交叉補(bǔ)貼理論講義

1、普遍服務(wù)機(jī)制一一交叉補(bǔ)貼一、普遍服務(wù)與交叉補(bǔ)貼1、普遍服務(wù)內(nèi)涵：對(duì)任何人提供無地域、質(zhì)量、資費(fèi)差別且能承擔(dān)得起的基本服務(wù)。普遍服務(wù)政策被世界各國廣泛應(yīng)用于電信、電力、郵政等具有基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì) 的壟斷產(chǎn)業(yè)，并已成為國際公認(rèn)的服務(wù)規(guī)則。服務(wù)對(duì)象：普遍服務(wù)對(duì)象主要有兩個(gè):一是對(duì)高成本地區(qū)的援助，使高成本 地區(qū)的需求得到滿足，以協(xié)調(diào)地區(qū)間平衡發(fā)展;二是對(duì)低收入群體的援助，滿足 其基本的生產(chǎn)和生活需求，以促使社會(huì)更加和諧。包含要素：（1）普遍服務(wù)需要社會(huì)或政治原因，并包括公平理念.（2）完成普遍服務(wù)明顯是無利可圖的。（3）普遍服務(wù)的含義隨社會(huì)和技術(shù)的變化而變化。（4）普遍服務(wù)概念包括的是基本服務(wù)，對(duì)普通人

2、來交是非常重要的服務(wù)（5）普遍服務(wù)的質(zhì)量被定義或被公眾所了解;服務(wù)必須是公眾可負(fù)擔(dān)得起的。普遍服務(wù)與公共服務(wù)的關(guān)系：一般認(rèn)為，公共服務(wù)是指直接與民生問題密切相關(guān)的服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、 文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等。普遍服務(wù)的研究主要集中在電信、電力、郵政等公用事業(yè)領(lǐng)域，而這些只是 基礎(chǔ)設(shè)施的一部分。即公共服務(wù)的研究視角是公共財(cái)政和公共管理，而普遍服務(wù)的研究視角是產(chǎn) 業(yè)經(jīng)濟(jì)和管制經(jīng)濟(jì)?？梢钥闯龉卜?wù)的范圍比普遍服務(wù)的范圍大，普遍服務(wù)是 公共服務(wù)的一個(gè)組成部分。2、交叉補(bǔ)貼含義交叉補(bǔ)貼是主導(dǎo)運(yùn)營商運(yùn)用其市場主導(dǎo)地位進(jìn)行的一種妨礙競爭的定價(jià)行 為，是一種定價(jià)

3、戰(zhàn)略。（1）交叉補(bǔ)貼在市場領(lǐng)域的含義在市場營銷領(lǐng)域，交叉補(bǔ)貼是一種定價(jià)戰(zhàn)略，通過有意識(shí)地以優(yōu)惠甚至虧本 的價(jià)格出售一種產(chǎn)品（稱之為“優(yōu)惠產(chǎn)品”），而達(dá)到促進(jìn)銷售盈利更多的產(chǎn)品（稱 之為盈利產(chǎn)品）的目的。在優(yōu)惠產(chǎn)品的銷售對(duì)價(jià)格足夠敏感;盈利產(chǎn)品的銷售對(duì)價(jià) 格極不敏感;兩種產(chǎn)品互補(bǔ)性強(qiáng)，同時(shí)購買的概率高;贏利產(chǎn)品的進(jìn)入障礙足夠大 等條件滿足的時(shí)候，交叉補(bǔ)貼才有效。（2）壟斷性產(chǎn)業(yè)的交叉補(bǔ)貼含義擁有市場勢力的壟斷企業(yè)出于打敗競爭對(duì)手或限制競爭等目的，對(duì)競爭性業(yè) 務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)分別實(shí)行降價(jià)和提價(jià)措施，用壟斷利潤彌補(bǔ)競爭性業(yè)務(wù)的損失。 主導(dǎo)運(yùn)營商在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域定價(jià)偏高，而在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域定價(jià)偏低，以壟

4、斷 性領(lǐng)域的高收入來彌補(bǔ)競爭性領(lǐng)域的虧損，達(dá)到維持財(cái)務(wù)平衡的目的。（3）內(nèi)部業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼含義內(nèi)部業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼，即政府允許企業(yè)在不同種類的業(yè)務(wù)之間、在不同 地區(qū)的業(yè)務(wù)之間實(shí)行交叉補(bǔ)貼，以利潤率高的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼利潤率低甚至虧損的業(yè)務(wù)， 以贏利地區(qū)的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼虧損地區(qū)的業(yè)務(wù)。交叉補(bǔ)貼顯著的特征：是價(jià)格與成本的背離，約束條件則是總成本與總收益必須平衡。企業(yè)按照兩 種或兩種以上不反映成本費(fèi)用差異的價(jià)格銷售產(chǎn)品或服務(wù)，這實(shí)質(zhì)上是一種差別 定價(jià)策略，當(dāng)一種產(chǎn)品對(duì)不同的消費(fèi)者，或在不同的市場上的定價(jià)與它的成本不 成比例時(shí)，就產(chǎn)生差別定價(jià)。譬如在電信產(chǎn)業(yè)，長期以來以長途電話補(bǔ)貼本地電 話，而事實(shí)上長途電話的成

5、本費(fèi)用要低于本地電話成本。或者按不同的價(jià)格把同 一產(chǎn)品或服務(wù)賣給不同的顧客，這是一種價(jià)格歧視。3、交叉補(bǔ)貼與普遍服務(wù)的關(guān)系在原先一家企業(yè)壟斷經(jīng)營時(shí)期，普遍服務(wù)通常作為一種社會(huì)責(zé)任賦予企業(yè)， 主要通過企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼提供普遍服務(wù)資金，我國壟斷性產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)一直作為一種社會(huì)責(zé)任賦予國有企業(yè)，沒有從法 律上規(guī)定壟斷企業(yè)必須承擔(dān)這些社會(huì)負(fù)擔(dān)，也沒有明確規(guī)定交叉補(bǔ)貼機(jī)制的法律 地位。二、交叉補(bǔ)貼的機(jī)制原理1、交叉補(bǔ)貼機(jī)制的結(jié)構(gòu)主體：政府、企業(yè)、公眾三者之間存在著兩重委托代理關(guān)系，首先公眾委托政府提供電信、電力、自 來水、郵政、鐵路、管道煤氣等產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)向政府繳納稅金;政府作為公 眾的代表

6、，又委托企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)允許企業(yè)形成壟斷。企 業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)通過市場交易的方式提供給公眾。實(shí)線箭頭表示普遍服務(wù)資金的流向，這里普遍服務(wù)資金包括明確提出用于 普遍服務(wù)的資金或者實(shí)質(zhì)上起著普遍器務(wù)投資的資金。長方形邊框表示三大主體 的界限范圍;企業(yè)內(nèi)部不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)邊界用橢圓形標(biāo)識(shí)。政府5-1-1交夏補(bǔ)帖祈耕綃枯聞普遍服務(wù)所需的資金由壟斷性業(yè)務(wù)流向競爭性業(yè)務(wù);政府在其中所起的作用 就是通過進(jìn)入管制維持企業(yè)的壟斷地位，通過價(jià)格管制保護(hù)公眾的利益，通過投 資管制允許企業(yè)的交叉補(bǔ)貼行為，以維持企業(yè)的財(cái)務(wù)平衡和發(fā)展能力；公眾按照 政府管制下制定的價(jià)格購買產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)生產(chǎn)流通過

7、程的循環(huán)。2、交叉補(bǔ)貼機(jī)制的特點(diǎn)（1）企業(yè)“被動(dòng)”承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)從理論上講，普遍服務(wù)的成本大于收益，企業(yè)不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。 運(yùn)營商在邊遠(yuǎn)山區(qū)或農(nóng)村地區(qū)等典型的高成本地區(qū)投資往往是入不敷出的。企業(yè) 出于自身利益會(huì)擴(kuò)大經(jīng)營范圍，但當(dāng)觸及普遍服務(wù)的范圍時(shí)，就會(huì)設(shè)法逃避普遍 服務(wù)。實(shí)踐中，政府與壟斷企業(yè)在提供普遍服務(wù)的成本方面存在信息不對(duì)稱問題， 壟斷企業(yè)不僅壟斷產(chǎn)品而且壟斷信息，容易產(chǎn)生源于信息不對(duì)稱的逆向選擇與道 德風(fēng)險(xiǎn)問題。逆向選擇表現(xiàn)為壟斷企業(yè)夸大提供普遍服務(wù)的成本，向政府索要盡 可能的成本補(bǔ)貼或者其它特權(quán);道德風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為壟斷企業(yè)在提供普遍服務(wù)后，會(huì) 在普遍服務(wù)項(xiàng)目和企業(yè)一般業(yè)務(wù)間實(shí)

8、行成木轉(zhuǎn)移，虛報(bào)普遍服務(wù)成本，人為加大 普遍服務(wù)難度。企業(yè)這種策略性行為產(chǎn)生的根本原因是普遍服務(wù)正外部性，企業(yè) 不愿承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。在交叉補(bǔ)貼機(jī)制中，政府以通過進(jìn)入管制、維持企業(yè) 壟斷地位作為條件，要求企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。（2）對(duì)公眾的“非歧視”普遍服務(wù)的對(duì)象普遍服務(wù)對(duì)象主要有兩個(gè):一是對(duì)高成本地區(qū)的援助，使高成本地區(qū)的需求得到 滿足，以協(xié)調(diào)地區(qū)間平衡發(fā)展;二是對(duì)低收入群體的援助，滿足其基本的生產(chǎn)和 生活需求，以促使社會(huì)更加和諧。市場只青睞有支付能力的用戶，貧困農(nóng)村、偏遠(yuǎn)山區(qū)和城市邊緣地區(qū)人 群具有較低的支付能力，以盈利為目標(biāo)的企業(yè)不愿為這部分人群提供服務(wù)。為了 滿足普遍服務(wù)必須考慮低收入

9、群體，因此，低收入群體是普遍服務(wù)的對(duì)象，不管 其生活在高成本地區(qū)還是低成本地區(qū)。市場僅青睞有盈利可能的地區(qū)，貧困農(nóng)村、 偏遠(yuǎn)山區(qū)和孤立海島這些地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施的成本很高，而收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本， 以利潤為目標(biāo)的企業(yè)不愿到這些地區(qū)提供服務(wù)。為了解決這些地區(qū)的需求，普遍 服務(wù)必須考慮高成本地區(qū)，因此，高成本地區(qū)是普遍服務(wù)的對(duì)象，鬲收入幅成本偶收入低成本in高,成本低收入 高成本圖2普遍服務(wù)用戶分類圖在交叉補(bǔ)貼這種普遍服務(wù)機(jī)制中，沒有按照雙重標(biāo)準(zhǔn)對(duì)普遍服務(wù)的對(duì)象加以區(qū)分， 這樣就存在著居住在高成本地區(qū)的高收入群體收到了補(bǔ)貼，而居住在低成本地區(qū) 的低收入者提供了補(bǔ)貼。對(duì)公眾的“無歧視”，導(dǎo)致高收入者得到了

10、來自于低收 入群體的補(bǔ)貼，這有劫貧濟(jì)富的味道，招致很多學(xué)者對(duì)交叉補(bǔ)貼的批評(píng)。企業(yè)進(jìn) 行交叉補(bǔ)貼的資金是壟斷性業(yè)務(wù)流向競爭性業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼是產(chǎn)生批評(píng) 的根本原因。譬如在電信產(chǎn)三、交叉補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)作的基礎(chǔ)1、企業(yè)具有壟斷地位和勢力電信、電力、自來水、郵政、管道煤氣等產(chǎn)業(yè)最顯著的特征是必須依托固 定的物理網(wǎng)絡(luò)完成產(chǎn)品和服務(wù)的輸送，傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)、 供、銷垂直一體化的經(jīng)營模式，這樣，企業(yè)在市場上的獨(dú)家壟斷地位，保證企業(yè) 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)上高效率，提供的產(chǎn)品和生產(chǎn)上高效率，提供的產(chǎn)品和服務(wù)的成本最低。 然而，企業(yè)在具有壟斷勢力的情況下，可能會(huì)采用歧視性定價(jià)策略，即對(duì)同種產(chǎn) 品或服務(wù)制定

11、不同的價(jià)格，并且“強(qiáng)制”消費(fèi)者購買，這種“強(qiáng)制”力來源于壟 斷。由此可見，交叉補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)作的基礎(chǔ)首先是企業(yè)形成壟斷，企業(yè)壟斷網(wǎng)絡(luò)資 源，取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)成本弱增;進(jìn)而實(shí)施差別價(jià)格策略，進(jìn)行交 叉補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。（1）企業(yè)壟斷網(wǎng)絡(luò)（2）企業(yè)實(shí)施差別價(jià)格2、政府進(jìn)入管制和價(jià)格管制壟斷是交叉補(bǔ)貼方式的基礎(chǔ)，為了使企業(yè)內(nèi)部能夠通過交叉補(bǔ)貼方式實(shí)現(xiàn)二 遍服務(wù)，政府必須通過進(jìn)入管制維持企業(yè)獨(dú)家壟斷的地位;另外，企業(yè)形成壟斷 之后，是市場價(jià)格制定者，因此，政府需要通過價(jià)格管制維護(hù)公眾的利益。（1）政府通過進(jìn)入管制維持企業(yè)壟斷地位在位企業(yè)可能竭力維護(hù)通過進(jìn)入管制形成的壟斷地位，而且，在位企業(yè)可

12、能 以普遍服務(wù)和交叉補(bǔ)貼為由來維持自己的壟斷地位，并將時(shí)滯和額外成本強(qiáng)加給 新進(jìn)入者。理論上講，自然壟斷是市場競爭而不是政府干預(yù)的結(jié)果，自然壟斷 與由政府授權(quán)取得的壟斷的根本區(qū)別在于“自然”二字。自然的含義，是說明這 種壟斷不是通過政府管制人為地阻止其它廠商進(jìn)入市場形成的，而是通過廠商間的價(jià)格和非價(jià)格競爭使處于劣勢的廠商被擊敗并退出市場，潛在競爭者又因達(dá)不 到市場現(xiàn)有的成本價(jià)格水平而無法進(jìn)入所形成的。事實(shí)上，無論是發(fā)達(dá)國家的壟 斷性產(chǎn)業(yè)還是發(fā)展中國家的壟斷性產(chǎn)業(yè)，都需要借助于政府的進(jìn)入管制，設(shè)置一 些進(jìn)入障礙，從而保證其壟斷地位。尤其是發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)壟斷的形成基本上是 行政行為，因此，很多學(xué)者

13、把發(fā)展中國家的壟斷類型定性為行政壟斷。圖卜自眄壘斷的進(jìn)入管制（2）政府通過價(jià)格管制保護(hù)公眾利益價(jià)格管制存在多重目標(biāo)，政府在實(shí)施價(jià)格管制時(shí)，需要考慮多種因素。首先 要提高社會(huì)分配效率，由于企業(yè)擁有壟斷地位，它們成為市場價(jià)格的制定者，就 有可能通過制定壟斷價(jià)格，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余。這就要求政 府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格實(shí)行管制，將價(jià)格定在較低的水平上，使公眾能夠負(fù)擔(dān) 得起，并用得上。其次要刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，因?yàn)槠髽I(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合， 充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不斷進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)最大生產(chǎn)效率，公 眾才能以更低的價(jià)格購買產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然價(jià)格管制也要維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，?企業(yè)具

14、有一定的自我積累、不斷進(jìn)行大規(guī)模投資的能力，公眾才能夠獲得相應(yīng)的 服務(wù)。總之，通過價(jià)格管制，達(dá)到既能最大限度保護(hù)用戶的應(yīng)有權(quán)益，又能保障 生產(chǎn)者開展正常經(jīng)營的積極性，同時(shí)還要提高價(jià)格規(guī)制效率，防止企業(yè)濫用市場 草斷力量謀取高額利潤，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在市場經(jīng)濟(jì)中調(diào)節(jié)資源配置的作用。醫(yī)4日壟斷企業(yè)成本需求曲技圖（3）政府允許企業(yè)實(shí)行交叉補(bǔ)貼壟斷性產(chǎn)業(yè)的顯著特點(diǎn)是存在大量的固定成本，特別是有數(shù)額很大的不能歸 屬到個(gè)別服務(wù)的公共成本，這給交叉補(bǔ)貼提供了基礎(chǔ)。確保企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定化是普 遍服務(wù)的基礎(chǔ)，如果企業(yè)虧損，也就不能確保有效供給。政府允許壟斷產(chǎn)業(yè)在不 同種類的業(yè)務(wù)之間、不同地區(qū)的業(yè)務(wù)之間實(shí)行交叉補(bǔ)貼，

15、以取得企業(yè)的盈虧平衡。 政府有關(guān)法規(guī)制度允許企業(yè)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。在壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營體制 時(shí)期，以壟斷企業(yè)的交叉補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)是一種普遍的做法。四、交叉補(bǔ)貼的正負(fù)效應(yīng)1、交叉補(bǔ)貼的合理性：（1）在一個(gè)尋租社會(huì)里，交叉補(bǔ)貼是強(qiáng)有力和不透明的財(cái)富再分配機(jī)制”。（2）由于低收入者一般生活在那些和其它地區(qū)相比較而言有著很高邊際成本的 偏遠(yuǎn)地區(qū)，如果他們能享用統(tǒng)一的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這可以提高他們的效用水平，因此 交叉補(bǔ)貼是能幫助窮人的。2、交叉補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)絕大多數(shù)的實(shí)證研究證明交叉補(bǔ)貼是一種沒有效率的和扭曲價(jià)格體系的機(jī) 制。交叉補(bǔ)貼通過扭曲不同電信服務(wù)的相對(duì)價(jià)格導(dǎo)致了巨大的社會(huì)福利損失，并 沒有實(shí)

16、現(xiàn)讓特定階層受益的目標(biāo)。解釋：在發(fā)達(dá)國家，通過價(jià)格扭曲而轉(zhuǎn)移給居民用戶的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接給 予低收入人群的補(bǔ)貼;而在發(fā)展中國家，由于高初裝費(fèi)和月租費(fèi)，一部分低收入 人群根本沒有入網(wǎng)，他們?cè)诠秒娫捦ご螂娫挘虼?，?duì)本地電話的交叉補(bǔ)貼實(shí) 際上把補(bǔ)貼從低收入群體轉(zhuǎn)移到了中產(chǎn)階層。如果給低收入人群選擇，他們可能 更愿意選擇現(xiàn)金補(bǔ)貼而不是特定電話業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼。五、交叉補(bǔ)貼的命運(yùn)隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等的發(fā)展變化，壟斷性產(chǎn)業(yè)的交叉補(bǔ)貼面臨著逐漸失 效的命運(yùn)。具體而言多元競爭主體的形成，導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼機(jī)制失效競爭是壟斷產(chǎn)業(yè)改革的主旋律，在放松管制和民營化改革的浪潮下，電信、 電力、自來水、航空等產(chǎn)業(yè)都不同程度的

17、實(shí)現(xiàn)了競爭。競爭和交叉補(bǔ)貼之間存在 著矛盾，從企業(yè)內(nèi)部看，運(yùn)營商必須在提供補(bǔ)貼資金的領(lǐng)域取得足夠的利潤，以 便資助受補(bǔ)貼的部分，而進(jìn)入者的競爭使得在位企業(yè)很難取得太多的超額收入， 不可能有足夠的資金用于彌補(bǔ)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，競爭使企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼失靈。從 企業(yè)外部看，在位企業(yè)的壟斷地位和交又補(bǔ)貼阻礙新的進(jìn)入者，使新進(jìn)入者不能 快速成長，交叉補(bǔ)貼行為會(huì)妨礙競爭的發(fā)展。競爭與交叉補(bǔ)貼，必須兩者擇一， 交叉補(bǔ)貼退出歷史舞臺(tái)將是未來趨勢。從歷史發(fā)展的角度看，交叉補(bǔ)貼作為滿足 運(yùn)營商預(yù)算平衡的一種機(jī)制為壟斷時(shí)期普遍服務(wù)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是交叉補(bǔ) 貼使不同服務(wù)的價(jià)格偏離成本，扭曲了壟斷運(yùn)營商提供不同服務(wù)的相

18、對(duì)價(jià)格。隨 著打破壟斷，引入競爭的改革，在發(fā)達(dá)國家，交叉補(bǔ)貼機(jī)制己經(jīng)走到了盡頭，在 發(fā)展中國家，交叉補(bǔ)貼機(jī)制在市場競爭的沖擊下逐步失效。20世紀(jì)90年代以來，“打破壟斷，促進(jìn)競爭”成為中國壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的 主旋律。通過市場結(jié)構(gòu)重組，將壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分離； 通過不對(duì)稱管制扶持新的競爭力量;通過民營化，促使民間資本進(jìn)入壟斷性產(chǎn)業(yè)。 這些改革打破了原先一家企業(yè)壟斷經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)，壟斷性產(chǎn)業(yè)逐漸形成多家企 業(yè)競爭的市場格局，縱觀世界各國壟斷性產(chǎn)業(yè)的演變，壟斷市場結(jié)構(gòu)向競爭市場 結(jié)構(gòu)過渡是改革的基本路徑。六、總結(jié)主要研究交叉補(bǔ)貼機(jī)制。首先介紹了普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼含義特點(diǎn)然后構(gòu)建了

19、交叉補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)作的結(jié)構(gòu)和流程，對(duì)交叉補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)作的關(guān)鍵主體及 其特征進(jìn)行了分析，以直觀的方式展示出政府、企業(yè)、公眾的關(guān)系，明晰普遍服 務(wù)資金流向，然后提出交叉補(bǔ)貼機(jī)制運(yùn)行中政府具有強(qiáng)制性、企業(yè)具有“被動(dòng)性”， 公眾的“非歧視性”等特點(diǎn)接著分析交叉補(bǔ)貼機(jī)制賴以存在的制度基礎(chǔ)即交叉補(bǔ)貼機(jī)制必須依托于企業(yè)壟 斷、政府管制和政府允許這三大基礎(chǔ)。七、例子：中國的電力產(chǎn)業(yè)與電信產(chǎn)業(yè)交叉補(bǔ)貼機(jī)制是企業(yè)內(nèi)部一種隱性的平衡機(jī)制，我國壟斷性產(chǎn)業(yè)長期以來實(shí) 行垂直一體化壟斷經(jīng)營方式，如原中國電信壟斷經(jīng)營長途業(yè)務(wù)、市話業(yè)務(wù)，因此， 資費(fèi)不是按各種業(yè)務(wù)的實(shí)際成本定價(jià)，而是按照所有業(yè)務(wù)的平均成本，以整個(gè)產(chǎn) 業(yè)總體核算為基

20、礎(chǔ)，采取“算總賬”的形式制定價(jià)格。這種價(jià)格形成機(jī)制掩蓋了 企業(yè)間交叉補(bǔ)貼行為，但是，從不同業(yè)務(wù)、不同地區(qū)的價(jià)格差距來看，壟斷企業(yè) 內(nèi)部交叉補(bǔ)貼方式不僅長期存在，在政府的文件和報(bào)告中也開始有了明確的規(guī)定。 國家發(fā)改委2005年發(fā)布的銷售電價(jià)管理暫行辦法（發(fā)改價(jià)格2005514號(hào)）第二 十條規(guī)定:居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)，以各電壓等級(jí)平均電價(jià)為基礎(chǔ)，考慮用戶 承受能力確定，并保持相對(duì)穩(wěn)定。如居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)低于平均電價(jià)，其 價(jià)差由工商業(yè)及其它用戶分?jǐn)?。在中國電信?dú)家壟斷的情況下，不是按各種業(yè)務(wù)、各地區(qū)業(yè)務(wù)的實(shí)際成本定 價(jià)，而是按照所有業(yè)務(wù)、所有地區(qū)的平均成本，以整個(gè)電信網(wǎng)絡(luò)總體核算為基礎(chǔ)， 采

21、取“算總賬”的形式制定電信價(jià)格的，這就使電信經(jīng)營企業(yè)通過內(nèi)部業(yè)務(wù)間的 交叉補(bǔ)貼，不僅能補(bǔ)償虧損業(yè)務(wù)的成本，而且能取得一定的利潤，保證電信經(jīng)營 企業(yè)具有提供電信普遍服務(wù)的能力。這為中國電信行業(yè)長期以來存在東部地區(qū)補(bǔ)中西部地區(qū)、國際電話補(bǔ)國內(nèi)電 話、長途電話補(bǔ)市內(nèi)電話、城市電話補(bǔ)農(nóng)村電話提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，在電信 行業(yè)采取壟斷企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)便成為在特定體制下的一種自 然選擇。表現(xiàn)為政府對(duì)電信服務(wù)實(shí)行價(jià)格差別政策，即對(duì)長途電話（特別是國際 長途電話）、辦公電話等實(shí)行高價(jià)政策，而對(duì)廣大居民的住宅電話（市內(nèi)電話）實(shí)行 低價(jià)政策。中國電力產(chǎn)業(yè)也與電信行業(yè)相類似，在電力體制改革前，國家電力

22、公司對(duì)電 力產(chǎn)業(yè)的發(fā)電、輸電、配電和售電實(shí)行垂直一體化的壟斷經(jīng)營，為普遍服務(wù)的交 叉補(bǔ)貼機(jī)制提供了條件，即通過扭曲壟斷企業(yè)提供的不同服務(wù)的相對(duì)價(jià)格來實(shí)現(xiàn) 企業(yè)的收入平衡。表現(xiàn)為對(duì)電力服務(wù)實(shí)行價(jià)格差別政策，即對(duì)商業(yè)用電、工業(yè)用 電等實(shí)行高價(jià)政策，而對(duì)廣大居民的生活用電、農(nóng)業(yè)用電實(shí)行低價(jià)政策。財(cái)政補(bǔ)貼是指國家財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，向企業(yè)或個(gè)提 供的一種補(bǔ)償。即通過影響相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)，改變資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求 結(jié)構(gòu)的政府無償支出。中國現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼主要包括價(jià)格補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼、職工和居民生活補(bǔ)貼、 利息補(bǔ)貼等，補(bǔ)貼的對(duì)象是企業(yè)和居民，補(bǔ)貼的范圍涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、 交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、外貿(mào)等國民經(jīng)濟(jì)各部門和生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)及居民 生活各方面。企業(yè)企業(yè)企業(yè)政府企業(yè)企業(yè)企業(yè)U 5-1則政補(bǔ)跖機(jī)制結(jié)構(gòu)圖財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制中，政府和企業(yè)結(jié)成一個(gè)聯(lián)盟，政府向企業(yè)提供資金補(bǔ)貼，企 業(yè)代替政府履行普遍服務(wù)義務(wù)。財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的根本矛盾是政企不分，政府的目 標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，而企業(yè)的目標(biāo)當(dāng)然是利潤最大化，因此，把普遍服務(wù) 這一政府目標(biāo)委托給企業(yè)去執(zhí)行，兩者之間的利益和目標(biāo)不可能一致，所以這一 機(jī)制的核心就包含著本質(zhì)的矛盾。政府是整個(gè)機(jī)制的中心，它承擔(dān)著普遍服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，普遍服務(wù)所需的 資金全部由政府提供。政府向企業(yè)提供補(bǔ)貼，