)發(fā)中政府部門(mén)的各自為政和系統(tǒng)的信息資源管理制度的缺乏，卻往往導(dǎo)致了信息孤島的形成和信息資源利用的低效率。就目前來(lái)看，美國(guó)建立的政府CIO制度，通過(guò)政府CIO參與政府部門(mén)的高層戰(zhàn)略決策，統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)信息技術(shù)和信息資源戰(zhàn)略管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了有效的信息資源開(kāi)發(fā)與利用，將是一個(gè)可供借鑒的制度選擇。電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制與信息資源戰(zhàn)略管理制度不同，它更多的是一個(gè)非模式化的、動(dòng)態(tài)化的制度模式。許多國(guó)家實(shí)行了“一把手+CIO”的電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了高層領(lǐng)導(dǎo)政治推動(dòng)與正式制度持續(xù)作用之間的結(jié)合。但在實(shí)踐中，許多政府領(lǐng)導(dǎo)并不真正理解電子政務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃，具體的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)往往由信息部門(mén)具體承擔(dān)，缺乏項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中對(duì)原有政府管理方式進(jìn)行變革的權(quán)威，而且由于具體的工程建設(shè)欠缺有力的監(jiān)督和明確的績(jī)效測(cè)量，許多電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際效果并不能令人滿意。因此，更強(qiáng)有力的電子政務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制，以及在此基礎(chǔ)上建立的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、工程監(jiān)管制度、績(jī)效評(píng)估制度和標(biāo)準(zhǔn)化體系也構(gòu)成制度條件的重要內(nèi)容。四、結(jié)語(yǔ)信息技術(shù)能改變政府管理的圖景，但指望信息技術(shù)應(yīng)用能夠自發(fā)地促成政府管理的變遷在本質(zhì)上是一種誤導(dǎo)。制度變遷對(duì)于電子政務(wù)發(fā)展至關(guān)重要，如何實(shí)現(xiàn)公共行政制度變遷與電子政務(wù)發(fā)展之間融合互動(dòng)是各國(guó)政府面臨的共